論新時(shí)期黨的民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和完善

劉　華

摘 要：民族區(qū)域自治制度是中國共產(chǎn)黨解決民族問題的一項(xiàng)基本政策，也是我國的一項(xiàng)基本政治制度。文章針對新時(shí)期黨的民族區(qū)域自治制度在發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，提出了進(jìn)一步發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度的有效措施。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期 民族區(qū)域自治制度 發(fā)展

中圖分類號：C91-03 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-030-02

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨的民族區(qū)域自治制度在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面取得了巨大的成就和歷史性的進(jìn)步。隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國的民族區(qū)域自治制度在新時(shí)期仍然存在一些問題，仍然需要不斷發(fā)展和完善。如：《民族區(qū)域自治法》立法技術(shù)仍不夠完善、監(jiān)督機(jī)制還不夠到位；民族區(qū)域自治地方應(yīng)當(dāng)享有的自治權(quán)利未能得到充分行使；少數(shù)民族干部隊(duì)伍整體素質(zhì)不高；國家對民族地區(qū)的照顧和優(yōu)惠，讓一些自治地方的干部群眾養(yǎng)成了“等、靠、要”的習(xí)慣；有關(guān)自治縣撤縣設(shè)市的問題；民族自治地方的干部群眾自治意識淡薄；民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等。這就需要在理論和實(shí)踐上進(jìn)一步發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度。

一、進(jìn)一步加強(qiáng)民族區(qū)域自治制度法制建設(shè)

民族法制建設(shè)以民族立法為前提，沒有完備的民族法律體系就不可能有健全的民族法制。新中國建立以來，黨和國家高度重視民族法制建設(shè)工作，以1982年《憲法》和1984年《民族區(qū)域自治法》的頒布實(shí)施為標(biāo)志,我國實(shí)行民族區(qū)域自治制度進(jìn)入了法制化的新階段。但客觀地講,有關(guān)民族法制建設(shè)在立法機(jī)制、配套措施、法律責(zé)任、訴訟制裁、監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方面還存在一些問題,需要盡快解決。1992年1月，江澤民同志在中央民族工作會議上曾經(jīng)指出：“我們必須建立和健全同實(shí)施《民族區(qū)域自治法》配套的法規(guī)體系的監(jiān)督機(jī)制，使自治法在建設(shè)有中國特色的社會主義事業(yè)中更好地發(fā)揮作用。”他進(jìn)一步指出：“中央有關(guān)部門和各級政府都要制定實(shí)施自治法的規(guī)定或措施。涉及少數(shù)民族和民族地區(qū)的政策、法規(guī)，要體現(xiàn)自治法的精神，有助于自治法的實(shí)施。”江澤民同志的講話為加強(qiáng)民族立法工作提出了要求，指明了方向。

2001年2月全國人大常委會結(jié)合新世紀(jì)民族工作形勢的變化，對《民族區(qū)域自治法》作了新的修訂。根據(jù)修訂后的自治法的要求,民族法制建設(shè)還有以下工作要做：

1.要緊緊圍繞貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，完善配套暫行條例和規(guī)定。當(dāng)前,要根據(jù)新修改的自治法的規(guī)定,盡快出臺貫徹《民族區(qū)域自治法》的暫行條例或規(guī)定,推動(dòng)國務(wù)院其他部委結(jié)合各自實(shí)際和自治法的要求,出臺相關(guān)的具體實(shí)施政策、措施，加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào),積極推進(jìn)五大自治區(qū)自治條例的制定工作。在制定相關(guān)條例和規(guī)定時(shí)本著堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則,推動(dòng)民族自治地方自治條例和單行條例的修改或制定工作,重點(diǎn)突出條例的指導(dǎo)性和可操作性。國務(wù)院有關(guān)部委也應(yīng)當(dāng)起草相關(guān)單行民族法規(guī),同時(shí)要指導(dǎo)一些地區(qū)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要,制定相關(guān)的地方性法規(guī),充分保障少數(shù)民族的合法權(quán)益。

2.要完善民族法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。目前我國的民族法監(jiān)督機(jī)制存在法律規(guī)定籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)、程序約束不力等問題，致使有的地區(qū)有些環(huán)節(jié)的監(jiān)督流于形式。充分認(rèn)識民族法監(jiān)督的意義，強(qiáng)化專門監(jiān)督，重視社會監(jiān)督，對于實(shí)施民族法具有十分重要的意義。

3.必須深入開展民族法制宣傳教育活動(dòng)。一部法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的如何，一定程度上取決于其宣傳普及的范圍廣泛與否和公民法律意識、法律素質(zhì)的高低。因此，我們必須把深入開展民族普法放在重要的位置。有計(jì)劃、按步驟地組織法律法規(guī)知識培訓(xùn)，大力普及法律常識，采取各族干部群眾喜聞樂見的形式進(jìn)行宣傳，努力創(chuàng)造民族法制宣傳教育的良好社會氛圍，不斷增強(qiáng)各民族公民的民族法律意識和法制觀念。使人民群眾在對民族法實(shí)施監(jiān)督的同時(shí)，受到生動(dòng)的民族法制教育，從而形成強(qiáng)大的實(shí)施民族法的合力，保證我國民族法全面、有效的落實(shí)。

二、確實(shí)保障民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)

民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的完善和充分行使問題，是完善和發(fā)展中國共產(chǎn)黨民族區(qū)域自治制度的核心問題。民族區(qū)域自治制度實(shí)行得好不好，一方面要看民族自治地方有沒有自治權(quán)，另一方面要看民族自治地方能不能夠用好用活用足自治權(quán)。充分有效行使自治權(quán)，既要發(fā)揮自治地方的積極性，敢于用好自治權(quán)，又必須有上級國家機(jī)關(guān)的支持和幫助，還需要通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、人類素質(zhì)的提高，給自治權(quán)的充分有效行使創(chuàng)造良好的社會條件。如何保障自治權(quán)的有效行使呢？首先，要充分認(rèn)識并確立自治權(quán)的權(quán)威。自治權(quán)是憲法賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)自主地管理本地方事務(wù)與本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。民族區(qū)域自治法是我國實(shí)施民族區(qū)域自治制度的基本法律，其核心內(nèi)容是對民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)的規(guī)定。在我國的法律體系中，民族區(qū)域自治法的法律地位和法制效力低于憲法，高于行政法規(guī)和地方性法規(guī)，更高于部門規(guī)章和政府規(guī)章。各級國家機(jī)關(guān)必須深刻地認(rèn)識自治權(quán)及其權(quán)威性，切實(shí)依照憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，充分尊重、維護(hù)和支持自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)。其次，應(yīng)正確處理中央和民族自治地方的關(guān)系，使二者的利益分配合理化。根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，中央國家機(jī)關(guān)對民族自治地方負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和宏觀調(diào)控的使命，在行使職權(quán)時(shí)，對屬于中央國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，民族自治地方必須堅(jiān)決維護(hù)，對屬于民族自治地方的自治權(quán)限，中央國家機(jī)關(guān)也應(yīng)采取有力措施予以保障，從而調(diào)動(dòng)中央和民族自治地方兩方面的積極性，在維護(hù)國家統(tǒng)一的前提下，保證民族自治地方自治權(quán)的充分、切實(shí)行使。同時(shí)，上級國家機(jī)關(guān)要大力支持、幫助、保障自治地方行使和落實(shí)自治權(quán)。憲法和民族區(qū)域自治法以及其他法律雖然賦予民族自治地方的自治機(jī)關(guān)以許多自治權(quán)，但如果上級國家機(jī)關(guān)不提供保障，不大力支持，這些自治權(quán)就難以實(shí)現(xiàn)。如民族自治地方有制定自治條例和單行條例的自治權(quán)，但是有批準(zhǔn)權(quán)的上級國家機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)，這些自治權(quán)就不能實(shí)現(xiàn)。因此，要確實(shí)保障民族區(qū)域自治的自治權(quán)，與上級國家機(jī)關(guān)正確有效地領(lǐng)導(dǎo)、支持和幫助是分不開的。

三、大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，加強(qiáng)自治機(jī)關(guān)的建設(shè)

加強(qiáng)自治機(jī)關(guān)的建設(shè)，是一個(gè)事關(guān)自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)以及民族關(guān)系的重大問題。我國的法律法規(guī)對此作了明確的規(guī)定，自治機(jī)關(guān)的主要職位應(yīng)該由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任，以保證少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。2001年新修改的《民族區(qū)域自治法》中第16條規(guī)定：民族自治地方的人民代表大會常務(wù)委員會中應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或副主任。如果自治機(jī)關(guān)中沒有實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的公民任職，或者實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的公民在自治機(jī)關(guān)中所占地位無足輕重，民族區(qū)域自治便是一句空話。

加強(qiáng)民族自治機(jī)關(guān)的建設(shè)，大力培養(yǎng)和使用少數(shù)民族干部是關(guān)鍵。少數(shù)民族干部狀況如何, 決定著少數(shù)民族發(fā)展前途, 是衡量少數(shù)民族發(fā)展水平的重要標(biāo)志。1992年江澤民同志在中央民族工作會議上指出：“要完善民族區(qū)域自治制度，全面貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》的關(guān)鍵，在于大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，加強(qiáng)民族地區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)。”

筆者認(rèn)為，加強(qiáng)少數(shù)民族干部隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮：第一，深入研究新形勢下培養(yǎng)民族干部工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，提出新形勢下民族干部工作的規(guī)劃和措施；第二，采取有力措施，加快提高少數(shù)民族干部隊(duì)伍的思想政治素質(zhì)和工作能力，改善干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，努力培養(yǎng)更多的適應(yīng)民族地區(qū)建設(shè)需要的科技人才和經(jīng)濟(jì)管理人才；第三，要按照干部的“四化”標(biāo)準(zhǔn)和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，積極選拔優(yōu)秀中青年少數(shù)民族干部進(jìn)入各級領(lǐng)導(dǎo)班子，尤其要重視高、中級領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)和選拔。

發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度，必須從加速培養(yǎng)適應(yīng)新時(shí)期需要的少數(shù)民族干部，尤其是從提高少數(shù)民族高級干部的力度入手。少數(shù)民族干部隊(duì)伍建設(shè)，是一件管根本、管長遠(yuǎn)的大事，必須持之以恒地抓緊抓好，切實(shí)抓出成效。既要堅(jiān)持?jǐn)U大數(shù)量、改善結(jié)構(gòu)、提高素質(zhì)，又要注重大膽選拔、充分信任、放手使用。如果沒有一大批高素質(zhì)的少數(shù)民族干部，繼續(xù)發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度不僅僅是會很困難，甚至?xí)蔀橐痪淇赵挕?/p>

四、在政策上實(shí)行由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變和引導(dǎo)，培養(yǎng)少數(shù)民族地區(qū)群眾自力更生的能力

長期以來，國家對民族自治地區(qū)和其他民族地區(qū)的幫助，往往通過發(fā)放補(bǔ)助金、實(shí)行各種優(yōu)惠政策等形式，使少數(shù)民族及其地區(qū)直接得到顯見的實(shí)惠或其他利益，養(yǎng)成了少數(shù)民族的“等、靠、要”的依賴思想。筆者認(rèn)為，在中國的民族自治地方或其他民族地區(qū)，要大力加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，把更多的資金直接投入到發(fā)展民族自治地方或其他民族地區(qū)的科技、教育等事業(yè)，以增強(qiáng)民族自治地方和其他民族地區(qū)的“造血”機(jī)能。

加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展，除了需要國家政策的扶持和發(fā)達(dá)地區(qū)的幫助外，更需要民族地區(qū)干部群眾的自力更生、艱苦奮斗。從一個(gè)民族發(fā)展的角度講，自力更生的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力才是促進(jìn)民族發(fā)展繁榮的基礎(chǔ)，也只有自力更生，奮發(fā)圖強(qiáng)，少數(shù)民族和民族地區(qū)才能在國家的支持和發(fā)達(dá)地區(qū)的幫助下實(shí)現(xiàn)真正意義上的發(fā)展。少數(shù)民族地區(qū)的各族人民要進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，徹底摒棄過去“等、靠、要”的依賴別人的思想，增強(qiáng)自信心，充分發(fā)揮自身的積極性和創(chuàng)造性，充分挖掘民族自治地方所特有的優(yōu)勢和潛能，不斷增強(qiáng)其內(nèi)在活力和自我發(fā)展能力，從而實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化的全面發(fā)展。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，只有將民族地區(qū)的自力更生與國家的幫助和兄弟民族的支援緊密結(jié)合起來，民族地區(qū)才能加速發(fā)展，也才能逐漸縮小同漢族地區(qū)的差距，最終實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮。

五、進(jìn)一步明確自治縣撤縣設(shè)市后仍然享受民族政策待遇

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快，我國的行政區(qū)域?qū)㈦S時(shí)可能調(diào)整，自治縣撤縣設(shè)市問題被提上議事日程。有的民族自治地方經(jīng)法定程序改為不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)（如張家界市的永定區(qū)和武陵源區(qū)），有的改變了所轄區(qū)域（如張家界市的桑植縣），雖然不屬于自治法的調(diào)整范圍，但這樣特殊的“區(qū)縣”原來都屬于民族自治地方，行使民族區(qū)域自治權(quán)已經(jīng)長達(dá)31年之久，現(xiàn)在雖“名”不存，但“實(shí)”未亡，這些地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展仍然落后于其他地區(qū)。筆者認(rèn)為這些特殊的“區(qū)縣”仍應(yīng)享受民族自治地方待遇，不能因行政區(qū)劃變更而取消，并且現(xiàn)有的《民族區(qū)域自治法》也沒有這方面的規(guī)定。從歷史角度看，這些“名”不存但“實(shí)”未亡的地區(qū)也理應(yīng)享受民族自治地方的政治經(jīng)濟(jì)待遇，筆者認(rèn)為國家要用法律法規(guī)對此給予明文規(guī)定。這樣才能進(jìn)一步加快撤縣設(shè)市后的民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，不斷鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系。

六、抓住西部大開發(fā)這一歷史機(jī)遇，發(fā)展和完善黨的民族區(qū)域自治制度

西部大開發(fā)是加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決當(dāng)代中國民族問題，促進(jìn)各民族共同繁榮的重大戰(zhàn)略舉措，也是一項(xiàng)重要的民族經(jīng)濟(jì)政策。由于歷史上的各種原因，我國少數(shù)民族地區(qū)普遍存在著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度落后的狀況。同時(shí)，由于建國以來我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)下的發(fā)展模式，少數(shù)民族和民族地區(qū)缺乏內(nèi)在的發(fā)展活力。這些因素，制約了我國民族區(qū)域自治制度的完善和發(fā)展。如今黨中央提出了加快中西部地區(qū)發(fā)展特別是實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，為西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高提供了千載難逢的歷史機(jī)遇。為實(shí)現(xiàn)我國各民族的平等、團(tuán)結(jié)提供了物質(zhì)保障，也為我國民族區(qū)域自治制度的完善和各民族的共同繁榮創(chuàng)造了條件。西部大開發(fā)在很大程度上是在民族自治地方進(jìn)行的開發(fā)。在某種意義上，西部地區(qū)就是民族地區(qū)。全國55個(gè)少數(shù)民族除滿、朝鮮、黎等9個(gè)民族外,都主要分布在西部地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì), 西部民族自治地方少數(shù)民族6240萬人,占全國民族自治地方少數(shù)民族人口的86.28%。西部地區(qū)的發(fā)展問題解決了，我國民族地區(qū)的發(fā)展問題也就基本解決了。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施是在新的形勢下堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的新實(shí)踐。

民族自治地方要抓住西部大開發(fā)的有利時(shí)機(jī)，創(chuàng)造性地用好關(guān)于西部大開發(fā)的一系列法律、法規(guī)和政策。西部大開發(fā)的實(shí)施將為民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和完善提供雄厚的物質(zhì)條件。西部大開發(fā)是全面建設(shè)小康社會的需求，沒有民族地區(qū)的小康就沒有全國的小康，只有民族地區(qū)達(dá)到小康社會的標(biāo)準(zhǔn)，才能真正體現(xiàn)民族區(qū)域自治的優(yōu)越性。實(shí)施西部大開發(fā)，必將加快廣大中西部地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大大推進(jìn)我國中西部地區(qū)的小康建設(shè)。

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（作者單位：吉首大學(xué)馬克思主義學(xué)院 湖南張家界 427000）

（責(zé)編：若佳）