統籌城鄉發展中的重慶農村金融改革與發展問題

宋愛蘇

摘要：農村金融是現代農村經濟的核心。統籌城鄉發展必須建立在健全農村金融體系，促進農村金融改革發展的基礎上。分析農村金融發展中的問題，確立農村金融改革發展的原則，在體制和政策上創新，實現金融在城鄉間協調和均衡發展，是統籌城鄉綜合配套改革的重要任務。

關鍵詞：統籌城鄉；重慶農村金融；體制改革；三農

中圖分類號：F830.6文獻標識碼：A文章編號：1007—5194(2009)01—0092—05

一、統籌城鄉綜合配套改革背景下的重慶農村金融需求分析

(一)農業產業化發展的強勁趨勢要求創新金融產品提供金融保證

農業產業化發展是提升農業經營效益的有效路徑。在政府引導和市場推動雙重作用下所引發的農業產業化經營浪潮，帶來了金融服務的深刻變化：一方面，農業產業化將生產、加工、銷售各個環節，形成了一個完整價值鏈體系，相較于分散、割裂的原始農業生產經營模式發生了根本性變化，要求金融服務改變一家一戶、單點單環的傳統服務模式，站在生產關系鏈的角度，從服務農業產業化龍頭企業溯及服務到農戶；站在價值鏈的角度，從服務生產環節延伸服務到加工、銷售環節，以完整的鏈條型金融服務促進農業產業化發展。另一方面，以龍頭企業為主體，組織開展的規模化、市場化生產經營，將千家萬戶的小生產與大市場對接，其生產經營關系連接了多個主體、橫跨多個產業、面向國內國外，不僅需要傳統的存款、貸款、結算服務，還延伸出國際業務、期貨交易、生產經營保險等全方位的金融需求；同時，隨著生產經營規模的不斷擴大和管理水平的提高，其擴張性融資需要擔保公司等信用增級機構的支持，需要包括銀行、保險、證券、期貨交易公司等各類金融成員在內的完備金融體系，根據農業發展特點，創新金融產品，為其提供完整的一攬子金融服務。

(二)新農村建設要求擴大農村金融規模和提供公益性金融服務

一是在發揮縣域農村獨特政策優勢、整合發展資源，通過擴大開放吸收資金、技術、人才、管理等外生要素，深度開發農村地區優勢資源，加快發展二、三產業的過程中，必然在農村地區催生大量的以企業法人為主體的非農性規模化金融需求。二是在農村道路、電力、水利、沼氣等旨在改善農村生產生活條件的基礎設施建設和農村城鎮化建設過程中，需要多性質、規模化金融需求。在這些需求中，一部分項目由于投入規模大、周期長、公益化性質突出，不適宜商業金融介入，需要政策性金融機構發揮作用：一部分項目具有較好的直接融資條件，可利用銀行、擔保機構、政府實施信用增級，采取發售信托基金、債券等方式進行直接融資，避免過度依賴間接融資。三是在醫療、養老、教育等農村社會公共事業建設中，其投入、管理、使用需要政策性金融與非政策性金融和銀行、保險、投資機構等金融成員協力共舉，一攬子解決資金籌得來、管得好、能增值、封閉用等問題。

(三)農業生產方式和農民生活方式的演變要求金融服務多元化

農村勞動力轉移，大規模的務工經濟加大了資金匯兌需求；同時在務工中完成了原始資本積累、具備了創業條件的務工農民，在返鄉創業過程中，需要貸款、擔保、租賃等金融服務。隨著農民收入渠道不斷拓寬和財富的增加，需要以財富保值增值為目的的綜合理財服務，同時派生出置業、消費性金融需求。隨著農業產業化和土地流轉集約經營的不斷發展，基于農戶規模化生產、機械化作業的生產方式變革，需要大額農戶貸款、農業機具租賃、農業生產保險等金融服務。綜合上述，隨著農民生產生活方式的變革、財富的不斷增加和文化素質的提升，其金融服務需求已經由簡單的小生產貸款向融資、租賃、保險等多元化金融需求轉變；由傳統的生產型金融需求向財富管理型和消費型金融需求轉變；由單一的物理型服務渠道向電子化服務渠道轉變。

二、重慶農村金融改革與發展中存在的主要問題

(一)農村金融供給總量及結構失衡，金融資源配置錯位

1農村金融供給不足，結構失衡。近年來重慶農村金融供給出現了一些新的變化和新特點：一是農村金融供給嚴重不足的矛盾開始由整個農村地區向經濟更落后的鄉鎮轉移集中。二是農村客戶金融供給不足的矛盾開始由農村地區整個客戶群體向農村微小企業和農戶轉移集中，而農村地區的一些資質良好的高端客戶成為金融機構競相爭奪的優質客戶資源。三是信貸業務品種供給不足的矛盾開始由整個“三農”信貸業務向“三農”信貸業務中投資回收期長、收益低、風險大的基礎設施和農村種養業信貸業務轉移集中。

2農村金融機構布局不合理。一是農村地區金融網點數量偏少。據統計，全市主城區以外的縣域地區每萬人擁有金融網點1.39家，只占主城區每萬人擁有金融網點數的33.7％，其中經濟發展較好的渝東北翼金融網點覆蓋面為90.7％，經濟發展相對較差的渝東南翼金融網點覆蓋面為85.6％。二是農村金融機構服務現代農業發展的功能弱。一方面農村金融機構由于數量少，經營壟斷性強，缺乏充分的市場競爭，導致農村網點基礎設施配置差，提供金融服務的科技含量低，服務效率不高；另一方面，農村金融機構怠于開發新的金融產品，業務品種大多局限于傳統的存款、貸款和結算業務，遠遠滿足不了農村經濟主體發展現代農業所需要的現代金融服務。

3金融產品和業務流程非農化問題突出。主要表現形式是套用服務城市客戶的準入標準和業務流程，與現階段“三農”客戶業務經營急需的客戶準入低標準、服務范圍小半徑、業務辦理短流程和操作方法簡明化的現實金融需求不匹配，導致“三農”客戶的金融需求無產品支持，無流程配合。

4政策性銀行的功能缺位。“三農”客戶對低利率貸款要求迫切，而一般的銀行和市場化金融機構不能滿足其低利率的要求，因此必須要有政策性金融作為支撐。目前重慶從事農村政策性業務的金融機構只有農業發展銀行一家，且僅在糧食收購方面發揮著政策性金融的作用，在農村公益性、長期性、高風險和低效率等急需低貸款利率支持的政策性金融方面發揮的作用不夠，導致政策性金融在重慶農村金融的發展中缺位。

5支持新型農村金融機構建設的力度不夠。從2006年底開始，國家銀監會為解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，先后出臺了農村村鎮銀行、貸款公司和資金互助社等一系列新型農村金融機構管理辦法，按照“低門檻、嚴監管”原則，鼓勵各類資本為農民提供優質、高效的金融服務。而重慶市作為國務院批準設立的全國最大的統籌城鄉綜合配套改革試驗區，卻只爭取了三家村鎮鎮銀行指標，目前僅重慶大足匯豐村鎮銀行開業。由于在建設新型農村金融機構政策推進上滯后，致使重慶農村地區金融機構數量少的問題長期未能得到有效解決，影響了農村經濟的發展速度，同時也抑制了農村金融的可持續發展。

(二)支撐農村金融發展的經濟基礎薄弱

1農村基礎設施保障程度差，農業綜合生產能力低。農村土地、水利設施、道路交通、森林覆蓋、氣象臺站等基礎設施保障程度，是衡量農業綜合生產能力的重要指標，是承載金融資本投入的有效載體。重慶是大山區、大農村、大庫區，基礎設施建設欠賬多，投資保障能力差，難以吸引金融資本向縣域特別是經濟發展落后的農村鄉鎮流動。

2農業產業化程度低，企業經營信息不透明。由于我市農業產業化發展程度低，產業經營鏈條短，產品附加值低，造成農村經營要素投入多，產出低，浪費嚴重。而與農業產業化程度低相伴而生的是企業經營規模小，管理不規范，普遍存在著企業財務制度不健全，公司治理缺失，經營管理信息不透明，金融機構信貸管理難度大等問題，增加了金融機構的管理成本和投資風險。

3農村勞動力素質低且流動性大，投資風險大。一是農村勞動力整體素質不高。目重慶65％的農民只有小學以下文化，缺乏增收致富的技能。二是農民流動性強，管理難度大。有700萬農民在市內外流動務工，全國范圍內的個人征信系統建設相對滯后，金融機構貸后管理難，貸款催收成本高的問題日益突出，也已成為阻礙農村金融機構向農民發放貸款的重要因素。三是缺乏貸款抵押擔保能力。從事農村種養業的農戶生產工具簡單，家庭有效資產少，這些資產難以成為貸款抵押擔保物，導致農戶貸款的第二還款來源難以得到保障。

(三)支撐農村金融發展的社會保障缺失

1支持農村金融發展的政策建設滯后。一是貸款財稅補償不夠，監管政策引導不足；二是配套金融法律法規不完善，農民有效抵押不足，以至農民的各種權益和財產無法盡快參與農村金融活動中。

2金融風險分攤機制不健全。一是社會擔保體系不健全。擔保機構少，缺乏市場競爭，對“三農”貸款提供信用擔保的主動性不強，遲滯了農村金融服務“三農”的發展步伐。二是農業保險缺位。由于農業保險賠付率高、回報率低，一般金融機構不愿意對農業開展保險業務。三是社會信用支持體系建設滯后。目前農村經濟主體法制觀念淡漠，逃債、廢債的信用違約現象大量存在，缺乏信用建設基礎。

3政府服務農村金融的職能發揮不充分。一是對服務農村的金融機構政策待遇不等同，對服務三農的金融機構缺乏相同的政策環境。二是對金融機構提的要求多，為其排憂解難解決具體問題的少。個別地方政府甚至對金融機構依法清收或處置風險資產進行行政干預，嚴重挫傷了金融機構服務“三農”的積極性。三是地方政府在處理信用違法者時往往從社會穩定方面為借款人考慮的多，為金融機構資金安全考慮少，執法部門“有法不依、執法不嚴”現象時有發生。

三、加快農村金融體制改革，建立與完善農村金融體系的原則

(一)堅持市場導向、放寬市場準入的原則

在改革與創新農村金融體制中，建立和完善適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續、低成本的農村金融服務體系，必須始終堅持以市場導向，放寬市場準入的原則。

(二)堅持商業性、合作性、政策性相結合的金融體系建設原則

堅持商業性、合作性、政策性相結合的“三結合”原則，才能實現農村金融服務有可持續性，才能實現農村金融與農村經濟共生共贏、持續互動。

(三)堅持加強政策支持與提高金融機構經營能力的并重的原則

加強政策支持才能有效調動金融機構支農的積極性，支持金融機構向“三農”傾斜。同時，也有利用鼓勵和促進金融機構提高自身經營能力，創新農村金融產品，提高金融服務水平。

四、加快農村金融體制改革，建立和完善農村金融制度

(一)構建多層次、多元化的農村金融體系

黨的十七屆三中全會要求：“創新農村金融體制，放寬農村金融準入政策，加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系”。構建多層次、多元化的農村金融體系是農村金融體制改革發展的首要任務。

1進一步強化農村政策性金融功能。作為農村政策性金融機構的農業發展銀行應進一步發揮對農業的五大職能。一是充分發揮對農業產業的扶持職能。支持農業結構調整、農業產業化經營，配合政府構建優勢農產品區域化布局、專業化生產、規模化經營的農業生產格局，支持農業基礎設施建設，加大土地灌溉、農網改造、農村交通、通信、能源等基礎設施建設的投入。二是充分發揮對農業支持的彌補職能。對于農業生產具有社會效益較高、經濟效益相對較低，商業性金融機構不愿投資，農發行能有效補充商業性、合作性金融“量”上投入的不足。三是充分發揮對農業投入的倡導職能。通過投放信貸資金，改善投資環境，降低投資風險，吸引其他資金從事符合政府農業政策意圖的貸款和投資，從而形成乘數效應，增強投資主體投入農業的信心。積極支持農業產業化龍頭企業發展，提高農業產業化水平。四是充分發揮引導支農資金投向。作為農業政策性金融機構，應堅持糧油購銷儲業務的基礎地位不動搖，支持中央和地方糧油儲備、輪換，保證計劃的順利執行；支持糧油購銷企業開展糧油調銷業務，做好糧食收購資金的供應，保護種糧農民利益，進一步鞏固和發展農發行在糧棉油信貸市場上的主導地位，進一步鞏固和提高市場份額；積極支持農業小企業發展及其他業務，緩解“貸款難”。五是充分發揮對農業發展的服務職能。利用農發行機構優勢，積極發揮對農業產業結構調整的信息引導、技術引導和政策引導作用，使農民通過產業結構、產品結構的調整切實提高收入。同時，進一步加快產品創新步伐，尤其要加大信貸業務產品的自主創新力度，加快研發和推廣適合農業企業特點的金融產品，通過實話公開統一授信，核定可循環使用信用額度等方式，開辟綠色通道，提高服務效率，及時滿足企業的信貸需求。積極研究創新擔保機制，突破農業中小企業融資瓶頸。

2進一步加大農業銀行的支農作用。農業銀行長期以來在支持農業經濟發展、服務“三農”方面發揮著重要的作用。當前，農業銀行正在進行改制，改制后的農業銀行將具有更加合理與完善的金融企業治理結構，更加適應市場需求，支農功能更加突出，必將從經營體系、組織保證、資金供應方面對支農惠農更上一層樓，更好地發揮農業銀行支持農業的傳統優勢，體現出農業銀行應有的支農功能，對“龍頭企業+基地+農民”經濟體給予更大的支持，加大對龍頭企業的資金投入，解決農業產業經營對信貸資金的大規模需求。以此，帶動其他商業銀行發揮支農作用。

3堅持把發展“三農”、服務“三農”作為重慶農村商業銀行工作的重心。要優先支持具備區域資源優勢、市場競爭力強的主導產業的發展，推動農業科技成果轉化，支持規模型、特色型、科技型的“公司+基地+農戶”的產業化模式的發展，支持重點龍

頭企業的發展，支持農產品基地建設、流通組織發展和市場體系建設。加強產品創新，優化貸款品種。根據貸款對象區別化發放貸款，如對種植大戶采取抵押、質押、聯保、擔保等更加靈活的方式。

4健全郵政儲蓄銀行體制，完善支農功能。增加郵政銀行儲蓄存款在農村的運用范圍，將縣域一定比例的儲蓄存款用于發放小額信用支農貸款，積極引導一定比例資金在當地農村商業銀行、農業銀行辦理大額協議存款，增加農村資金來源。

5鼓勵各類股份制商業銀行到縣域設立機構。制定有關政策，鼓勵和引導國內、國外各類股份商業銀行將機構、業務向農村、農業、農民延伸，提高農村金融實力和服務水平。

6大力發展新型農村金融組織。新型農村金融組織是農村金融體系的必要補充。發展以服務農村地區為主的村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等新型金融機構，有利于解決農村金融機構網點覆蓋率低、競爭不充分、服務不足的問題，促進農村形成投資多元、種類多樣、治理靈活、服務高效的金融服務體系。

7引導和促進民間借貸健康發展。農村民間借貸較為普遍，具有借貸關系信息對稱的天然優勢，一定程度上能滿足正規金融機構難以涉足或供應不足的資金需求，是正規金融的補充。民間借貸不具有放大效應，對金融市場的影響是有限的。對合理、合法的民間借貸應保護，引導和促進其健康發展。

(二)進一步加大資金投入，積極引導資金回流，提供充足的支農資金

1對農村合作金融機構實行免繳或減繳存款準備金政策，使其有更多的資金投入“三農”之中。

2加大支農再貸款的投放力度。進一步擴大現行小額貸款額度，以滿足農民生產規模擴大的需求；適度延長貸款期限，使貸款期限與農業生產經營周期相適應。擴大貸款用途，滿足農村商業銀行支農資金需求。

3靈活發揮利率杠桿作用，商業銀行投向農業的貸款可實行較大幅度的利率浮動，調動支農積極性，對農戶發放的支農貸款利率應不浮或少浮，以減輕農民負擔。

4建立農村金融資金返流機制，明確規定縣域內銀行業金融機構新吸收存款，主要用于當地發放貸款、支持農村經濟發展的比例，建立農村資金良性循環機制。

5把過分分散的使用支農資金相對集中使用，提高使用效益。或作為支農貸款貼息，或用于支持金融機構支農貸款獎勵，形成支農貸款的激勵機制。

(三)建立和完善農業保險制度

農業是弱質產業，難以避免各種自然災害的侵害，強有力的政策保障體系將起到分擔農村金融機構貸款風險的重要作用。

1建立農業巨災保險基金。積極發展洪水、干旱等面積廣、影響大、災害頻繁的專項巨災保險，加快建立全市范圍的政策性農業保險網絡和農業保險基金。

2通過一定的財政補貼、貨幣信貸、減免稅收等政策扶持，充分發揮和利用商業保險公司資源優勢，引導和促進現有商業保險公司到農村設立機構、開展業務、開發適合農村需求的保險產品，充分調動農業龍頭企業和農戶的投保積極性。

3組建農業擔保公司，逐步建立以政策性的保險公司為主、商業性保險公司為輔的、可持續發展的農業保險經營模式。

4健全農業再保險市場體系。采取財政補貼、稅收優惠等措施，鼓勵各種商業性保險公司農業原保險提供再保險支持。

(四)構建風險分擔與補償機制，合理分散支農貸款風險

1進一步發揮財政資金的杠桿作用，對農業貸款實行財政貼息政策，引導銀行信貸資金向“三農”領域配置。

2加快建立政府扶持、多方參與、市場運作的農村信貸擔保機制。鼓勵有條件的地區政府出資、農民和農村企業參股，成立符合現代企業制度的擔保基金或擔保公司。通過財政扶持一批專業性的農村信用擔保組織，設立專門的農村信貸擔保基金，積極拓展符合農村特點的擔保業務，切實解決農民貸款擔保難的問題。

3鼓勵和組織金融機構積極試點，按照因地制宜、靈活多樣的原則，探索符合農村實際的抵押貸款，建立健全抵押擔保物品評估、管理、處置機制，擴大農村有效擔保物范圍。

4組建農業風險投資公司、建立農業投資基金，用于科技含量高農業項目投資，引導社會資金跟進。

5建立農村支農貸款保險機制。推行農村保險貸款；引導建立由農民、農村經濟組織自愿出資形成的非盈利性的互助保險組織；對政策性農業保險、商業性涉農保險，以及互助性保險實行與一般商業保險有別的再保險，有效分散農業保險的經營風險。

6積極探索多方合作的擔保機制。把農民、專業合作社、銀行、農資供應商、龍頭企業等農業生產經營中的相關利益者組成一條貸款擔保鏈，形成貸款利益共享、貸款風險分散共擔。

(五)改善農村金融生態環境，促進農村經濟金融協調發展

社會信用體系建設是個系統工程。社會信用體系建設既涉及經濟和社會的各個領域，也受各個方面的影響和制約，需要充分調動各方面的積極性，將其納入到經濟和社會發展規劃中。

1建議政府就建設農村金融生態安全區成立一個專職正式機構，大力依靠人民銀行整合現有資源，建立覆蓋面廣的征信系統，推進政府主導下的信用工程建設。，并通過整頓規范市場經濟秩序、加快信用制度建設、加強宣傳教育和輿論監督等多種途徑，綜合運用法律、經濟、社會監督等多種手段，統一部署，全局協調，聯合實施，有效地推進社會信用體系建設。

2以建立農村金融生態安全區作為促進農村經濟的重要抓手，綜合運用好三大手段，創建農村金融生態安全區以此促進農村經濟的大力發展。

一是在司法層面積極構建農村金融生態安全區。在立法上，要充分考慮農村金融機構生存發展的特殊性，確立其相對于一般金融機構、社會組織的“超惠”待遇，在司法受理、權益保護、免責范圍、受償位次等方面給予傾斜；加強金融執法，嚴厲打擊惡意逃廢債務行為，著力解決執行時間過長、執行費用高、抵債資產回收效果差等突出問題；對涉及弱勢群體、社會公眾的金融案件，對涉農金融機構為維護社會穩定所付出的成本應建立補償、調節機制。

二是在行政層面積極構建農村金融生態安全區。綜合運用行政手段，對不講誠信的企業、個人，聯合工商、稅務、質量監督等部門建立懲戒機制，在市場準入、審查審批等方面嚴限、嚴管，提高違規成本；積極支持農村金融機構改革經營體制和機制，對在改革過程中出現的勞務糾紛、信訪等問題，各級黨政要指導幫助金融機構妥善化解矛盾；積極為農村金融機構開展產品和服務創新，創造必要的社會環境和有力的制度支持，積極協助金融機構化解在產品和服務創新中出現的服務糾紛、負面新聞報道、不利社會輿論等公共危機。

三是在道德層面積極構建農村金融生態安全區。積極開展誠信教育宣傳活動，提高社會信用意識，培育正確的價值導向。定期開展信用企業、個人評比活動，對守信者予以表彰獎勵，對不守信的企業、個人運用各種媒體在社會曝光，以社會輿論向不守信者施壓，并充分利用諸如農村“五老”和農村村社干部在當地的威信，在農村地區積極推進一批信用村的建設，為金融機構的介入創造良好的信用和法制環境。

責任編輯：王駿