中美關系，國家VS社會

余萬里

近年來，在人權、環境和涉藏等問題上，中國外交正面臨來自西方社會的巨大壓力。以“藏獨”為例，它的影響力來源并不是西方國家的政府，而是構成西方公民社會主體的形形色色的人權組織和價值觀集團。這些力量動員起來的社會輿論和政治壓力使得很多西方國家的政府不得不對華做出強硬的姿態。在此方面，美國尤為明顯。

希拉里提出美國要搞“巧外交”，借助美國公民社會和民間的力量來推廣價值觀必然是美國“巧外交”題中之義。民間歷來是美國外交的力量之源，王緝思教授在多年的美國研究中有過一個很深刻的論斷：“中美關系是一個國家對一個社會的關系。”美國作為一個公民社會高度發達的國家，民間力量經常在其外交中扮演主導議題、塑造議程、推波助瀾乃至一馬當先的作用。早在20世紀80年代初，美國政府就已經明確提出要讓民間和非政府組織充當對蘇和平演變的主力。

美國具有悠久的公民社會傳統，憲法提供了保障結社自由的制度環境。在資本財富和慈善基金支持下，美國擁有強大的公民社會力量。據統計，美國大大小小的NGO（非政府組織）多達160萬個，活動經費占全球的80%。這些組織作為民眾自發組織的非贏利性、非政府機構，在民意和價值觀的表達方面具有天然合法性，從而為其展開跨國活動提供了巨大的權勢。

美國的多元、分散的決策過程則為NGO參與外交提供了機會。美國國會是其中最主要的傳遞機制，NGO游說國會議員通過立法手段把壓力傳導給政府，繼而逼迫政府在外交上向外國施加影響。民間力量的多元化使得美國外交擁有多元的議程發源點，例如上世紀90年代中期的人權問題、近年來的人民幣匯率問題、氣候變化與環境問題，背后的動力都來自民間的非政府組織、利益集團。

與此同時，美國政府通過制度設計建立了與NGO的伙伴關系。美國以及西方某些表面上看似公民社會自發的行動，實際上背后隱藏著政府的一只“看不見的手”。美國全國民主基金會（NED）是其中最有效的制度之一。這個在美國推廣民主以及各種“顏色革命”中扮演了活躍角色的機構源于里根總統1982年在英國國會的一次演講，其中提到美國應該“支持世界各地的民主和自由”。1983年，美國國會成立了一個在全球支持自由民主的“全國民主基金會”，同時成立了四個“非營利”、“無黨派”的民主研究所：國際共和研究所（IRI）、全國民主國際研究所（NDI）、國際私有企業中心（CIPE）、美國國際勞工團結中心（ACILS），分別代表了美國共和黨、民主黨、商會和勞聯－產聯四大政治力量。

在這個體制中，國會把原來撥給中央情報局、國務院、國際發展署的部分經費變成NED的基金，NED把這些經費分撥給下屬的四個所謂的“研究所”，然后通過這四大“研究所”通過項目的方式把經費資助世界各地的民主、人權非政府組織。通過這個體制，美國可以把一些不方便由政府出面操作的事務通過項目資助的方式交給社會和民間組織，這其中就包括挑起拉薩打砸搶事件的“藏青會”。

這些組織拿了美國政府的錢自然要受其政策的支配，美國政府可以通過這個機制支持和控制民間、社會力量的發展，通過提供資金支持扶植對其有利的NGO，吸引社會力量向政府希望的方向發展。從國會到NED、四大機構，再到各級NGO，通過這種層層轉移的機制，NED資金的政府色彩也被層層覆蓋和洗刷，最后在不明就里的人看來仿佛真的就是民間和社會自發的了。政府的幕后之手得到有效地隱藏，遭遇國外抗議的時候，美國政府可以借NGO“非政府”的獨立法人身份推卸責任。

在全球化的今天，世界各國的外交越來越呈現出國際與國內相互滲透，全民參與、全社會參與的“大外交”格局。全球化使得信息和利益的流動日益呈現跨國的特點，信息的及時性和透明化使得越來越多的普通公眾具備參與國際互動的能力，跨國利益相互依賴性的加深分解了國家利益的整體性。當今國際舞臺上，國家已經很難作為完整的獨立主體在國際社會中的互動，單靠政府的外交部門來應付各種各樣的跨國事務已經顯得力不從心，一個國家的外交力越來越取決于其社會和民間力量的活力。▲（作者是北京大學國際戰略研究中心副教授。）