論生態文明視閾下中國自然資源法的完善

陳德敏　梁洋熙

摘要：生態文明理念的發展，生態主義倫理觀的提出，要求中國的自然資源法必須進行理論創新。文章基于人與自然和諧發展的理念，以生態文明與法學理論為契合點，分析了中國自然資源立法的現狀，并充分結合中國經濟社會的實際發展，以資源型社會為基礎，提出了完善自然資源法的相關措施，從理論上為自然資源立法在困境中尋找解決的對策。

關鍵詞：生態文明；自然資源法；立法

中圖分類號：D912.6文獻標志碼：A文章編號：1008－5831(2009)01－0074－07

21世紀以來，資源、人口、環境被視為影響世界經濟發展與人類進步的三大重要因素。而人類現在正面臨著資源枯竭與人口膨脹、環境惡化三大危險因素。十七大報告中“生態文明”首次以行動綱領的方式提出來，是繼提出建設物質文明、精神文明、政治文明之后對建設中國特色社會主義理論的進一步升華，同時也是對全球日益嚴峻的生態問題所做出的莊嚴承諾，它必將在建設中國特色社會主義過程中產生重大影響。

一、生態文明的釋義與特點

(一)生態文明的釋義

生態(Eco-)一詞源于古希臘字，其中“生”有生命、生存的含義；“態”則含狀態之義，是指家(house)或者我們的環境。簡單地說，生態就是指一切生物的生存狀態，以及它們之間和它與環境之間環環相扣的關系。

“文明”是與野蠻相對應的，是指人類社會的一種進步狀態，是人類在認識和改造世界(物質世界和精神世界)的活動中所創造的物質財富和精神財富的總和。文明反映出人類對自然、社會的認識和改造能力，以及人類的自身解放和自我完善的程度。

生態文明是指人類作為主體在認識自然和改造自然過程中所取得的積極成果，它表現為人類能夠依據規律建立和保證與自然和諧的關系，使人類在這種和諧的關系中生存和發展。生態文明的核心是“人與自然協調發展”，它以人與自然協調發展作為行為準則，建立健康有序的生態機制，實現經濟、社會、自然環境的可持續發展。這種文明形態表現在物質、精神、政治等各個領域，總體體現人類取得的物質、精神和政治成果。生態文明所表征的是一種人與自然、人與人、人與社會的良性循環，持續繁榮的新的社會發展狀態，它本身應包括兩個層次：一是人類遵循自然生態(即除人以外的生物之間及生物與環境之間的依賴關系與生存狀態)規律，在改造世界過程中所形成的文明；二是人類改造世界的過程中，改變了自然生態的自然規律，將自然生態納入到實踐范圍之中，人化自然年形成的文明，是主觀作用于客觀所尋求的和諧之路。

生態文明是人類對傳統文明理性反思的產物。從文明的歷史演進來看，人類文明的進化經歷了古代文明、農業文明和工業文明三個階段。它們都是在傳統的生產方式和生活方式中發展起來的，可統稱為傳統文明，具有物質、理性與進攻性的特征。傳統文明沒有限制地索取生態資源，追求無限增大的物質需要的滿足，把戰勝征服自然作為張揚人類價值力量的途徑。這樣的文明已經導致極其嚴峻而且愈演愈烈的生態危機，人們不得不重新審視傳統文明視閾下的發展觀。人類為了避免迅速地毀掉整個地球，必須變革原有的文明。生態文明就是在這樣的背景下被提出來的，它主張人類在改造客觀物質世界的同時必須遵循自然規律，強調感性、平衡、協調與穩定，它是人類對防止和減輕生態災難的迫切需要在意識形態領域里的必然表現。生態文明也是對傳統文明的摒棄和超越。生態文明是在傳統文明的基礎上不斷發展而形成的更高層次的文明，它消除了傳統文明為追求經濟效益而對生態系統的穩定與和諧構成的威脅，逐步促進新舊生產方式和消費模式的轉變，它注重平衡人與自然之間的共同發展關系，避免人類在改造物質世界時給自然界帶來負面效益。

(二)生態文明的特征

生態文明作為人類社會文明發展的新階段和高級形式出現，它所體現的是一種政治、經濟、文化、環境等方面協調發展的全新理念。因此，生態文明有以下四種特征。

第一，整體性。生態文明以全球生態環境系統整體觀念和系統中諸因素相互聯系、相互制約的觀念為基本觀念，把生態系統的整體利益作為最高價值，強調人類與自然是一個相互依存的整體。人類社會只是生態系統的一個子系統，它的內部活動必將影響生態系統，但并不能主宰整個生態系統。地球上的所有生命都是生態系統大家庭的成員，各種生命之間不僅相互影響，而且還與地球構成了一個密不可分的有機整體。

第二，階段性。生態文明具有階段性。隨著人類的發展，反映人類進步狀態的生態文明也將一同發展，顯現出不同的發展階段和水平。現在生態文明主要表現為社會與整個自然環境的全面和諧與統一，但是，生態文明的分布會隨著人類活動領域的變化而變化，當人類的活動領域不斷擴大后，生態文明又將被冠以其他內涵。

第三，有機性。人與自然的關系是生態文明的基礎，文明的轉型首先是人對自然的認識、理解和態度發生重要變革的結果。從工業文明向生態文明的轉變，正是基于自然觀的轉變而發生的。工業文明的自然觀是機械論的。工業文明時代，人們對自然認識的缺陷和人類控制能力的高估，導致對自然的破壞和掠奪。生態文明的自然觀是有機論的。它將包括人類在內的整個自然界理解為一個整體，自然各部分之間的聯系是有機的，人類不應該再尋求對自然的控制，而是力圖與自然和諧相處。

第四，制約性。人類無限擴大的物質需求與自然資源有限的承載能力產生了不可調和的矛盾，人類如果再不制約對資源的大肆掠奪行為，結果只能是加速自身的滅亡。生態文明作為一種新型文明。它要求人類根據生態限度限制自身的發展，把物質生產、物質消費、資源消耗和污染水平控制在生態系統所能夠承載的限度之內。當然，生態對人類的制約并不是一成不變的，它需要根據人類在開發替代資源、治理污染、重建生態平衡和外層空間探索等方面的進展程度，而不斷地調節制約限度。制約是必需的、絕對的。

二、生態文明視域下自然資源法的理論創新

從哲學的角度講，生態文明是社會的上層建筑，屬于意識形態范疇，具體到實踐時，必然集中體現在與此相適應的政治法律制度及設施上。因此，在生態文明建設中，調節人與自然關系的自然資源法必須從被動的生態危機應對者轉變為主動的生態社會主導者，這就要求自然資源法在基礎理論上進行更新。自然資源法學不僅要調節人與人之間的關系，“在處理人與自然的關系時，同樣應該強調法治即強調依法治國、依法待物(這里的治指治理和善治即英語中的govemance和good governance，物泛指自然界)、人與自然和諧相處”。筆者認為在目前的生態文明建設中，自然資源法最迫切需要改變的是倫理基礎和法律價值。

(一)倫理基礎的轉向

早期法律大多是建立在傳統人類中心主義的倫

理基礎之上的，自然資源法也同樣如此。工業文明以來，人類在盡情享受社會進步所帶來的種種物質財富、滿足日益增長的物質需求的同時付出了沉重的代價。自然生態的日益惡化，甚至嚴重影響到社會的穩定和繁榮，從而危及到人類生存的根基。當代生態危機的步步緊逼，人們開始意識到生態的危機其實并不僅僅是自然的危機，而是人的危機、人類價值觀的危機。因此，走出人類中心主義倫理觀，摒棄和超越傳統的價值觀，取而代之以生態主義倫理觀便成為人類尋求破解危機的必然之道。從歷史與現實來看，面對現代生態系統的破壞和全球性的環境災難，傳統人類中心主義的價值觀已陷入了困境。同時，各種非人類中心主義雖超越了以人為中心，卻又紛紛滑入了各種各樣的自然中心境地。而無論堅持以什么為中心，都難以說明世界整體的存在意義，難以達到保護環境和維護生態的根本要求。因此，在當代只有消解各種中心論，轉變傳統“主客二元對立”的思維方式，承認人與其他物種都是生態系統鏈條上的一環，才能對環境倫理做出科學合理的詮釋。生態整體主義的基本前提就是非中心化，它強調的是整體及其內部聯系，并從根本上反對將整體內部的某一部分當作整體的中心來看待。顯然，生態整體主義既不同于各種非人類中心主義，又超越了以人類利益為根本尺度的人類中心主義，從而顛覆和修正了長期以來被人類普遍認同的一些基本價值觀。因此，自然資源法也應當將與生態文明建設相一致的生態主義倫理觀作為倫理基礎，只有內涵了生態主義的價值倫理，才能發揮其應有的制度效率和激勵作用，也才能夠有效地運行并得以普遍的遵守。

(二)價值取向的轉變

生態文明背景下，自然資源法的秩序價值應當優先于自由價值。法理學意義上的秩序是指在自然進程和社會進程中都存在著某種程度的一致性、連續性和確定性。秩序包括自然秩序、社會秩序和思維秩序。其中，以人與自然關系的和諧狀態為特征的自然秩序是人類社會發展狀況的物質基礎之一，也是自然資源法存在的基礎之一，更是自然資源法存在的不可缺少的基礎。工業文明時期一直是以經濟的發達作為判定社會進步的主要標準，人類只追求如何自由地利用自然來實現自身的發展。當時的法律也都是在服務于工業文明的發展和人類對自然資源的利用這一總體目標下制定出來的。也就是說，工業文明條件下的自然資源法是把保障人類的自由為首要的價值追求。然而，生態文明認為人是價值的中心，但不是自然的主宰；人有高度的智慧和創造力，但人不能違背自然生態規律而控制自然，人的全面發展必須包括人與自然的和諧相處。生態文明強調“自然—社會”即人類生態系統的整體價值和生態價值，要求人類的一切活動都要服從“自然一社會”復合系統的整體利益，要求熱愛自然、尊敬生命和保護環境，既要滿足人的物質需求、精神需求和生態需求，又要滿足人與自然的協調發展、和諧發展。生態文明確立了人與自然和諧共存、互惠共利的價值取向，是人類發展進步的一個重要標志。因此，自然資源法應該在生態文明理念的基礎上，遵循自然規律，合理開發、利用自然資源，維護人與自然秩序的和諧。自然資源法作為生態文明建設的法律保障必須把人與自然的和諧秩序作為其首要的價值追求。

三、生態文明與中國自然資源法的完善

(一)生態文明視閾下中國自然資源法之現狀考察

中國的資源立法始于20世紀80年代中期，1984年制定第一部自然資源單行法《中華人民共和國森林法》以來，資源立法工作就進入了一個快速發展的新時期=1985年的《草原法》、1986年1月的《漁業法》、1986年6月的《土地管理法》和1988年1月《水法》；到了20世紀90年代，以《土地管理法》為突破口，再次帶動了中國資源立法的革命，1990年國務院頒布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、1994年修改了《礦產資源法》、1995年12月28日通過了《電力法》，1997年11月1日制定了《建筑法》，1997年11月1日出臺了《節約能源法》，1998年修改了《森林法》、1998年8月修改了《土地管理法》；隨后，《漁業法》分別于2000年和2004年進行了2次修改、《草原法》也在2002年進行了修改，2000年4月29日修訂通過了《大氣污染防治法》，2002年6月29日通過了《清潔生產促進法》，2004年11月，國家發展和改革委員會發布了中國第一個《節能中長期專項規劃》，2005年2月28日通過了《可再生能源法》。若結合生態文明建設要求對這些年所頒布和修改的資源法進行考量，中國的資源立法還存在以下幾方面的問題。

1、缺乏生態文明指導理念

自然資源是生態系統的一個重要組成部分，一部科學的自然資源法必須維護自然資源的永久持續利用，反映生態規律和科學，把人與自然的和諧作為最根本的原則。因此，在資源立法時一定要建立一套科學合理的指導思想體系。可持續發展已經被普遍作為資源法的指導思想。然而，對全球日益嚴峻的生態資源問題起著關鍵指導作用的生態文明理念卻沒有得到充分的重視，目前的各單項自然資源立法都沒有突顯出這一指導思想。許多資源法律條例都不是在建設節約型社會理念的指導下進行的，沒能很好地體現出建設節約型社會的目標、原則、任務和要求。

生態文明早在20世紀80年代就有中國學者提出，其科學的價值取向已被越來越多的人所接受，而且在國際社會引起了很大反響。生態文明是指人們在改造客觀物質世界的同時，不斷克服改造過程中的負面效應，積極改善和優化人與自然的關系，建設有序的生態運行機制和良好的生態環境所取得的物質、精神、制度方面成果的總和，是以人與自然可持續發展為基本宗旨的文化倫理形態，它是人類遵循自然發展規律，推進社會、經濟和文化協調發展所取得的物質與精神成果的總和。

中國的《憲法》僅規定了國家有保護自然資源的原則，并沒有對其指導思想做出細致的規定。正因如此。目前所頒布的各個資源單行法律中也普遍存在指導思想不明確的問題。國家在《21世紀議程》中已經明確地指出了將可持續發展作為指導思想，構建資源節約型社會。當前和今后一個時期，應抓緊調整生態建設的政策導向，加大在資源立法中對生態文明的傾斜。這是生態文明建設的當務之急。

2、缺乏科學而系統的自然資源法律體系

中國雖然已經建立了部分相關的資源法律體系，但自然資源立法中相當一部分是1992年之前制定的。這些帶有計劃經濟特征的法律規定盡管已經進行了一定的修改，但總的來說，對于當今生態文明的生態與經濟相協調的要求還有許多不相適應的地方。主要表現在以下三個方面。

第一，立法模式不科學。基于各國的法律文化背景以及具體國情的不同，各個國家在資源立法的模式方面各有不同，可以歸納為兩大模式：一是由若干個單項自然資源法律構成的集合體，稱為法群模

僅有經修改的《土地管理法》規定了“促進社會經濟的可持續發展”的內容。這種指導思想上的偏差，表現在法律內容上重資源的開發利用而輕資源的保護，重資源的經濟效益保護而輕生態效益的保護。

生態文明建設方略為資源保護法律觀念實現更新提供了理論支持。人類正在經歷著由工業文明向生態文明、由資源經濟向知識經濟、由非持續發展向可持續發展的三重轉變。生態文明作為世界新潮流思想它是在可持續發展理論與實踐基礎上發展起來的嶄新的文明形態。建設生態文明要求人類樹立全球生態系統整體觀念和系統中諸因素相互聯系、相互制約的觀念。人類要尊重自身、尊重自然，在自然規律允許的范圍內對自然界進行資源的開發利用。中國現行《憲法》還沒有關于生態文明的條款，應在適當的時候加以修改，增加可持續發展的內容。因為憲法是國家的根本大法，從憲法層次上規定部門法，可以有力地促進部門法迅速、健康地發展。只有確定了可持續發展的基礎地位，我們才能進一步明確生態文明觀在自然資源保護法中的指導作用。

2、建立科學而系統的自然資源法律體系

為保證中國自然資源立法的統一性、全面性和協調性，以生態文明理念統攝全局，提高立法質量，必須重視對自然資源法律體系的建設，因此，我們必須做到以下幾點。

第一，選擇適合中國國情的資源立法模式。中國由于法治的歷史不長，在自然資源立法方面沒有更多的經驗，還處于“摸著石頭過河”的狀態。這就需要我們結合具體的國情，同時借鑒西方發達國家的成功經驗制定出適合中國的資源立法模式。通過對自然資源及目前自然資源立法狀況的分析不難得出中國所需要的資源立法模式，那就是建立一個以自然資源基本法為中心，各個單行法律為輔助的立法模式。自然資源基本法解決整體性問題，解決人們在自然資源開發、利用、保護和管理過程中發生的帶有普遍性、規律性和共同性的社會關系問題，而各個單項自然資源法律單獨解決、調整和處理各自領域范圍內的問題。這就形成了各自分工，有枝有干的科學、合理體系。

第二，制定符合生態文明理念的自然資源基本法。我們深刻地認識到運用法制的手段解決自然資源問題是非常緊迫的。目前的自然資源立法基本上是在憲法總的原則指導下，按照自然資源的物理屬性分別制定相對應的法律、法規。這些立法有許多不足，法律的滯后已顯示其被動。為了更好地推動自然資源法制建設，制定一部自然資源基本法實乃當務之急。

自然資源基本法必須堅持人與自然和諧統一的原則、合理開發與利用的原則、自然資源有償使用的原則、注重生態環境保護的原則，尊重自然規律和社會經濟規律。在立法過程中，應當時刻以生態規律衡量某項調整人類行為的法律規范，在考慮保護當代人類自身利益的同時，還必須考慮保護人類的生存條件即生態系統，考慮人類近期或者長期利益的實現還需要有眾多的環境條件作支撐，這樣才能使人類的行為符合生態系統平衡的要求，才能保證人類世代的利益。自然資源基本法是負責解決自然資源基礎性問題的法律，統帥和統領各單項自然資源法律，同時它又與民法、行政法等共同協調和解決物權(他益物權)及行政管理權公法與私法的關系。

第三，修改有關的資源法律，提高法律的可操作性。在中國現行的資源法律、法規的基礎上，根據資源基本的立法目的、思想以及原則對其進行修改。一是修改各單行法法律之間出現矛盾、沖突的規則。使各單項自然資源法協調、有序。實施修改時應打破傳統的就某一部法律進行修訂的套路，把單項自然資源法律一起進行修訂，避免各掃自家門前雪，閉門造車，不統一的狀況。二是在資源立法中，運用經濟手段對資源進行管理，對那些已不適應市場經濟發展和生態環境保護要求的自然資源保護法律。則必須認真清理，該修改的修改，該廢止的廢止。三是加強國際合作和交流，借鑒國際上成功的自然資源立法經驗，先進的自然資源立法技術、手段。

3、制定急需的自然資源單行法

通過對中國現行自然資源法進行整理歸類，對資源保護工作中出現的新領域、新問題進行立法，對需要法律規范保護的重要資源或重要戰略能源制定相應的資源單行法。如野生植物、海洋資源、濕地資源法。除制定單項法律、法規外，同時還應就單項自然資源中的特定部門制定專門的法律規范。如關于重要江河流域的環境資源保護，海岸帶的保護，耕地的保護，淡水資源的保護，重要礦物的保護，重要生物物種的保護等。

4、合理劃分各級政府的管理職權

自然資源法律變革的趨勢，一方面要求明確劃分政府與市場的“勢力范圍”，明確在自然資源管理方面哪些主要依靠市場來完成，哪些主要依靠政府來完成。另一方面要求合理劃分各級政府在自然資源管理方面的權力和職責，兼顧國家和地方利益，調動兩個方面的積極性。劃分各級政府的自然資源管理職權，主要是按照市場經濟的內在要求，將涉及自然資源宏觀決策的權力上收到中央和省級政府行使，將執行性職權下放到地方政府行使。例如修改后的《礦產資源法》就明確規定：國務院行使國家對礦產資源的所有權；在國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區開采礦產資源以及開采國家實行保護性開采的特定礦種的，必須經國務院地質礦產主管部門批準。對違法開采的處罰權則規定由地方政府行使。

5、加強和改善執法監督體系

國際上日益嚴重的資源危機，迫使我們對資源保護的各個環節開始審視，對于法律的執法監督體系的要求也越來越高。加大國家權力機關對執法實施檢查和監督的力度，理順監督主體之間的關系。建立有效的內部監督機制，規范行政執法行為，提高執法水平，這些都是完善監督體系的必要措施。因此。我們要建立起覆蓋經濟社會發展的綜合動態防控監督體系，努力遏制資源惡性減化的趨勢。一是努力推動建立資源監督聯動機制，明確相關部門職責。理順部門之間關系，加強協調配合，加強綜合執法，成立跨行政區資源治理協調機構，逐步建立流域、區域性的資源保障和預警機制，進一步完善公眾參與監察的程序和方式，形成職能部門監督、公眾外部監督、企業內部監督的三元執法監督體系，從而構筑起一個立體式、全方位的監督網絡；二是圍繞群眾權益推進資源保護監督工作，著力解決人民群眾面臨的問題，堅決制止影響社會和諧發展的資源浪費，切實保障人民群眾的根本利益；三是積極推動建立資源綜合動態監督機制，強化人大監督，充分發揮輿論監督的威力。努力改變事后監督的工作機制，推動監督工作的順利開展。

四、結語

中國正處于工業化和城市化的中期，國際經驗表明，這是一個資源消耗強度加大的階段，而且中國人口眾多，資源相對短缺，再加上全球環境日益惡化，中國經濟發展與自然資源保護正面臨著前所未有的巨大挑戰，迫切需要用生態文明理念指導自然資源立法，全面審視已有的法律體系特別是資源法律體系存在的問題與不足，以解決建立可持續發展中的理論與實施保障問題，并推進中國自然資源法的理論研究，從根本上保障全面實現小康社會。本文所設計的制度是根據中國當前國情并結合生態文明理念來完善和建立的，我們應當加強在這些方向的制度研究和探索。任何法律都只有在不斷的實踐和總結中才能得到完善和發展。有了良好的法律制度，人類進步和自然生態發展不僅可以并行不悖，而且將相互支持與促進。

(責任編輯胡志平)