中國環境執法的障礙與破解

黃錫生　王　江

摘要：當前，中國環境執法面臨新的背景，環境執法的障礙也有新的變化。環境立法缺失情況嚴重。環境執法依據不足；環境執法體制缺陷明顯，執法效益低下；環境執法機制不科學；環境執法地方性差異明顯；環境執法監督機制不完善等構成了中國環境執法的主要障礙。應采取制定基本法層面的環境恢復和再生立法：彌補專項環境污染防治立法的空白；提升環境立法質量，注重立法的可操作性；健全環境執法機構，提高環境執法能力；加強環境法律監督，充分發揮環境監督的作用；配套環境執法的外部制度，降低環境執法成本等措施，破解當前環境執法的障礙。

關鍵詞：環境執法；環境法；障礙；破解

中圖分類號：D912.6文獻標志碼：A文章編號：1008－5831(2009)01－0081－04

環境執法，是指國家行政機關、法律授權、委托的組織及其公職人員行使環境執法權的活動。全面建設小康社會需要環境法治的創新相配套，而環境執法一直是實現環境法治目標的難點。正因如此，“環境執法”也一直是學界研究的重點和熱點。當前，中國環境執法障礙有了一些新的變化，破解環境執法障礙對于提升中國環境法實施的效益，促進環境法制的健全進程，切實保護環境、保障小康社會的實現具有重要意義。

一、當前中國環境執法所處的新背景

(一)環境法制逐步健全，環境執法成為新熱點

通過近30年的努力，中國的環境法制建設取得了巨大的成績，建立起了比較完備的環境法律體系。與此相對應，環境保護和資源開發工作也取得了長足的進步。但是，環境保護和資源開發、利用呈現出環境法制建設越來越健全，環境法實施效益依然低下，環境繼續惡化、重大環境破壞和污染事故頻發的局面。這種尷尬的局面已引起了學界和實踐部門的反思。環境法學研究的熱點和重點開始由“立法為主”向“立法與實施并重”轉變。而環境執法是環境法實施的重要保障，所以，環境執法也成為學界和實踐部門關注的重點和熱點。從已有的研究成果看，學者們一般從執法體制、執法機制兩方面去分析環境執法中存在的問題。具體從執法能力、執法機構設置、執法手段、執法監督等方面對環境執法問題展開研究。與此相呼應，實踐部門也積極地進行了環境執法探索，近年來不斷引起熱議的“環境執法專項行動”、“環保風暴”、“環保問責”等就是典型代表。

(二)環境保護部的成立為環境執法體制改革提供了新契機

2008年3月國務院機構改革中將原來的國家環保總局升格為環境保護部。環境保護部的成立，提升了環境保護部門的行政級別，擴大了環境保護部門的權限，賦予了環境保護部門一定的決策權，使環境保護部門由原來單純的執行部門向決策和執行部門轉變。這次改革是實踐部門破解環境執法障礙的重要舉措，有利于進一步深化環境執法體制的改革，為地方各級環境保護行政體制改革提供了新的契機。

二、當前中國環境執法的主要障礙

(一)環境立法缺失情況嚴重，環境執法依據不足

1、環境恢復和再生立法缺失

2001年11月，在日本專門召開了一次“21世紀環境恢復與再生世紀國際研討會”，來自10多個國家和地區的代表對環境恢復與再生的一系列問題進行了交流和探討，在這個認知背景下，國外開始更加注重環境恢復和再生方面的環境立法。加拿大、美國和日本等國家在環境恢復和再生方面的立法走在世界的前列：1999年的《加拿大環境保護法》規定。加拿大政府的第一項具體職責就是“采取預防的和救濟的措施，以保護、提高和恢復環境”；美國制定了以《資源保護和恢復法》、《露天采礦控制和復墾法》等為代表的一系列環境恢復和再生立法，對環境的恢復和再生作出了許多具體的規定；日本制定了《農業用地土壤污染防治法》，要求各級地方政府在土地利用規劃中應包含采取具體措施以恢復被污染的農業用地土壤的內容。

受此影響，進入21世紀以來，中國環境立法理論研究層面也開始研究環境恢復和再生方面的立法。經過近10年的發展，環境恢復和再生立法方面的立法仍然缺失明顯。具體表現在以下幾個方面：其一，環境立法中關于環境恢復和再生方面的規定零亂，散見于一些單項的環境立法中。其二，環境恢復和再生規定還只停留在宣示性的層面上，可操作性不強。在恢復主體、恢復責任、再生能力培養、環境標準、恢復專項資金的監管等方面都沒有可供操作的具體規定。其三，環境恢復和再生立法層級低下，現行環境恢復和再生方面的立法還停留在地方立法的層面，缺乏國家層面的環境恢復和再生立法，沒有形成“高—低”搭配的環境恢復和再生立法體系。其四，環境恢復和再生方面的立法在進度上不協調。土壤污染和水污染的恢復以及礦區生態環境再生等方面的立法遠遠領先于大氣、固體廢棄物污染恢復以及其他區域生態環境再生方面的立法。環境恢復和再生方面立法的缺失導致環境恢復和再生實踐處于“無法可依”的境地。

2、單項環境污染防治立法缺失

除開《環境保護法》外，對水、海洋、大氣、噪聲等污染盡管已經制定了專門的單項立法，各級地方政府也基本上制定了與單項污染防治立法相配套的法規和規章，但是，在單項污染防治立法上仍然有缺失。以土壤污染立法為例，目前，中國土壤污染防治的法律規定主要體現在《環境保護法》、《環境影響評價法》、《清潔生產促進法》《土地管理法》、《農業法》和《基本農田保護條例》等法律、法規中，并沒有專項的土壤污染法治法。同樣，電磁污染、震動污染、能量污染以及有毒有害物質污染等立法也基本處于缺失狀態。雖然學術界對土壤污染防治、電磁污染、震動污染、能量污染以及有毒有害物質污染防治的立法已經展開了討論，但是，制定相關的專項防治立法還需要一段時間。

3、環境立法質量存在瑕疵。可操作性不強

環境立法質量，是指環境法律適應環境與資源保護工作的實際需要與現實可能，并便于實施的狀況。環境立法質量不高，導致大量環境法不具備良法的品格，既影響到社會主體的守法，也直接地影響著環境法實施。環境法立法質量不高，主要表現在以下幾個方面：其一，缺乏基本法層面的環境立法。現行《環境保護法》規定的內容滯后于中國的法制發展進程，也無法指導環境保護和資源開發、利用實踐。其二，環境立法回避重大問題。環境立法應關注社會實踐，著眼于滿足環境保護和資源開發、利用的實踐需要。但是，現實中多部門立法的情況普遍存在，各個部門為了維護本部門的利益，在起草或者審議事關全局的重要環境法律時，一遇到爭議，就采取回避矛盾的態度，使制定出來的環境法規往往因回避了重大問題而“無用”。其三，環境立法中污染標準立法不完備。例如，《環境噪聲污染防治法》第2條規定：“……本法所稱環境噪聲污染，是指所產生的環境噪聲超過國家規定的環境噪聲排放標準，并干擾他人正常生活、工作和學習的現象。”《中華人民共和國城市區域環境噪聲標準》和《中華人民

共和國工業企業廠界噪聲標準》中規定了在各區域范圍內各個時間段噪聲污染的標準。這些規定存在缺陷：其一，沒有規定城市邊沿區域和城鎮區域的噪聲污染標準。其二，將“超過國家規定的環境噪聲排放標準”和“干擾他人正常生活、工作和學習”作為認定噪聲污染的要件不合理。沒有規定沒有超出環境噪聲排放標準，但又確實給他人的正常生活帶來不利影響的聲音是否屬于噪聲。

(二)環境執法體制缺陷明顯，執法效益低下

縱向的機構設置和橫向的權力配置是環境執法體制的主要內容。而其中最為關鍵的是執法主體及其權力的配置和環境執法監督。中國的執法主體主要包括兩類：一類是統一監督管理機關，如負責全國環保工作的國務院環境保護行政主管部門和負責本轄區環保工作的縣級以上地方各級人民政府環保行政主管部門；另一類是部門監督管理機關，如土地、礦產、林業、農業、水利等行政主管部門。中國當前環境執法體制缺陷主要體現在環境執法機構的縱向設置及其職權的配置上。

從環境執法機構的縱向設置看，環境執法體制缺陷主要體現在以下兩個方面：其一，國家層面的環境保護部具有“決策權”，地方各級環保部門并沒有“決策權”，在地方宏觀發展規劃和政策制定中缺乏話語權。其二，鄉、鎮一級的基層環保機構缺失，廣大農村地區的環境保護工作處于空白狀態。

從環境執法權的橫向配置看，中國在環境保護領域實行的是統管與分管相結合的多部門、分層次的執法體制。在眾多的環境執法主體中，環保部門的環境執法在整個環境執法中居于主導性地位，各業務部門的環境執法和社會組織的環境執法居于次要地位。在實際的環境執法工作中，多頭執法的弊端非常突出：由于權、責不清，政出多頭，環境重復執法、執法“盲區”、互相推委等不良現象層出不窮，嚴重地制約了環境執法效益的提升，阻礙了環境法實施。就具體的執法權力而言，環保部門既要行使審批權、驗收權、許可權、收費權、檢查權、處罰權等環保執法權，還要對土地、林業、海洋等其他業務部門的環境執法進行協調、監督。而各個部門在行政級別上是平級關系，導致環保部門對其他業務部門的協調、監督難以實現。

(三)環境執法機制不科學

環境執法是行政執法機關行使執法權。干預環境保護的行政活動。環境執法活動中經濟利益和環境利益，環保部門利益與其他政府部門利益，區域之間利益，上下級政府之間的利益存在沖突。只有科學的環境執法機制，才能協調好各種利益之間的沖突。只有有效地協調好各種利益，才能促使環境執法取得理想的效果。而當前中國環境執法機制不科學，執法不能的情況相當普遍。

當前，中國環境執法停留在單純的“行政干預”階段。這種執法理念背離了法治理念，脫離了中國的環境保護實踐和市場經濟發展的實踐。環境執法“過度”、“過細”的情況普遍存在。環境執法涉及到社會生活的各個方面，環境執法不僅是行政執法問題，也是國家進行宏觀經濟調控的重要活動。環境執法理念應緊跟社會經濟發展的實踐。與此相適應，環境執法應由單純的“行政干預”向“法制干預”轉變，在宏觀、中觀和微觀三個層面協調進行。

從執法手段看，現行環境執法手段以行政審批、行政許可、行政處罰為主。雖然手段多樣，但都屬于行政手段。而且，環保部門的強制執行權限極其有限，且均屬于間接強制。從環境執法效果看，單純采用環境行政手段進行環境執法也確實取得了巨大的成績。但是，環境執法手段的單一也限制了環境執法效益的提升。應引入“經濟刺激”機制和“社會評價”機制，采用包括：稅收減免、稅收抵扣、融資便利、環保保證金提取與獎勵、出口補貼、環境信用評估等手段，進行環境綜合執法。另外，環境執法人員整體素質不高，環境執法能力不足也促成了環境執法不能。環境執法人員中有相當一部分人缺乏環境法律專業知識或者不具備環保專業技術知識，缺乏環境管理實踐經驗，因而在履行法定職責時，由于知識業務水平所限，執法不當、執法有誤、執法不到位的情況時有發生。

(四)環境執法的地方性差異比較明顯

經濟的發展和環境的保護是一對矛盾。各個地方經濟發展水平的差異、產業結構的差異、地方政府環保意識的差異、具體環境樣態的差別都會對地方的環境法執法帶來執法偏差。中國允許一定層級的地方政府根據地方的實際情況制定靈活的地方性環保標準、排污標準等環境法律、法規和地方性法規。這種做法從短期來看是有利的，但是，從法治的角度、從發展的角度、從環境法實施的角度來看是不利的。近年來，一些地方政府或所屬部門為追求地方局部經濟利益，違背國家的法律、法規，利用行政權力采取多種手段或明或暗地降低環保門檻，對企業實行特殊保護，以“企業安靜日”、“掛牌保護”等方式限制環境執法，地方保護主義嚴重。地方環保行政主管部門在執法的過程中，也常常受制于地方行政領導的干涉，往往為了經濟利益而忽視了環境利益，致使一些重污染項目得以順利上馬，環境違法企業得不到查處，環境違法行為得不到及時糾正。環境執法的地方性差異阻礙了地方環境執法效益的提升，從而成為環境執法的障礙。

(五)環境執法監督體制不完善

孟德斯鳩曾說“一切有權力的人都容易濫用權力，因而必須設定防范的途徑，來遏止權力可能會對人民所造成的危害”。當前，中國的環境執法監督機制不完善的情況仍然比較嚴重。環境執法監督。是指國家機關、組織和人民群眾對環境執法活動的合法性所進行的監察與督促。環境執法監督體系可以分為國家監督和社會監督兩大體系，國家監督如國家權力機關、行政機關、司法機關等的監督；社會監督如政黨、社會團體、新聞輿論、公眾等的監督。中國的環境執法監督沒有發揮應有的作用：一方面，環境執法監管機關的職能沒有得到充分地發揮，導致“主體在位而職權失位”的奇特現象。另一方面。沒有充分調動社會監督的積極性，沒有形成全社會共同監督，公眾參與，形成合力的機制。

三、當前環境執法障礙的破解

(一)彌補環境立法缺失，消解立法層面障礙

1、制定基本法層面的環境恢復和再生立法

筆者認為，制定基本法層面的環境恢復和再生立法有三種模式可供選擇。一是在即將修訂的《環境保護法》中設專章，將環境恢復和再生的內容納入其中。二是制定單獨的《環境恢復基本法》和《環境再生促進法》，并在這兩個基本法指導下，制定一系列的環境恢復和再生方面的具體法律、法規和規章。三是在《環境保護法》中僅對“環境恢復”和“環境再生”做宣示性的規定，再制定具體的專門性法律、法規和規章。從保持環境保護法體系健全和完整、節省操作成本、促進環境恢復和再生等方面考慮，筆者認為第三種路徑是最佳選擇。

2、彌補專項環境污染防治立法的空白

對于絕大多數的環境污染都有專門的污染防治立法，一些缺失的立法也已經提上起草日程。但是，