服務型政府建設過程中的互動關系探討

白現軍

[摘要]服務型政府建設是一項比經濟體制改革更為艱巨的任務，政府在這項系統而復雜的工程中無可爭議地處于“主角”的地位，但“主角”絕非“獨角”。服務型政府建設事業只有在黨和政府、中央政府和地方政府、行政機關和立法機關、行政機關和司法機關、政府和社會的雙向互動中，通過循序漸進的方式才能實現。

[關鍵詞]服務型政府；公民本位；雙向互動；政府與社會

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2009)02-0008-03

服務型政府是相對于管理型、權力型、命令型政府而言的一種新型的政府治理模式，“它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”當前在理論界，服務型政府的研究方興未艾，在實踐領域，許多地方政府及部門把建設服務型政府作為事關經濟社會發展全局的大事，建設活動從中央到地方、從局部到全局、從沿海到內陸，探索和積累了一些好的經驗和做法，取得了積極成效。建設服務型政府是一項比經濟體制改革更為艱巨的任務。要求政府從管理理念、管理職能、管理制度、管理手段和行為方式等方面，實現根本性轉變。政府在這項系統而復雜的工程建設過程中無可爭議地處于“主角”的地位，但“主角”絕非“獨角”。建設服務型政府只依靠政府自身的“單邊行動”是不可能取得成功的，只有在黨和政府、中央政府和地方政府、行政機關和立法機關、行政機關和司法機關、政府和社會的雙向互動中，通過循序漸進的方式得以實現。

一、黨與政府之間的雙向互動

黨的路線、方針、政策最終需要依靠各級政府的忠實執行才能貫徹落實，建設一個富有服務意識、執行能力和親民形象的政府，也是提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的內在要求。在服務型政府建設過程中，黨和政府之間的互動關系表現在兩個方面：

一方面，黨是服務型政府建設事業的領導者。堅持黨在中國革命和建設中的領導地位，這是一條不可動搖的基本原則，服務型政府建設同樣需要在黨的領導下開展。在服務型政府建設過程中，黨的領導主要通過政治領導、思想領導和組織領導來實現。黨在服務型政府建設中的政治領導集中體現在黨的路線、方針、政策等方面，黨要為服務型政府建設提出目標、任務以及綱領性意見，并經過法定程序上升為國家意志，引導各級政府沿著正確的政治方向前進。各級政府要堅定不移地高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面落實科學發展觀的戰略思想，深化行政管理體制改革，完成時代賦予的服務型政府建設的崇高使命。黨在服務型政府建設中的思想領導，就是通過黨的理論宣傳工作和思想政治教育工作，用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發展觀武裝頭腦。國家機關工作人員，尤其是領導干部，要模范帶頭為人民群眾服務。通過統一全黨和全國人民的思想，才能正確認識和解決服務型政府建設過程中的各種復雜問題，把黨的主張變成各級政府和人民群眾的自覺行動。黨在服務型政府建設中的組織領導就是建立健全黨的組織，培養、選拔、使用和監督黨員干部，發揮黨員的先鋒模范作用，通過各級黨組織和黨員干部以及全體黨員的工作，保證服務型政府在各個領域、各個部門、各種組織全面系統、扎實有效地開展。在服務型政府建設過程中，關鍵要抓好各級領導班子和黨的干部隊伍，充分發揮他們的核心作用、骨干作用和先鋒模范作用，從而為服務型政府建設提供組織保證。堅定不移地確立黨在服務型政府建設事業中的核心領導地位，是服務型政府建設工作全面推進和得以實現的前提條件和有力保障。

另一方面，服務型政府建設是提高黨的執政能力的有效途徑。黨的執政能力問題，是我國政權建設中的一個重大理論與實踐問題。不斷提高黨的執政能力，既是時代發展的必然要求，更是我們黨所處的地位、所肩負的任務的內在要求。黨的十六大將黨的執政能力概括為五個方面，即科學判斷形勢、駕馭市場經濟、應對復雜局面、依法執政及總攬全局的能力。在服務型政府建設過程中，要求各級政府立足中國，放眼世界，以寬廣的眼界觀察世界，正確把握時代發展的要求，善于進行理論思維和戰略思維，對形勢作出全面而正確的判斷，從而提高科學判斷形勢的能力；要求各級政府在社會主義市場經濟條件下，按照客觀規律和科學規律辦事，不斷研究解決改革和建設中的新情況新問題，善于抓住機遇、加快發展，從而提高駕馭市場經濟的能力；要求各級政府正確認識和處理各種社會矛盾，善于協調各種不同的利益關系，克服各種困難，應對各種風險，從而提高應對復雜局面的能力；要求各級政府增強法制觀念，把依法執政納入依法治國之中，善于把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統一起來，從而提高依法執政的能力；要求各級政府能夠從全黨全國工作的大局出發來考慮和處理問題，堅定不移地貫徹黨的路線、方針和政策，堅持“總攬全局、協調各方”的原則，從而提高總攬全局的能力。因此，全面系統地推動服務型政府建設的過程，就是不斷提高黨的執政能力的過程。

二、中央政府和地方政府之間的雙向互動

服務型政府的建設對象是包括立法機關、行政機關和司法機關在內的廣義政府。由于行政機關在經濟建設和社會服務方面處于主導地位，是與民眾接觸最廣泛、最密切和最頻繁的政府組織，因此對行政機關的“服務型建設”是工作的重點和難點。有相當多地方的政府官員尤其是基層政府的領導，認為建設服務型政府主要由中央政府負責，而且參與服務型政府建設會在客觀上給自己增添諸多的壓力和麻煩，甚至導致既得利益受損。這種主觀上的錯誤認識和客觀上的不利結果，導致地方政府參與服務型政府建設的熱情不高，即使參與進來的，也是帶有“形象工程”或者“應付上級”的意味，缺乏積極性、主動性和創造性。建設服務型政府是事關中央和地方雙方責任的全面系統工程，需要中央和地方兩級政府的共同努力才能得以實現。

中央政府在服務型政府建設過程中處于主導地位，對于地方服務型政府建設工作具有宏觀領導和實施監督的職能。對于涉及到公民憲法權利方面的政府職能，如基礎教育、公共安全等等，當由中央政府履行。中央政府可以通過制定標準、組織監管、財政補助等管理手段，來保障公民憲法權利的一致性和統一性。在政府職能縱向劃分問題上，有必要探索建立嚴格意義上的公共財政體制，以奠定不同層級間政府切實履行好相關職能的公共財政基礎。通過建立科學合理的公共財政體制，改變目前這種政府層級間“分灶吃飯”的現象和層層截留利益的問題，將事權與財權有機地結合起來，以職能的履行作為獲得財政權的基礎，當有助于推進服務型政府的建設。同時，中央有權力和義務監督地方服務型政府建設狀況，這種監督主要是為保證地方政府行為的合法性和與既定目標的一致性而對地方政府實施的檢查、控制、糾偏的活動。對于這種監督活動，我國著名的民主革命先驅孫中山先生曾生動地將監督

權比喻為機器的制動力，并指出如果機器只有發動力，沒有制動力，就不完整，就不能被人們有效地利用于做功。同樣，如果中央不對地方實行有效地監督，中央與地方的關系就難以得到正確維護，國家利益和人民利益就難以得到有效的保護，國家的穩定和發展就難以得到可靠的保證。

地方政府作為政府體系中的重要組成部分，處于直接與人民群眾相接觸的特殊地位，建立服務型地方政府可以更好地體現社會主義國家人民政府代表人民利益的性質。因此，建設服務型的地方政府是整個“服務型政府建設工程”中至關重要的環節。而要建立服務型地方政府，必須首先界定服務型地方政府的職能。地方政府職能是指一個國家的地方行政機關根據經濟建設和社會發展的需要，在行使行政權力的過程中所承擔的職責和功能。地方政府的積能，既是對中央政府職能的承接，也是對中央政府職能的延伸。目前我國中央政府與地方政府在職能上呈現出同構傾向，地方政府與中央政府職能僅在范圍上有大小之分，類型上基本相同，從而導致地方政府無法為地方經濟社會發展提供有效服務。因此，對于中央政府與地方政府職能作出具體劃分，明確地方政府應該干什么，確立地方政府對地方事務的服務主體地位，是服務型地方政府構建的重要環節。伴隨服務型政府建設事業的推進，地方政府在管理社會方面的職能將會日益繁重和復雜，越是基層的地方政府，就越應該貼近社會，其職能領域就越應該偏向于社會事業和社會管理。地方政府以追求本地居民的社會福利最大化為目標，因此地方政府主要行使“公共服務型”職能，即地方政府主要以提供地方性公共物品為主要內容的“公共服務型”職能定位?？傊?，要以服務型政府建設為契機，理順各級政府之間的領導、決策、執行、監督關系，實行縱向間政府的合理分權，該誰做的事情，誰就負責到底。中央政府和地方政府應該定位準確，分工清晰，各司其職，各負其責，改變當前的政府間縱向上職責同構的弊端，在中央政府和地方政府的互動和配合中，推動服務型政府建設工作的開展。

三、行政機關和立法機關之間的雙向互動

我國的政體是人民代表大會制度，全國人民代表大會是國家的最高權力機關，地方各級人民代表大會是本區域內的最高權力機關，各級行政機關由相應的人大產生，對其負責并受其監督。雖然服務型政府建設主要是通過行政機關的自我改革和完善向前推進，這是“服務型政府建設工程”順利前進的內在動力，但絕對不是唯一動力。服務型政府建設絕非行政機關一己之事，立法機關即各級人大是服務型政府建設工作的監督者和推動者，在服務型政府建設過程中發揮著不可替代的獨特作用，行政機關與立法機關的這種雙向互動是推動建設進程的重要外在動力。

立法機關通過發揮自身職能，可以在以下幾個方面推動服務型政府建設工作：首先是在價值觀念上促進行政機關從權力本位向人民本位轉變。立法機關在監督過程中，要促進行政機關及其公務人員在價值觀念上確立權力來自于人民，必須為人民服務，受人民監督，向人民負責的理念，從而奠定建設服務型政府的思想基礎和認識基礎。其次是在政府職能上促進行政機關從“全能政府”向“有限政府”轉變。胡錦濤總書記明確指出政府主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。人大對政府實施監督，重要內容就是促進創新行政管理體制，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，按照政府四項職能著力做好定規劃、定標準、定規則、定政策、加強監管、搞好服務上來。再次是在工作方式上促進行政機關從注重審批向注重服務轉變。對于法律空白地帶或不完善之處，通過加強立法工作，為規范政府職能和行政行為提供法律依據；對于已經生效的規范行政行為的相關法律，比如《行政許可法》，則要監督行政機關的貫徹實施情況。人大應該以加強立法和督促守法作為主要工作方式，促使行政機關努力建設以公共服務為核心職能，以社會和公眾需求為導向，以服務的績效為標準，以實現政府與公眾的良性互動和共同治理為目標的政府。最后是在成本收益方面促進行政機關從高價低效向廉潔高效轉變。人大可以通過干部任免、工作評議、專題調查、重點督辦、來信來訪等多種方式，建立有效的廉政制約機制，促進政府工作人員用權為公、執政為民，增強廉政意識，強化服務能力，降低行政成本，提高行政效率。

四、行政機關和司法機關之間的雙向互動

權力一旦失去監督和制約，就極其容易被濫用。在行政權力呈現擴張趨勢、而加快服務型政府建設的呼聲愈來愈強的今天，加強對行政機關及其工作人員的監督顯得尤為必要和迫切。通過司法機關監督和約束行政機關的行政行為，可以強化、鞏固和擴大服務型政府建設的成果。因此，服務型政府建設事業也需要在行政機關和司法機關之間的互動中開展。

行政行為按照行政主體對行政法律規范的適用是否具有靈活性為標準，可以分為羈束行政行為和自由裁量行政行為。在法律適用上。羈束行政行為只存在合法性問題，而自由裁量行政行為不僅存在合法性問題，而且還存在合理性問題。社會經濟的發展以及因此帶來的一系列重大變化，使行政權力特別是行政自由裁量權迅速擴張。自由裁量權的擴大。適應了現代行政管理的實際需要，但同時也給國家和人民造成了一定的威脅。要達到行政行為的合法性和合理性以及實現依法行政的目標，強化司法監督是重要的環節。根據現行憲法的規定，司法監督主要是通過司法機關即人民法院和人民檢察院來實施的，它們分別行使國家的審判權和檢察權，是國家機構的重要組成部分。

人民法院作為行政法制監督主體，其主要監督方式是通過行政訴訟對具體行政行為的合法性進行審查，撤銷違法的具體行政行為，變更顯失公正的行政處罰行為，以實現其監督職能。人民法院的司法監督是我國行政執法監督體系中的重要一環，它在規范行政執法行為和促進司法公正方面發揮著不可或缺的作用。針對當前行政訴訟存在的問題，審判機關首先要樹立以公正效率為核心的“中立、平等、透明、公正、高效、獨立、文明”的現代司法觀念，在行政審判過程中平等對待行政機關、相對人和第三人，保證程序和適用法律上的平等。要加強立案工作，嚴格依照《最高人民法院關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》所確定的受案范圍進行立案，依法保護相對人的訴權。對于一些敏感性較強的、外來壓力較大的行政案件，如果起訴符合條件，下級法院又不宜立案審理的，要及時申請移交上級法院立案審理。

人民檢察院是國家的法律監督機關。人民檢察院作為行政法制監督的主體，主要限于對嚴重違法亂紀，可能構成犯罪的國家公務員的監督。人民檢察院特別通過對犯有瀆職罪、貪污罪、賄賂罪的公務員進行偵查和提起公訴，實現其行政法制監督職能。對行政執法中涉嫌職務犯罪的行為，檢察機關應當加大打擊力度。特別是對執法活動中涉嫌受賄等犯罪行為，應依法從嚴從重予以處理。

由于司法權的終局性和強制性，司法監督成為制約政府權力

最具權威、最為有效的形式。一個權威而有效的司法監督制度是確保政府依法行政，構建法治政府和服務型政府的重要保障。

五、政府和社會之間的雙向互動

服務型政府建設不是政府自編自導自演的“獨角戲”，而是一項政府主導、全社會廣泛參與的“對手戲”；不是政府對社會的“單邊行動”，而是政府與社會之間的“雙向互動”。

建設服務型政府一方面是政府自我變革，轉變政府職能，改進工作作風，這是構建和諧社會的重要保證。這一過程中，政府應理順四種關系：其一是理順政府與市場的關系。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，政府要適時轉變職能，搞好宏觀調控，彌補市場不足，促進社會公平；要學會運用市場杠桿，科學指導社會生產活動，有效避免社會生產的盲目性，切實提高社會生產的組織水平。其二是理順政府與企業的關系。要破除企業發展的各種體制性障礙，有效地激發企業內部活力；根據國民待遇原則，制定對各類企業一視同仁的優惠政策，不僅支持國企發展，也扶持集體企業和私營企業發展；加大國企改革力度。讓企業自主經營、自負盈虧，成為產權清晰、獨立自主的法人，并按市場經濟規律來生產和運行。其三是理順政府與社會的關系。要改變政府對社會事務管理范圍過寬，管理重點不突出，辦事效率低的狀況，充分發揮社會中介組織、群眾自治組織和其他力量在管理公共事務方面的作用，形成政府與社會共同治理的結構。要大力推行政府機構改革，進一步明確政府及部門的職能，避免職能重復交叉，改變推諉扯皮導致政府職能缺位、失位、越位等問題，做到“到位而不越位，放手而不撒手”。其四是理順政府與群眾的關系。政府是人民的政府，政府的各項工作必須充分體現人民群眾的共同意志，代表人民群眾的根本利益。因此。政府必須始終牢記為人民服務的宗旨，堅持依法行政、科學行政、文明行政，“聽民聲、惜民力、聚民智、解民憂”，以優質的服務贏得民心，努力構建政府與群眾相互尊重、相互理解、相互信任、相互支持的和諧關系。

建設服務型政府的事業從一開始就是政府主導進行的，即內部控制的政府主導型改革，民眾一直處于“跟著走”的狀態。隨著利益分化和利益博弈的公開化，不同的社會階層正在形成，不同階層民眾的利益訴求越來越明確和清晰，表達利益訴求的愿望也越來越強烈，他們已不再滿足于“跟著走”的狀態，而是要求發出自己的聲音，要求參與到改革中去。建設服務型政府的根本目的是摒棄舊規則、構建新規則，在更為正當的規則之上形成更有利于個人和企業自由的市場與社會秩序。因此，負責任的人們就應當承擔起理性的責任，始終提醒民眾和政府，為增進民眾福利，必須推進改革，讓真正的法治和市場成為社會的基礎性架構。一項優良的改革措施，不僅能夠解決當下的經濟或社會問題，更應當有助于搭建解決未來問題的有效程序與結構框架。