鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式：民主意涵、生發(fā)機(jī)制及路徑選擇

吳興智

[摘要]近年來，協(xié)商式治理模式在我國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中受到越來越多的關(guān)注，各地鄉(xiāng)村側(cè)重從決策、管理與監(jiān)督等不同層面積極探索鄉(xiāng)村協(xié)商武治理新形式。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求、鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理變革得以產(chǎn)生的根本動(dòng)因。而基層政府的適時(shí)推動(dòng)則決定著鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式的制度績效，這也決定了當(dāng)前鄉(xiāng)村協(xié)商式治理創(chuàng)新機(jī)制所具有的內(nèi)在限度。在此基礎(chǔ)上，本文指出了鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式進(jìn)一步發(fā)展的路徑選擇。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商式治理模式；浙江；民主；生發(fā)機(jī)制：路徑選擇

[中圖分類號(hào)]F325

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-7408(2009)02-0014-04

一、問題的緣起：鄉(xiāng)村民主選舉的困境

選舉是民主政治的核心環(huán)節(jié)，這已是學(xué)界共識(shí)。一些西方學(xué)者甚至將民主等同于選舉，認(rèn)為當(dāng)代民主的真諦就在于對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)職位的競爭性選舉之中。在我國，自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，以鄉(xiāng)村民主選舉為主要內(nèi)容的基層民主政治建設(shè)得到了長足的發(fā)展。到目前為止，全國已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了在村莊自治基礎(chǔ)上的村委會(huì)直接選舉，部分地區(qū)還出現(xiàn)了候選人競選演說、預(yù)選確定候選人等制度創(chuàng)新形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的“海推直選”、“公推公選”等創(chuàng)新模式也不時(shí)涌現(xiàn)。

但是，隨著基層民主選舉的全面展開，民主選舉所遭遇的困境和危機(jī)也日益顯露。這一方面是因?yàn)槲覈鶎用裰鬟x舉制度的不完善，另一方面也與各地基層民主政治發(fā)展所特有的復(fù)雜性和多樣性緊密相關(guān)。主要表現(xiàn)為：①賄選現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。在基層民主選舉政治實(shí)踐中，資本和權(quán)力的交錯(cuò)關(guān)系也常常伴隨著暴力、黑金政治，部分鄉(xiāng)村新富利用手中的金錢左右民主選舉過程。而賄選者一旦上任之后，常常會(huì)采用各種手段獲取比參選成本高得多的回報(bào)，因此賄選總是與腐敗有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。②即使部分通過公正選舉而上臺(tái)的基層領(lǐng)導(dǎo)人員，在公共事務(wù)的管理當(dāng)中如果缺乏有效的民主監(jiān)督和制約措施，同樣難以避免貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。③基層政府與公民缺乏有效互動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)立情緒加深、矛盾沖突愈演愈烈，有些甚至演變成大規(guī)模的群體性事件。④我國目前選舉法規(guī)的不完善致使鄉(xiāng)村選舉中的很多賄選問題因?yàn)樵嚓P(guān)法律的明確規(guī)定而不能得到有效的處理，從而影響到農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。

這些問題的存在表明，僅僅依靠民主選舉制度并不能有效保障鄉(xiāng)村社會(huì)的良性治理。面對(duì)基層政治生活中所出現(xiàn)的這些新問題，基層政府不得不思索完善基層民主政治的新路徑，其中最核心的問題就是：在民主選舉之后，鄉(xiāng)村如何治理?近些年來，在全國各地的鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)中，基層實(shí)踐者們?cè)诨鶎用裰鬟x舉的基礎(chǔ)上，積極實(shí)踐鄉(xiāng)村協(xié)商式治理的新模式，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的良好治理做出了有意義的探索。那么，這些在鄉(xiāng)村政治實(shí)踐中產(chǎn)生的治理創(chuàng)新模式有何民主意涵?它們得以產(chǎn)生和發(fā)展的深層動(dòng)力機(jī)制何在?這些創(chuàng)新實(shí)踐又對(duì)我國基層鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的路徑選擇帶來了怎樣的思考?對(duì)此，筆者擬結(jié)合近年來浙江鄉(xiāng)村協(xié)商式治理實(shí)踐作一探討。

二、鄉(xiāng)村協(xié)商式治理創(chuàng)新實(shí)踐及其民主意涵

(一)浙江鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式概況

協(xié)商式治理模式是一種強(qiáng)調(diào)在政府、公民以及社會(huì)組織在平等、自由的基礎(chǔ)上，就共同關(guān)注的話題進(jìn)行理性商談從而達(dá)致共識(shí)的治理形式。近些年來，浙江鄉(xiāng)村協(xié)商式治理的實(shí)踐創(chuàng)新活動(dòng)主要有：

民主懇談會(huì)。誕生于浙江省溫嶺市的民主懇談會(huì)曾經(jīng)榮獲2004年“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。其原型是“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代教育論壇”，是一種干部與群眾雙向的對(duì)話、交流并最終解決問題的商議過程。從2000年開始，溫嶺市將民主懇談制逐漸引入基層重大事項(xiàng)的決策過程。目前，溫嶺民主懇談已經(jīng)在鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)和企業(yè)三個(gè)層面廣泛推開，并被引入到鎮(zhèn)級(jí)公共財(cái)政預(yù)算與審查之中。

民主決策流程。主要是將鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策程序進(jìn)行規(guī)范化：村干部報(bào)酬和村級(jí)招待費(fèi)全部逐筆公開，實(shí)行村干部的報(bào)酬與民眾評(píng)議直接掛鉤；由村民選舉產(chǎn)生村民民主理財(cái)監(jiān)督小組，代表村民行使村財(cái)務(wù)的管理和監(jiān)督工作；每個(gè)季度至少召開一次民情懇談活動(dòng)等。

村級(jí)民主聽證會(huì)。目前，村級(jí)民主聽證會(huì)在浙江得以較為普遍的實(shí)施，其主要做法為：實(shí)施民主評(píng)議監(jiān)督村干部，評(píng)議結(jié)果與村干部的薪酬、職務(wù)升遷相結(jié)合；采用“雙向聽證”原則i聽證會(huì)后，村兩委會(huì)必須在規(guī)定期限內(nèi)予以反饋和公示，并在下次聽證會(huì)上對(duì)提案、意見和建議的答復(fù)落實(shí)情況進(jìn)行通報(bào)。寧波市還在明確民主聽證會(huì)的議題范圍的基礎(chǔ)上，采用“村民代表議事制度”以強(qiáng)化村民對(duì)村務(wù)的經(jīng)常性參與。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。全國首個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)就誕生在浙江省武義縣后陳村。主要做法為：在村民代表內(nèi)部推薦4名候選人，以差額直選的方式產(chǎn)生3名村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員，得票最多者即為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任；制定《村務(wù)監(jiān)督制度》，賦予“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”9項(xiàng)具體監(jiān)督職責(zé)；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)獨(dú)立開展村務(wù)監(jiān)督工作，對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)；村民代表有權(quán)提請(qǐng)罷免村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員，由全體代表進(jìn)行表決，多數(shù)通過即生效。

“民情溝通日”活動(dòng)。“民情溝通日”活動(dòng)是在農(nóng)村干部平時(shí)深入農(nóng)戶調(diào)查研究、了解民情的基礎(chǔ)上，通過每月10日左右在相對(duì)固定的場所接待村民，開展干部與群眾之間的面對(duì)面溝通，解決群眾在生產(chǎn)生活中遇到的困難和問題，共商農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定大計(jì)。

另外，廣受社會(huì)關(guān)注的還有以“廉潔指數(shù)”為核心的“廉潔工程”建設(shè)(寧波市鎮(zhèn)海區(qū))，“便民聯(lián)系卡”活動(dòng)(臺(tái)州市椒江區(qū))以及“民情夜談會(huì)”(臺(tái)州市路橋區(qū))等等。

(二)協(xié)商式治理：民主如何在公民參與中成為可能

盡管浙江各地的協(xié)商式治理創(chuàng)新實(shí)踐的形式多樣，但在鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理中廣泛引入公民參與和理性商談卻是其共同的特點(diǎn)。在這些鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中，公共部門與社會(huì)力量通過面對(duì)面合作方式組成網(wǎng)狀管理系統(tǒng)，它主要通過廣泛的公民參與和制度建設(shè)，來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理中各權(quán)力主體間的合作與制衡。浙江鄉(xiāng)村協(xié)商式治理創(chuàng)新實(shí)踐從決策、管理、監(jiān)督等不同層面展示了其所具有的民主意涵。

1、民意表達(dá)與聚合基礎(chǔ)之上的決策民主。完善意義上的民意表達(dá)不是一個(gè)單向度的由公民向政府進(jìn)行信息傳輸?shù)倪^程，而應(yīng)是公民與政府間雙向的信息交流過程。民意的表達(dá)與聚合關(guān)鍵是要保證民眾參與的客觀性、公平性與意見表達(dá)的真實(shí)性。通過民主懇談會(huì)、村務(wù)聽證會(huì)等多種形式的溝通渠道，村民的意見和建議不僅能得以表達(dá)，而且反映的問題能得到及時(shí)的落實(shí)或引起政府的關(guān)注。通過這些民意表達(dá)渠道，村民可以參與到大多數(shù)的公共事務(wù)決策中，通過多渠道的、不同程度的參與來實(shí)現(xiàn)自己的需求。

從政治學(xué)的角度來看，公共政策就是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配。由直接面對(duì)社會(huì)問題的民眾參與公共政策過程，通過各種方式直接與決策者進(jìn)行交流與溝通，無疑將有助于公共管理者了解村民的意愿傾向，并引導(dǎo)和鼓勵(lì)村民參與基層公共決策的制定和對(duì)決策執(zhí)行的監(jiān)督。與此

同時(shí)，廣大村民通過與公共管理者的直接接觸和互動(dòng)式溝通，表達(dá)自身的利益訴求并對(duì)政府決策施加影響，或在公共討論的基礎(chǔ)上尋求多元利益主體的共識(shí)與平衡，從而共同做出決策。這些村級(jí)治理實(shí)踐過程中的制度創(chuàng)新，標(biāo)志著鄉(xiāng)村民主已從單一的民主選舉向更為實(shí)質(zhì)的民主決策擴(kuò)展。

2、民主管理：鄉(xiāng)村公共事務(wù)中的話語民主。在浙江鄉(xiāng)村治理變革理念中，把良好的社會(huì)治理過程看作是政府與社會(huì)多方力量的合作過程，力圖構(gòu)建起一套管理公共事務(wù)的民主程序，通過一個(gè)平等、自由的辯論和商談過程，形成社會(huì)多元主體對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的理性共識(shí)。人民主權(quán)就體現(xiàn)于通過社會(huì)活動(dòng)中的對(duì)話商談而形成共識(shí)的過程中，體現(xiàn)于人們作為參與者在對(duì)話、討論中的自我理解的過程。在2003年，曾有一位外商打算在寧波市下屬的奉化市滕頭村投資辦造紙廠，建成投產(chǎn)后每年至少可為村里上繳利潤300萬元。村黨委和村委會(huì)按照民主決策的黨員首議制度和村民代表議事制度，分別召開會(huì)議討論該項(xiàng)投資活動(dòng)對(duì)滕頭村的可能效益和后果。經(jīng)過多次討論，村民代表基本達(dá)成一致，認(rèn)為這個(gè)造紙項(xiàng)目雖然利潤可觀，但會(huì)對(duì)村里的環(huán)境造成嚴(yán)重污染，將不利于村莊的長期發(fā)展。最后，依據(jù)“重大村務(wù)公決制”，全體村民投票否決了這個(gè)項(xiàng)目。

按照公共權(quán)力的委托——代理理論，人民擁有的只是對(duì)代議人員的選舉權(quán)，代表選出之后，一切由代表來行使對(duì)公共事務(wù)的管理權(quán)力。這種委托——代理關(guān)系極有可能形成人民徒有國家主人之名、無國家主人之實(shí)的狀況。而由村民通過集體討論來對(duì)地方公共事務(wù)進(jìn)行管理，在理性話語商談的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與公共利益的結(jié)合，這是政府與公民對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)進(jìn)行“共治”的一種重要形式。

3、民主監(jiān)督：實(shí)現(xiàn)公民對(duì)公共權(quán)力的有效制約。在以往的村級(jí)治理制度安排當(dāng)中，民主監(jiān)督主要由村民會(huì)議來行使。但是按照村民自治規(guī)章的規(guī)定，村民會(huì)議又是由村委會(huì)召集和主持召開。這種監(jiān)督者的會(huì)議由被監(jiān)督者召集和主持的制度安排形式，其結(jié)果必然是對(duì)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的乏力，容易造成村級(jí)權(quán)力的違規(guī)和失范。武義縣“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”最核心的意義在于由村民直選產(chǎn)生的監(jiān)委會(huì)具有獨(dú)立性和超脫性，它直接對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé)，是在傳統(tǒng)的村黨支部、村民委員會(huì)之外而產(chǎn)生的“第三權(quán)力機(jī)構(gòu)”，它可以對(duì)村兩委不按村務(wù)制度作出的決定或決策提出廢止建議，從而與村黨支部、村民委員會(huì)共同構(gòu)成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的村民自治權(quán)力框架。在后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成立后，通過對(duì)重大村務(wù)實(shí)行全程監(jiān)督，效果相當(dāng)顯著。在監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督下。村里清理衛(wèi)生管理費(fèi)經(jīng)公開招標(biāo)，由以前的每年6000元降至每年3900元；村里水塘的承包款原先是3年4萬元，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)介入后進(jìn)行了公開招標(biāo)，承包款增加到3年8萬元。

要實(shí)現(xiàn)公民對(duì)政府的有效制約就必須加強(qiáng)民主監(jiān)督制度建設(shè)，需要把有關(guān)民主監(jiān)督方面的制度和措施貫徹到權(quán)力運(yùn)行的全過程，建立民主監(jiān)督和其他決策形式的協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)督體系的整體功能。在民主懇談會(huì)、民主聽證會(huì)、民情溝通日活動(dòng)的過程中，確保村民參與權(quán)和知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上也是實(shí)現(xiàn)村民對(duì)政府的有效監(jiān)督和制約的必要保障。總的說來，民主監(jiān)督可以保障權(quán)力按人民的意志有效行使，防止權(quán)力腐敗，但民主監(jiān)督順利實(shí)行卻并非易事，它涉及到國家政治體制、地方政府的運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)的組織程度等多樣因素。浙江的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐表明，要實(shí)行有效的民主監(jiān)督，在不斷完善我國現(xiàn)有的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政監(jiān)督，加強(qiáng)以權(quán)力制約權(quán)力的基礎(chǔ)上，還必須加強(qiáng)人民群眾對(duì)權(quán)力的制約，使人民群眾對(duì)政府的經(jīng)常性民主監(jiān)督走向科學(xué)化、制度化。

三、制度變遷的動(dòng)力與方向：對(duì)鄉(xiāng)村協(xié)商式治理生發(fā)機(jī)制的探析

所謂制度變遷，是指制度創(chuàng)立、變更及隨著時(shí)間變化而被打破的方式。制度變遷過程既可以由政府引入法律、政策和命令強(qiáng)制進(jìn)行，即國家在追求租金最大化目標(biāo)下通過政策法令實(shí)施的強(qiáng)制性制度變遷；也可以由個(gè)人或自愿團(tuán)體為響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行，即人們?cè)谥贫炔痪鈺r(shí)追求潛在獲利機(jī)會(huì)的誘致性制度變遷。

(一)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求為鄉(xiāng)村治理制度變遷提供了深層誘因

浙江省的陸域面積10.18萬平方公里，為全國的1.06％，是中國面積最小的省份之一。資源貧乏和人多地少的矛盾促使了浙江人必須在現(xiàn)實(shí)中尋找其它的出路。早在改革開放以前，遠(yuǎn)赴內(nèi)陸、南下北上甚至出海渡洋都成了浙江人尋求生路的無奈選擇。在30年的改革開放大潮中，浙江人抓住機(jī)會(huì)迅速發(fā)展起來，從而使以民營經(jīng)濟(jì)為主體的浙江經(jīng)濟(jì)走在了全國的發(fā)展前列。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)的政府過程和社會(huì)結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟(jì)的繁榮使得一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)體系在傳統(tǒng)的體制外迅速形成，對(duì)市場機(jī)會(huì)的把握和對(duì)經(jīng)濟(jì)資本占有的多寡逐漸在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中成為決定性的要素。這一變遷的結(jié)果是，建立在平等地位基礎(chǔ)之上的契約關(guān)系逐漸取代了傳統(tǒng)的、僵化的身份制關(guān)系。社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的快速變遷要求社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)也作出調(diào)整，并不斷把這些新的社會(huì)訴求納入自己的話語體系之中，形成各行為主體對(duì)既定的制度安排及制度結(jié)構(gòu)的一種適意狀態(tài)。

除了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家政治體制的轉(zhuǎn)變也是促使鄉(xiāng)村民主制度變遷的重要誘因。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，隨著村民自治的不斷發(fā)展深化，村民們的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)等也不斷得以培育和發(fā)展起來。而當(dāng)他們由這種意識(shí)而萌發(fā)出來的政治參與和經(jīng)濟(jì)利益訴求在傳統(tǒng)的體制環(huán)境中不能得到滿足時(shí)。就產(chǎn)生了對(duì)新的制度安排的潛在需求，從而促使舊有的制度安排呈現(xiàn)一種不均衡狀態(tài)。在這個(gè)過程中，政府會(huì)與農(nóng)民形成一種雙向的互動(dòng)博弈關(guān)系。最終，當(dāng)政府在綜合權(quán)衡之下去主動(dòng)迎合或?qū)б@種社會(huì)需求時(shí)，新的制度安排就有可能得以實(shí)施。而村民則認(rèn)可新制度方案，獲得共同增加的利益，從而共同推進(jìn)新制度的形成。

(二)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境直接推動(dòng)了鄉(xiāng)村協(xié)商式治理的制度變遷

如果說社會(huì)發(fā)展的客觀需求為浙江基層民主制度的變遷提供了間接動(dòng)力的話，各地在鄉(xiāng)村政治發(fā)展中遭遇的現(xiàn)實(shí)困境則是浙江基層民主制度變遷的直接誘因。例如，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的成立的直接誘因就是2004年初武義縣白洋街道下轄村莊發(fā)生的“村官”信任危機(jī)：5名村“兩委會(huì)”一把手被查處或罷免，其中一人還被判刑。這次“村官”信任危機(jī)充分暴露了當(dāng)前村級(jí)治理中民主監(jiān)督機(jī)制的缺失。當(dāng)?shù)卣惹懈杏X到，村務(wù)監(jiān)督的關(guān)鍵是把村民訴求民主權(quán)利的熱情引導(dǎo)到村民自治的法律框架中來。成立經(jīng)常性的村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這樣，建立一個(gè)村務(wù)監(jiān)督組織提到了議事日程。

作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，浙江省杭州市余杭區(qū)也同樣面臨著在村級(jí)政治建設(shè)中如何監(jiān)督、制約村莊公共權(quán)力的現(xiàn)實(shí)壓力。2002年，余杭區(qū)全區(qū)受理反映村級(jí)管理問題的信訪件達(dá)129件次，占紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)總量的36.7％，涉及80余人，最后移送司法機(jī)關(guān)查處的有12人。如此高的基層民眾上訪率不能不讓余杭區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門重新思索村級(jí)民主政治

建設(shè)的可行路徑。區(qū)紀(jì)委經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律不嚴(yán)格、村干部腐敗等問題是造成村民上訪的直接原因。問題的根源在于與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展相比，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)相對(duì)滯后，村民渴望參加村務(wù)管理的愿望得不到滿足、他們的民主權(quán)益得不到有效保障。由此，強(qiáng)化村民的參與和村務(wù)的公開透明成為余杭區(qū)民主決策流程再造的重要內(nèi)容。

民主懇談的出現(xiàn)一定程度上也是現(xiàn)實(shí)壓力作用的結(jié)果。民主懇談的前身是在農(nóng)村已經(jīng)連續(xù)進(jìn)行了12年的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育”活動(dòng)。這種教育活動(dòng)的主要方式是由政府召開動(dòng)員大會(huì)后，相關(guān)技術(shù)人員或聘請(qǐng)的專家給村民進(jìn)行宣講。村民常常對(duì)這些教育內(nèi)容缺乏興趣，也對(duì)這種單向式的宣講方式表示深深的厭煩，致使現(xiàn)代化教育活動(dòng)常常收效甚微，相關(guān)政府部門也為此深感頭疼。與此同時(shí)，村民則為難以找到較好的利益表達(dá)渠道而有所怨言。民主懇談的創(chuàng)新之處就在于將傳統(tǒng)的單向度的“干部宣教”變?yōu)殡p向式“干部與村民的對(duì)話”，讓村民由傳統(tǒng)的“受動(dòng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的“行動(dòng)者”。對(duì)于政府來說，由于較好地調(diào)動(dòng)了村民的積極性，從而提高了教育效果，圓滿完成上級(jí)安排的任務(wù)，同時(shí)還有利于樹立一個(gè)開放式的親民政府形象。而對(duì)于村民來說，民主懇談則成為他們通過實(shí)質(zhì)性的參與以實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的又一重要體制內(nèi)途徑。

(三)政府的創(chuàng)新動(dòng)力和及時(shí)的制度供給對(duì)鄉(xiāng)村治理制度變遷的決定性作用

改革開放以來，隨著我國權(quán)力體系和意識(shí)形態(tài)環(huán)境等制度環(huán)境的不斷調(diào)適，地方政府獲得了較大的獨(dú)立處理地方范圍內(nèi)公共事務(wù)的權(quán)力，同時(shí)，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也使地方政府能夠承擔(dān)起制度創(chuàng)新所需成本。因而，地方政府逐漸具備了發(fā)動(dòng)制度創(chuàng)新的主觀動(dòng)力和客觀條件，它們?cè)趪抑贫葎?chuàng)新與發(fā)展中的重要地位也日益得以凸顯。從浙江鄉(xiāng)村協(xié)商式治理實(shí)踐案例可以看出，作為鄉(xiāng)村民主治理變遷的制度供給者，我國的基層政府的制度創(chuàng)新動(dòng)力主要來自于以下幾個(gè)方面：

1、順應(yīng)村民民主意識(shí)發(fā)展的客觀要求，緩解政府與村民間的緊張關(guān)系，從而優(yōu)化政府行政環(huán)境。通過民情溝通、民主懇談等載體形式，為村民提供利益表達(dá)和參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的渠道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府期望從中能夠贏得本地居民的政治支持。

2、政府組織內(nèi)部的利益追求的需要。目前，各個(gè)地方政府已逐漸成為一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，具有了追求本地經(jīng)濟(jì)快速增長的動(dòng)機(jī)。一些地方政府希望借助民主聽證、村務(wù)監(jiān)督等制度創(chuàng)新形式，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展并提高政府財(cái)政收入。

3、政府官員個(gè)人也可從制度安排中獲得可觀的政治效益，積淀進(jìn)一步升遷的資本。經(jīng)過二十多年的改革開放，制度創(chuàng)新競爭已經(jīng)成為我國地方政府之間新的競爭形式。這些各地自主實(shí)施的制度創(chuàng)新形式一旦能夠產(chǎn)生良好的社會(huì)效應(yīng)并得到上級(jí)政府的肯定，其推行者多半會(huì)因此而得到褒獎(jiǎng)或職務(wù)的升遷。

可見，盡管我國政治改革的實(shí)質(zhì)是在中央政府主導(dǎo)下的、以供給型制度創(chuàng)新為主要模式的制度變遷過程，但社會(huì)民眾的民主意識(shí)和利益訴求、地方政府的創(chuàng)新動(dòng)力等都是推動(dòng)我國鄉(xiāng)村民主治理制度變遷的重要因素。特別是在浙江這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在帶來社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也誘發(fā)了許多矛盾沖突，而村民的民主意識(shí)也隨著社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)交往的頻繁有所增強(qiáng)，這成為浙江鄉(xiāng)村治理過程中政府不斷推動(dòng)制度創(chuàng)新的外在壓力。

四、結(jié)語：鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式的路徑選擇

仔細(xì)觀察全國其它地區(qū)的鄉(xiāng)村抑或社區(qū)政治建設(shè)，不難發(fā)現(xiàn)，以公民協(xié)商式參與為主要形式的治理變革實(shí)踐活動(dòng)正方興未艾。這些多樣化的治理創(chuàng)新為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治所具有的積極意義是毋庸置疑的，但另一方面我們也注意到，在協(xié)商式治理模式的萌芽和不斷發(fā)展的過程中，仍然存在許多不容忽視的問題，諸如公民或公民組織的協(xié)商意識(shí)和協(xié)商倫理的缺失或淪喪所導(dǎo)致的低質(zhì)量協(xié)商、多元沖突中協(xié)商的共同價(jià)值原則缺乏和共同利益基礎(chǔ)薄弱所導(dǎo)致的低效率協(xié)商、強(qiáng)勢力量對(duì)協(xié)商的掌控和派系力量對(duì)社會(huì)共識(shí)的漠視所導(dǎo)致的非均衡協(xié)商等等。

特別值得指出的是，幾乎所有的這些民主創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)都是在政府主導(dǎo)下產(chǎn)生并推行的。諸如村民參與制度的制定、貫徹與落實(shí)；對(duì)公民協(xié)商議題的確定；村兩委會(huì)換屆選舉中進(jìn)行的宣傳發(fā)動(dòng)；在村民參與上的大量資金的投入等等，每一項(xiàng)都離不開政府的積極作為。這種政府主導(dǎo)型的制度變遷，是中國“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的國家社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物。就當(dāng)前來說，政府壟斷著各種行政資源，其在制度推行過程中可以避免眾多阻力，提高制度產(chǎn)生績效的速度，因此政府主導(dǎo)模式成為了制度變遷在中國最重要的模式之一。

然而，正如諾斯所指出的政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的悖論作用——“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”一樣，政府在民主政治中具有同樣的悖論作用。盡管在基層民主政治建設(shè)中政府與公民有著某種程度上的共同目標(biāo)取向，但對(duì)于政府來說，仍然有著其它許多需要獲取的、有可能與基層民主發(fā)展相背離的利益考慮。在這種目標(biāo)的沖突中，基層民主有可能成為犧牲品，這是當(dāng)前包括浙江在內(nèi)地全國各地協(xié)商式治理模式發(fā)展極不平衡的一個(gè)主要緣由，也是政府主導(dǎo)下的民主改革難以避免的結(jié)果。

因此，鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式進(jìn)一步發(fā)展的路徑選擇中，確保協(xié)商制度的可持續(xù)性是首要所在，其中涉及到既要適應(yīng)當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)等的客觀發(fā)展要求，也要注意降低協(xié)商式治理的制度成本以及推進(jìn)為確保協(xié)商制度的有效性而進(jìn)行的配套改革等。其次，培育村民的民主技能，彰顯村民在鄉(xiāng)村民主治理中的主體地位和作用應(yīng)當(dāng)成為協(xié)商式治理模式進(jìn)一步發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)。近年來，村民的參政意識(shí)有一定程度的增強(qiáng)，表達(dá)了對(duì)村務(wù)公開、村民自治、知情權(quán)、決策權(quán)等的參與愿望。政府應(yīng)該充分回應(yīng)村民的民主參與意愿，為村民依法參與政治生活提供良好的條件，通過有效參與政治生活，逐步培養(yǎng)公民政治參與的技巧和能力，提高村民的責(zé)任感以及理智的政治判斷能力，從而實(shí)現(xiàn)村民權(quán)利與義務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，協(xié)商民主自身的非體制性決定了協(xié)商民主的發(fā)展離不開競爭性民主的同步發(fā)展和進(jìn)步。與競爭性民主相比。協(xié)商民主主要依靠合作和進(jìn)一步合作的可能來達(dá)到公民間的平等交流與合作并形成對(duì)政府一種軟約束，但我國鄉(xiāng)村民主的進(jìn)一步發(fā)展深化的關(guān)鍵也是看是否能夠超越協(xié)商民主，在民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督方面取得全面突破。最后，也是當(dāng)前最為根本性的是，需要借助現(xiàn)有制度資源，將協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中的創(chuàng)新形式納入國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。目前鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式大多僅僅依賴基層民主實(shí)踐中的創(chuàng)新之舉的途徑有其內(nèi)在的局限性，如果這一制度要在更大的范圍內(nèi)得以推廣，始終在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)邊緣而沒有法律依據(jù)作為保障是難以想象的。協(xié)商式治理模式的根本目的在于優(yōu)化權(quán)力資源配置，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層各群體利益的最大均衡化，在利益均衡中實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的和諧，這種治理模式在最本質(zhì)的意義上與現(xiàn)有的國家制度體系的價(jià)值取向是一致的。因此，協(xié)商式治理模式進(jìn)一步發(fā)展則應(yīng)該在某種程度上與現(xiàn)有制度資源相結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)入國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)由體制外向體制內(nèi)的轉(zhuǎn)移。