我國農村土地產權制度演變分析

蒲志仲

[摘要]有效率的產權必須權能完整，土地產權制度關系到社會經濟的發展與繁榮。改革開放前，我國農村經濟低效率和現代化進程緩慢，原因是土地集體所有和集體勞動對生產力的束縛。經過三十年及新一輪以土地產權制度為核心的農村改革，農民業已獲得所_承包土地的包括占有權、經營權、受益權和流轉權在內的所有者權能，以農民個人土地產權為基礎的土地產權制度已基本建立。土地產權制度及其他相關領域的改革，提高了農民的社會經濟地位和資源配置效率，促進了工業化、城市化和農業與社-會經濟現代化。

[關鍵詞]農村土地；產權制度；改革開放；社會經濟現代化；城鄉一體化

[中圖分類號]F321

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2009)02-0052-04

資源產權安排關系到社會經濟發展與繁榮，“土地是財富之母”，土地產權制度對社會經濟發展與繁榮十分關鍵。家庭聯產承包責任制，開啟了改革開放的偉大歷史進程。改革開放三十年所取得的巨大成就，與農村土地產權制度改革的不斷深化密切相關。三十年后，以深化土地產權制度改革為重要內容的新一輪農村改革，又成為未來改革開放的新起點。然而，現有農村土地產權制度改革的研究文獻，大多局限于所有制或所有權問題而忽略產權權能及其完整性問題，忽略農村土地產權與勞動和資本有效配置關系及其對社會經濟現代化的作用。為此，本文將依據產權經濟學理論，以對有效率土地產權和土地產權作用的理論分析為依據，對改革開放以來我國農村土地產權制度演變，包括農村土地產權制度改革的原因、土地產權制度性質的變化和改革的績效等進行分析，并總結農村土地產權制度的演變趨勢。

一、分析的理論依據：有效率土地產權和土地產權作用

1、有效率土地產權是權能完整的自然人產權。財產權是一束權利，包括所有、使用、受益和處分權等四項權能。其中，所有權是基礎，它確定了財產權利的歸屬；受益權是所有權界定的目的，沒有受益權的所有權或財產權沒有意義；使用權和處分權是財產價值和受益權賴以實現的手段，包括可轉讓使用權及所有權在內的處分權是有效率的不減弱產權的重要條件。財產所有者產權權能完整的產權為完全產權，缺少其中任何一項或幾項則為不完全的產權。不完全產權，或權能殘缺的產權制度安排是無效率的。

傳統的農村土地集體所有制之所以效率低，就是因為作為單一所有者的集體不可能擁有完整的產權權能。集體所有制意味著農村土地只能由集體所有，其所有權不能轉讓，從而使所有者缺乏財產權權利束中的處分權，導致產權權能不完整。在市場經濟條件下，集體所有制還存在委托代理問題。若村級民主制度和集體經濟組織的治理機制不健全，土地集體產權利益就容易被代理人侵犯，使集體產權虛置導致集體產權殘缺。

相對于公有產權而言，自然人土地產權是最有效率的。首先，自然人擁有土地所有權時，必然存在包括集體和國家作為公有土地所有者在內的多元產權主體，產權所有者就擁有包括所有權的轉讓權在內的完整產權權能。其次，擁有土地所有權的自然人，具有比集體或國家更強的所有權行為能力。因為自然人作為資源所有者而成為資源收益和財產損失風險的最終承擔者時，有足夠的激勵去搜集土地最優利用方式，找到最能實現土地價值的產權經營者，并有足夠激勵確保財產安全。第三，土地是可分割、可排他和競爭性的私人物品性質的自然資源，不是不可分割的和非排他的公共資源按經濟理論應建立以自然人所有為基礎的所有權主體多元化的產權制度，以避免“公地的悲劇”。

2、土地產權決定著勞動者權利和社會經濟的發展。產權制度是“一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經濟和社會關系”，因此產權制度安排關系到每個人的社會經濟地位和權利。土地是財富之母，是人類賴以生存和發展的自然物質基礎。在土地、勞動和資本三要素中，缺少土地任何生產都不可能進行，勞動和資本的價值也就無法實現。換言之，勞動和作為勞動創造物的資本只有與土地及其他自然資源相結合，才能創造社會財富并實現其價值。因此，土地產權制度不僅決定了社會成員的土地產權，也決定著社會成員的勞動和資本產權權能的大小，決定著每個社會成員在社會經濟中的地位和人與人之間的關系。

新古典經濟學理論表明：無論是私人壟斷或是公有壟斷，只要多數社會成員沒有直接的資源產權，不僅不能實現資源有效配置，也會導致收入分配不公平；資源產權分配越公平，資源配置效率越高，收入的初次分配也越公平。地產權的壟斷和產品的市場壟斷一樣，也會阻礙創新和進步，使資源配置效率低下。勞動者沒有土地(和資本)產權，則其生存和發展機會便會受到極大限制，勞動者在勞動力市場上的競爭會更加激烈，壟斷土地和資本產權的廠商會利用其在勞動力市場上的壟斷力量，使勞動工資遠低于勞動者對產品價值的貢獻，從而使初次分配不公平。

因此，土地產權制度不僅決定著土地資源的配置效率，也決定著全部資源配置的效率與收入分配的公平性，決定著勞動者的社會經濟權利，關系到社會經濟發展與繁榮。

二、改革開放前：農村土地集體所有制經濟性質和效率

1、傳統農村土地集體所有制和集體經濟性質。“耕者有其田”是農業社會的千年夢想，解放區的土地改革決定了民心向背，加速了解放戰爭勝利的步伐。新中國建立后，全國性的農村土地改革消滅了由少數人壟斷土地所有權的私有制，建立了土地平均分配的農民個人所有制。農民的勞動能與自有土地直接結合，激發了農民生產勞動積極性，國民經濟得以迅速從戰爭廢墟中恢復。然而，出于對小農生產經濟效率和兩極分化的擔憂，對公有制和集體大生產優越性的理想化，通過急風暴雨式的合作化運動農村形成了以土地集體所有制為基礎的人民公社集體經濟模式，并持續到改革開放前。

從產權權能角度看，改革開放前農村土地產權制度名義上是集體所有制，實際上是準國有制。理由是：第一，農村集體土地的使用權受國家指令性計劃生產限制，集體土地只能用于指定農產品的生產。第二，村社集體對土地(包括集體勞動)的受益權，受到國家統購統銷和指令性工農業價格剪刀差的限制。第三，集體對土地沒有處分權，工業化發展需要將農用地轉向更高價值的用途時，集體土地只能為國家低價征用，集體享受不到經濟發展帶來的土地增值紅利。所以，村社集體的土地產權權能極其有限，土地集體所有制只是名義的，實質上是準國有制。在傳統社會主義計劃經濟體制下，村社集體只是作為超級企業的國家的最基層生產單位，除集體生產管理、內部勞動安排和剩余分配權外，沒有其他土地權能和生產經營自主權。傳統體制下我國農村經濟體制，并不是通常所說的土地集體所有、集體經營。

2、農村土地集體所有制經濟的低效率及其原因。土地產權制度決定著社會成員的勞動與資本產權和勞動者的

社會經濟權利。改革前農村土地為集體所有集體使用，城市土地和其他生產要素則以國有國營為主，與此相應實行了城鄉分隔的戶籍制度。農民因此成為政社合一的集體經濟組織的附屬物，沒有自由遷徙權，沒有自由支配自身勞動、與集體組織之外的生產資料相結合充分實現其勞動價值的權利。農民與村社集體組織，都沒有自由利用其勞動積累形成的資金從事非農產業投資和經營的權利。傳統體制下集體土地產權權能的有限性及其所決定的農民個人和集體勞動和資本權利的有限性，必然導致社會資源配置的低效率。更重要的是，農業生產集體勞動無法有效測定每個人的勞動績效，因此不可能實行按勞動貢獻分配。同時，由于平均主義意識濃厚，勞動計分和勞動分配上就根本不可能體現勞動能力和勞動強度的差距。不能做到按勞分配，農民勞動生產積極性受到嚴重影響，磨洋工、出工不出力現象嚴重，因此集體生產效率始終難以提高。不僅如此，在工農業產品價格剪刀差下，村社集體按規定交納完公糧和余糧任務后能夠用于集體分配的剩余產品十分有限，農民從集體分配所得難以維持溫飽，這進一步降低了農民勞動生產積極性和集體經濟效率。

顯然，在傳統農村土地集體所有制束縛下，農村土地和農村勞動力不可能在社會范圍實現最優配置，從而影響到整個國民經濟效率。國家通過價格剪刀差和社會資源分配向城市和工業的傾斜，雖然使工業總產值占工農業總產值比重不斷上升，按總產值衡量的工業化程度不斷提高，但這并沒有帶來農業人口的轉移，工業發展甚至連城市新增勞動力就業都不能完全解決。所以，在傳統公有制經濟運行了20多年后，人們所期待的公有制經濟在生產力發展和人民生活水平提高方面的優越性并沒有體現出來。

三、三十年改革過程：農民個人土地產權的重建

1、家庭聯產承包責任制：重建農民土地產權的開始。計劃經濟體制下的農村土地制度及集體經濟嚴重缺乏效率，農民溫飽問題長期得不到有效的解決，國民經濟在改革前達到崩潰的邊緣。最終在“文化大革命”結束、極“左”指導思想被拋棄后，黨中央順應農民對改革的急迫要求，以農村家庭聯產承包責任制開啟了延續至今的改革開放進程。從產權權能角度看，家庭聯產承包責任制是集體土地產權權能向農民的轉移，也是重建農民個人土地產權的開始。

家庭聯產承包責任制使農民獲得了土地的有限使用權和直接受益權。有限的使用權是指承包地只能用于農業生產，甚至只能用于種植指定的農產品。農民獲得的土地直接受益權，也是剩余產品的所有權和支配權。在交納農業稅、公糧任務及村集體提留等履行承包經濟責任之后，土地產出的剩余歸作為承包者的農民所有。在推行聯產承包責任制同時，國家提高了農產品價格，從而增加了農民的受益權。家庭聯產承包責任制，解放了傳統土地集體產權制度和農業集體生產模式對農民勞動和資本產權的束縛，拋棄了早已在二千五百年前就已被證明是無效率的農業集體生產，農業生產經營重新回到即使在農業生產力水平高度發達的發達國家仍然有效的家庭經營模式。農民有了對自身勞動的自由支配權力，農業生產效率隨著勞動積極性的提高而提高。伴隨著市場開放，農民和農村的剩余勞動力，以及農村所積累的資本可流向農業主業之外的農副產業和已經開放的工業與服務業。

2、“三農”問題促使農民土地產權權能不斷增加。家庭聯產承包責任制在20世紀80年代，既提高了農村經濟效率，也促進了整個國民經濟的發展和經濟結構的改善。但是，在家庭聯產承包責任制下農民獲得的土地產權是相當有限的，而給農民帶來的收益也十分有限。因此，隨著改革開放的不斷深入和社會經濟的快速發展，農民土地產權有限性帶來的“三農”問題也不斷加重。“三農”問題是社會長期穩定健康發展所必須解決的關鍵問題，因此隨著經濟體制市場化的不斷深入和社會經濟的不斷發展，客觀上要求必須賦予農民更多土地產權。所以，從20世紀90年代確立社會主義市場經濟改革目標以來，農民獲得的土地產權權能即不斷增加，表現為：

第一，取消統購統銷，開放農產品市場。此項改革擴大了農民對承包地的使用權權能，將使用權變成了經營權，聯產承包責任制變為不聯產的承包經營責任制。農民因此獲得承包地經營自主權，可根據市場需求自主選擇農業經營項目和種養殖品種。統購統銷的取消，解除了農民必須完成國家指定農產品生產的責任，也解除了農民勞動就業領域的限制，農民可以離開土地到城市及現代產業部門勞動就業，這就意味著農民擁有了承包土地拋荒或使用權流轉的有限處分權。

第二，穩定和延長土地承包關系。1998年中央提出在原有耕地的承包期上再延長為30年不變，2002年又通過《農村土地承包法》以法律形式確保了以家庭承包為主的經營制度長期不變，同時賦予農民經營權流轉的合法性。15年再加30年不變的承包期限，使農民獲得了承包地相當長期限的穩定的承包權或占有權，加上合法的農業經營流轉權(即產權的處分權)，農民擁有了承包地一定程度的所有者權能。穩定的土地產權，減少了制度的不確定性，穩定了人們對未來的預期，可提高農民對土地投入和保護土地的積極性，提高土地長期經營效率。

第三，取消農業稅、各種政府收費和村集體提留。從九十年代到本世紀初，農民除了要向國家交納農業稅，承擔農村教育、水利、道路和公共設施費用之外，還要承擔縣鄉(鎮)政府為追求政績而進行的其他建設項目的集資收費。主要按承包地面積征收的各種稅費，使農民土地的承包經營收益極低，甚至為負。因此，農民承包地和勞動的受益權都受到嚴重損害，極大地影響了農民農業經營的積極性，大量承包地被拋荒，既影響到國家糧食安全也加重了“三農”問題、導致干群沖突。為此，從2005年起國家逐步取消了農業稅、基層政府收費和村集體提留，并進一步給農民農業生產提供補貼。受益權是產權或所有權界定的目的，農業稅、費和集體提留的取消，使農民獲得了包括所承包地所有權收益在內的全部受益權或實質性的土地所有者權益，土地集體所有制除了最終控制權外已沒有實際經濟意義；土地承包經營責任制中的承包者責任，除了土地保護外也沒有了實質性的經濟責任。對所有者沒有經濟義務且承包期限相當長的土地經營權和合法的經營權流轉權，使沒有土地所有權的土地承包者即農民個人擁有了土地所有者的全部土地產權權能。

3、小結：三十年農村土地產權改革成果。經過三十年的改革，農村集體土地產權的各項權能已基本轉移到農戶，農民的土地產權權能已基本完善，農民作為集體土地承包者擁有了土地產權的全部權能：承包地較長期的占有權，受限于農業經營的使用權或充分自主的農業經營權，包括土地所有者收益在內的完整的受益權，以及承包地經營權的流轉權。目前農村土地集體所有的含義，更多的只是最終控制權意義上的。產權殘缺、效率低下的土地集體產權的解體，土地產權權能向農民的轉移和農民個

人土地產權權能的不斷完善，提高了土地利用和農業經營效率。從集體生產到家庭生產，從聯產承包到經營承包，再到對土地所有者經濟義務即農業稅費和集體提留的取消。使農民擺脫了不合理土地產權制度對農民人身權利的束縛，擺脫了傳統體制對農民勞動和農村資本的限制。

四、邁向未來：新一輪農村土地產權制度改革

1、現行農村土地制度存在問題。目前為止，盡管農民已經擁有了承包地比較完全的產權權能，但是農村土地產權制度離有效率產權制度仍有相當距離。主要表現在承包期有限帶來的農民土地產權不穩定和承包地處分權的有限性，農用地轉為建設用地時農民土地權益受到損害，以及現行土地產權制度對農民人身權利的限制等三個方面。

盡管從1998年起承包期延長30年，但是承包期仍然有限的。有限的承包期，限制了農民土地產權的經濟價值，不利于土地的保護和可持續利用。雖然2002年的《農村土地承包法》賦予了農民流轉承包地經營權的權利，但有限的承包期限制了經營權流轉的可能性和經營權流轉的收益，經營權流轉市場難以形成，從而使經營權流轉權難以落實。農民宅基地產權，也存在類似的問題。其次，我國正處于工業化和城市化迅速發展階段，每年都有大量農村土地轉為建設用地。但現行土地制度下，農村土地轉變為城市和工業建設用地時，由政府征用為國有土地后投入開發建設。由于按有關文件計算征地補償費過低，農民就不能分享城市化和工業化發展帶來的土地增值，更有相當部分缺乏非農產業就業能力的失地者難以獲得有效的生存保障。同時，征地發生在政府與村集體之間，征地補償費要經由集體之手才能分配到農民，難免存在征地補償費的流失。征地補償費與政府國有土地出讓金的巨大差額，助長了政府的亂征地。土地是農民的命根，亂征地和過低的征地補償費，使政府、開發商與農民、村集體與農民的利益沖突時有發生，嚴重影響到社會和諧與穩定。再次，土地產權與農民人身權利的制度安排密切關聯。目前雖然有二億左右農民進城打工，但土地承包經營權的流轉卻十分有限。這不僅與土地承包期短限制了經營權流轉有關，更與現行城鄉分隔的戶籍制度和農民缺乏足夠社會保障，使進城打工甚至定居的農民不敢貿然放棄土地經營權這一最后的生存保障，國家也因此不敢貿然擴大農民土地產權和鼓勵農民行使承包地經營權的流轉權有關。因此，農民有限的土地產權和人身權利，阻礙了土地資源的有效配置、農業產業化和規模化經營，致使城鄉收入分配差距不斷擴大，“三農問題”難以根本解決，進而影響社會經濟的持續健康快速發展。

2、新一輪農村土地產權制度改革。經過三十年的改革開放，城市經濟領域市場化改革已基本完成，通過城市經濟領域的重大改革來推動經濟快速發展的重大“利好”已基本出盡，未來經濟持續快速發展只能依賴仍然有巨大改革空間的農村改革。因此，在總結三十年改革開放經驗基礎上，中央推出了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(后文簡稱《決定》)。《決定》涉及農村改革與發展的各方面，但從產權經濟學角度看最為關鍵的是農村土地產權改革及城鄉一體化改革。

針對現行農村土地產權制度的問題，《決定》一是賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，保持現有土地承包關系長久不變，按照有償自愿原則允許農民以多種形式流轉土地承包經營權；二是農地轉變為建設用地的制度改革，縮小政府征地范圍，完善政府征地補償機制，允許農民通過多種方式參與非公益性項目的土地開發經營，農村集體經營性建設用地與國有土地享有平等權益。承包關系的長久不變和允許農民多種形式流轉經營權，使農民獲得了接近于永佃權或所有權所應有的承包地長久占有權或控制權，農民對承包地的個人土地產權權能已相當完整。農地轉為建設用地的制度改革，使農民在公益性征地中能得到更多經濟補償，在非公益性建設用地中能夠保持其土地權益。獲得社會經濟發展帶來的土地增值，農民個人的土地產權也因而更完整。

《決定》的根本目是推進城鄉一體化。城鄉一體化是中國未來社會經濟發展的主要推動力，而農民個人土地產權的完善則是城鄉一體化的重要保證和重要內容。長期以來，基于幾千年農業社會的歷史教訓，人們對農民擁有完整土地產權，特別是擁有土地產權的自由處分權后，可能產生大量無地無業游民的后果十分擔心。為了實現城鄉一體化所進行的戶籍制度和城鄉社會保障二元化體制的改革，以及工業化和城市化帶來的農村勞動力轉移空間，則可充分消除這一擔憂。農民擁有完整和有保障的土地產權，農民土地產權流轉所獲得的收益，可提高農民轉向非農產業就業和到城市居住的經濟能力。農民社會保障水平的提高和更多農民轉變成市民，可大大提高消費與投資需求，給未來二、三十年社會經濟快速健康發展和現代化水平的提高奠定堅實的基礎。

五、結束語

改革開放以來農村土地產權制度的演變趨勢，是改革低效率的土地集體所有制，重建以農民個人土地產權為基礎的農村土地產權制度。三十年來以土地產權制度為核心的農村改革取得了巨大成就：解放了農村生產力，促進了農業產業化和農村現代化發展，促進了我國工業化和城市化及社會經濟現代化進程。到目前為止，盡管農民以個人和集體形式擁有了農村土地(包括農業用地和建設用地)近乎全部的產權權能，但在法律上農村土地仍然為集體所有。未來的改革，將可能是還所有權于農民，建立和完善以農民個人所有為基礎，權能完整和所有權主體多元化的土地產權制度。