加強社區黨組織領導核心作用的基本途徑

朱炳軍

[摘 要]社區黨組織在社區建設中必須以科學發展觀為指導，轉變工作方法，創新社區黨建模式，加強社區黨組織的組織建設，加強居民區黨支部的權威；形成共建合力，建立社區黨組織和單位黨組織的協調機制；培育和引導民間組織的發展，營造社區共同體，在社區建設中切實發揮領導核心作用。

[關鍵詞]社區黨組織；社區建設；領導

[中圖分類號]D26 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2009)02-0016-03

科學發展和社會和諧是發展中國特色社會主義的基本要求，貫徹落實科學發展觀，要求我們積極構建社會主義和諧社會，沒有社會和諧就難以實現科學發展。社區是城市的組織細胞，是各種利益、矛盾的匯集點，在整個社會體系運作中承擔著特有的功能，構建社會主義和諧社會絕不能忽視社區的作用，隨著中國經濟轉軌、社會轉型的兩個轉變，傳統的單位體制正在逐步瓦解，單位辦社會的格局也在逐步瓦解。這直接導致社區服務以及社區建設問題的提出，社區黨建的重要性日益突顯，發揮社區黨組織在社區建設和社區黨建中的領導核心作用已成為亟待解決的全局性問題。

一、社會轉型和體制轉軌的大背景下，明確社區黨組織在社區建設中的領導地位

社會轉型、體制轉軌，是對改革開放以來我國發生的重大變革的高度概括。轉型的速度、廣度和深度，對計劃體制下的傳統社會組織形式提出了重大挑戰。中國正在從傳統社會向現代社會轉變、從農業社會向工業社會甚至后工業社會轉變；經濟體制從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，社會階級與階層結構日趨繁復，社會生活多元化態勢日益明顯。中國的社會變遷與市場轉型是一種典型的非均衡制度的轉型，一方面，國家通過非均衡的發展來啟動轉型，同時又必須在執政黨的領導下通過有效的國家建設來消除這種非均衡轉型帶來的消極后果，從而確保基本政治秩序的長期維系。換句話說，在社會轉型時期，中國共產黨的領導地位不是要否定，而是必須要加強。但是，市場機制的利益導向作用，新的利益群體的出現使得黨整合社會的模式受到沖擊，中國共產黨適應這種變化，“已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民為掌握全國政權并長期執政的黨；已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨”。[1]簡言之，就是從革命黨向執政黨的轉變。執政黨權威的生成和維持機制要從以前的“全能政治”中走出，模糊的黨政關系日益走向規范化。同時，在轉型時期，黨整合社會的組織模式也受到沖擊。由于兩新組織的大量出現，使基層黨組織的建立面臨著一定的困難，影響到黨的覆蓋面；由于經濟體制改革的深入推進影響到傳統的單位體制，有些地方“黨——單位——個人”的控制模式變為“黨——個人”的控制模式，這使得黨整合社會的中間鏈條出現了斷裂。因此，社區黨組織作為黨的基層組織，就成為新時期貫徹和實施黨的領導地位和權威作用的重要組織載體，社區黨建的組織特征是要構建基層黨組織在社區空間中的完整體系。

中國共產黨歷來重視基層組織建設，社區黨建是新時期基層黨組織建設的重要表現形式。社區黨建的實質是在單位黨建、街道黨建以及兩新組織黨建的基礎上，在面向社會、依法辦事、民主協商、服務導向等原則下，發揮街道黨工委綜合協調的核心作用，將社區內的所有基層黨組織緊密的聯結、整合起來，形成社區共建的合力，并鞏固黨執政的社會基礎。社區黨組織在社區建設中的領導核心作用必須明確定位。首先是因為人民群眾長期以來對中國共產黨作為核心領導力量的心理認同和行為服從。更重要的是因為社區組織的自治客觀上需要黨組織這個核心力量予以主導和保證。在計劃經濟時代長期形成的社會管理行政化使得政府在社會建設中涉足太多、管理方式過于簡單，管了很多管不了也不該管的事，使得社區成員把社區事務看作是政府工作的延伸，從而疏于公共事務的參與。同時，政府參與社區事務過多，也容易使得社區組織演繹為新一級行政化組織，以單位為主體的“大政府，小社會”的舊體制就很難沖破，公民社會也就不能健康有序地發展了。因此，基層社會的自治發展客觀上需要一個非政府色彩的主導性力量予以支持，在中國，只有中國共產黨的基層組織具有這種力量，可以把它看成是在社會轉型期中國共產黨組織的新的政治功能。中國共產黨通過自身強有力的政治影響力，來推動包括社區自治組織在內的基層自治組織的發展，可以看成是中國公民社會發展培育的有效途徑。這也是社區黨組織在社區各類組織中確立為領導核心力量的客觀基礎。

二、社區黨組織發揮領導核心作用的基本途徑

發揮社區黨組織在社區治理中的領導核心地位，從根本上說，就是加強對轄區內黨組織的領導，理順社區黨組織與社區各種組織的關系，調動社區黨員特別是轄區黨員參與社區建設的積極性，營造社區共同體。

(一)加強社區黨組織的組織建設，加強居民區黨支部的權威

列寧曾指出：“如果我們不能夠大膽主動地建立新的組織，那我們就應該放棄起先鋒隊作用的空洞抱負。”[1]一個政黨組織本身的建設，是使黨在整體上成為具有強大凝聚力和影響力的領導力量的基礎。中國共產黨的基層黨組織是黨在基層工作的基礎，只有加強基層黨組織建設，才能提高黨員的思想素質，發揮黨員的模范帶頭作用，也才能建立一個領導社會做好基層工作的堅強的領導集體。“實際上，國家權力的運作有自己組織體系，即基于國家政治制度所形成的制度的組織體系，如從中央到基層的各級政府以及各種派出機構和組織。但是，在黨的組織網絡滲透進各級政府以及各種政府部門和機構的體制條件下，國家權力運行的制度組織體系所產生的實際作用，在很大程度上決定于黨的組織網絡對制度組織體系組織控制和功能替代程度。另外，與這種制度的組織體系相比，這種組織網絡不論在廣度上還是深度上，都要大大超出制度的組織體系，與此相應，對社會的影響面和作用力也要大大超出制度組織體系。”[2]社區基層黨組織和廣大人民群眾直接接觸，加強其組織建設，正確發揮其戰斗堡壘作用，直接關系到黨執政基礎的穩固和黨在群眾心目中的地位和威望。我黨的歷史經驗表明，黨領導的事業要取得成功，不但要有正確的政治路線，還必須有一支能堅決執行黨的路線方針政策的高素質的工作者隊伍。社區工作在中國被引入的時間不長，社區黨建更是創立不久的黨的基層工作新概念，從事社區黨建工作的人員基本上是由原先街道和居委會黨務工作著過渡而來，在他們身上存在一些與社區黨建工作還不和諧的問題。以北京市社區黨組織負責人和黨務工作者基本情況為例，主要存在以下問題：文化結構偏低，知識結構不合理，難以適應新形勢發展要求；年齡結構偏大，習慣于傳統工作方式；待遇偏低，缺乏吸引力；人才匱乏，后備力量不足；對社區工作認識不到位等。有的社區甚至出現找不到黨組織的現象，遇到問題還得訴諸于單位。因此，為更好的發揮社區黨組織的領導核心作用，必須首先建立一支高素質的黨務工作者隊伍，并使之職業化。

第一，按照胡錦濤總書記提出的“真正重視、真正關懷、真正愛護廣大基層干部”的要求，出臺社區工作者管理辦法，從身份定位、工作職責、管理方式、工資福利制度等方面來規范社區黨務工作者，促進職業化、專業化社區工作者隊伍的發展，特別是引進一批年輕有活力、富于創新精神的高學歷、高素質的黨建人才，讓真正懂黨建規律的專業人才在社區第一線搞黨建工作。

第二，健全選拔任用機制。按照《公務員法》，把社區黨務工作者的選拔任用納入公務員的選拔機制，給予社區黨務工作者公務員待遇，按照公務員要求對其考核，這樣一方面能規范社區黨建隊伍，同時還能提高社區黨務工作者的積極性。

(二)形成共建合力，建立社區黨組織和單位黨組織的協調機制

目前，街道黨工委與轄區內單位黨組織的組織體系內關系不順是社區黨建的一個難點。區域性的社區黨組織與“條條”上的單位黨組織在解決整合社會資源、加強共駐共建、營造社區共同體等方面很難形成合力。突破原有狹義的黨建觀念和傳統單位體制的局限，正確處理并理順社區黨組織與轄區內單位黨組織的關系，既是社區黨建工作富有成效的基礎，也是搞好社區建設的重要環節。

第一，建立社區聯合工作黨委的領導模式，把“以橫向為主，縱橫結合”的管理體制作為一種過渡性管理方式。社區聯合工作黨委以街道黨工委為主要班底，吸收轄區內單位黨組織負責人組成。由街道黨工委對轄區內單位黨組織實行雙重領導，建立“橫向掛靠”的組織管理模式，這就建立了街道黨工委發揮領導核心作用的載體。聯合工作黨委在討論和決策過程中可以充分考慮單位黨組織和社區黨組織各方的利益和需要，在彼此協調中有利于營造利益共同體，搭建起各類黨組織的互動平臺，密切各類黨組織的聯系，增強街道黨工委橫向協作和領導的權威性。[1]有的地方已經把這種體制付諸實踐，從存在的問題看，主要是街道黨工委的領導只是“責任領導”，而不是“權力領導”，由此造成權力與責任不對稱，其根本原因還在于長期形成的“條塊”分割的管理體制。因此，這種體制只能作為一種過渡。進一步的發展是要建立權責一致的體制，即明確社區黨組織的權力主體地位，也就是說，要對社區中的所有基層黨組織實行屬地管理。在現代企業制度下，改制后的公有制企業與政府的關系已經不再是行政上的隸屬關系，而是產權關系，也就逐步取消了行政級別，而非公有制企業不存在隸屬關系，因此，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，對其中的黨組織實行屬地管理具有了可能性。

第二，完善黨員分類管理機制，調動單位在職黨員參與社區黨建的積極性。在職黨員作為社區黨建最重要的主體力量，其參與社區黨建積極性不高是影響社區黨組織發揮領導核心作用的重要因素。

其一，在政策上，制定相關約束性規定，把在職黨員參與社區黨建納入黨員的法理義務范圍。黨章是黨內的根本大法，是規范黨員的總章程。黨章把“努力完成本單位所擔負的任務”作為基層黨組織基本任務的第一條，這項規定有利于在職黨員積極投身單位黨組織建設、在單位發揮模范作用，但也易導致在職黨員只重單位而忽視社區。在計劃經濟體制下，執政黨主要通過單位黨組織發揮社會功能。在市場經濟體制條件下，單位所承擔的社會動能分離到社區中來，單位的任務事實上只是基層黨組織任務的一部分，在這種情況下，基層黨組織僅僅在本單位發揮作用是不夠的，必須積極投身于社區黨建，才能履行由單位分離出去而本該由基層黨組織承擔的社會職能。因此，應該把參與、支持社區建設、履行社會職能作為基層黨組織的任務寫入黨章，這也為上文提出的建立社區聯合工作黨委定下法理基礎。

其二，在管理上，切實保障黨員權利，尊重黨員主體地位。黨的十七大明確提出要尊重黨員的主體地位，保障黨員的民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論的環境。調動在職黨員參與社區建設積極性的根本方法在于尊重其主體地位，讓其真正把社區建設當成是自己的事。這就需要社區黨組織在處理與黨員關系時把單項的領導與被領導關系轉為雙向的權利與義務關系，加大對黨員的關心、愛護、幫助以及對黨員權利的尊重，尤其要落實黨組織為黨員服務的工作內容。

(三)培育和引導民間組織的發展，營造社區共同體

社區建設的基本趨勢是實行民主管理，社區管理要體現社區居民的自治性，黨的權威就要從其保證社會主義民主的主導力量中獲得，黨在基層的領導地位也正式從這里體現。在由居民自我組織、自我管理、自我監督的新型社區里邊，充滿了大量的公共事務，這些公共事務中一部分是在社區內部產生的公共事務，需要由內部消化，由群眾自治機構去應對，公共權力不應該過多地干預，這就需要社區黨組織引導和培育大量的民間組織，這個過程也是社區黨組織發揮領導核心作用的過程。

第一，完善民間組織功能，強化民間組織在社區建設和社會服務中的功能。加強對民間組織的領導，需要通過黨組織的引導和介入，增強社區民間組織的社會化的程度。在民間組織發育過程中，著眼于擴大公民社會參與，最大限度地鼓勵居民參加到社區活動中去。如北京市東城區就提出要實現“人人有組織，組織有活動，活動有特色”的社區發展目標。針對當前社區存在的各種政府干得吃力可能干不好、社區干得得心應手的公共事務和各種糾紛，需要積極強化民間組織在提供服務、反映訴求、規范行為方面的作用。善于用群眾的面孔做群眾的事情，增強社區群眾的認同感，使其能夠獨立承擔那些政府管不好管不了的社會事務。

第二，完善支持體系，提供民間組織有效發育的平臺。黨的十七大提出要把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。加強對民間組織的引導和扶持，可以使民間組織更好地發揮其在社會治理中的功能，服務于社會主義建設，服務于社會和諧。為此要通過民間組織發育，避免社區過度行政化趨勢。從公民社會發育的角度看，重視社會組織建設并不意味著在任何社會組織中建立黨支部，強調加強黨對民間組織的領導，同時也是黨領導群眾實現組織化的過程。當前，要結合和諧社會建設的實踐，針對一些民間組織經費沒有保障，組織建設存在不足、骨干人員缺乏的現象，通過項目合作和提供資金、場所，制定規則，設立人才庫，提供民間組織發育和活動開展的條件。

第三，尋求在民間組織中建立黨組織的有效路徑。實現黨對民間組織的領導，需要完善民間組織中黨的建設，這也是加強民間組織管理工作的重要一環。全國許多地方把在民間組織中建立健全黨的基層組織、努力消除空白點作為加強黨對民間組織領導的重要環節，以此保證民間組織發展正確的政治方向，減少違法違紀事件發生。社區黨組織根據黨的章程要求和黨在新時期的目標、任務，積極引導民間組織建章立制，用法規和制度的形式，促進民間組織自身活動和黨建工作的開展和落實，使民間組織黨建工作和活動開展向制度化、正規化、法制化發展。黨組織要能夠發揮領導、協調和服務的功能，為民間組織提供相應的協調機制，理順社區、民間組織業務主管單位、民間組織之間的關系，完善組織網絡，建立聯系紐帶，培育社區親善、和諧關系，確保民間組織運轉的績效。由于民間組織在社會群體中的特殊地位，黨建工作必須圍繞民間組織自身的建設和發展開展工作。通過民間組織這個平臺，將社會主義核心價值體系植入民間組織中，使其有效凝聚社會力量，服務社會建設。加強黨對民間組織的領導，很重要的一點在于發揮民間組織中黨員的作用，發揮黨員在民間組織中凝聚人心和典型示范作用，能夠有效實現保證民間組織正確的政治方向和黨的路線、方針、政策的貫徹落實。

參考文獻：

1.中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2002.

2.列寧全集(9)[M].北京：人民出版社，1991.

3.林尚立.集權與分權：黨、國家與社會權力關系及其變化[M].上海：上海辭書出版社，2004.

4.劉冀瑗.論加強社區黨組織領導核心作用的基本途徑[J].長白學刊，2007，(4).

責任編輯 魏子揚