公共決策中公民參與方式的變遷及原因分析

唐治國

[摘 要]公民參與公共決策對于實現決策科學化和民主化，促進政治民主化具有重要意義。本文通過對我國計劃經濟體制和社會主義市場經濟體制兩個不同時期公共決策中公民參與特點的對比研究，分析在這兩個不同時期公民參與范式實現了從革命性到理性化，從動員性到自主化，從意識形態性到現實化的巨大變遷，以及著重分析了這種公民參與方式的變遷的原因，對我國進一步完善公共決策中的公民參與具有一定的現實意義。

[關鍵詞]公共決策；公民參與；變遷；原因

[中圖分類號]D631 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2009)02-0025-03

黨的十六大報告在明確提出“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與”的決策機制之后，我國公共決策的科學化、民主化迅速發展，以公民參與為特征的決策理念和決策模式已經進入到社會的公共領域，并成為決策科學化、民主化建設的重心。因此，在社會轉型時期深入研究我國公共決策中公民參與的問題，尋求公民參與決策的對策，對于我國決策理論的發展具有重要的意義。

一、社會主義計劃經濟體制下公共決策中公民參與的特點

新中國成立以后，我國政府成功地運用了社會動員，公民的參與熱情與主體意識增強，參政議政成為普遍的現象。然而，由于我國確立的是以公有制為主體的高度集中的計劃經濟體制以及橫向上實行黨的“一元化”領導，縱向上中央高度集權的政治行政體制，決策權力基本上集中在政治精英手中，加上我國傳統臣民文化與官僚文化的影響，公民并未能意識到自己的民主權利，而更多的是一種人格依附，與上級是一種命令服從式的關系，這就使這一時期的公民參與基本上是一種自上而下的參與。尤其是20世紀50年代后半期起，出現了一系列違背民主發展的政治事件，使這一時期的公民參與呈現出革命性、動員性、意識形態性的特征。

1.革命性的公民參與。“革命”是20世紀80年代以前中國公民政治參與的基本形態和主旋律，也是推動社會進步和制度創新的工具性、價值性手段。革命性參與的特點之一是它以大規模群眾性、周期性政治運動為參與的基本形式。就其功能而言，它曾為中國社會形態的更替、人民政權的產生提供了強大的政治基礎和動力支持。但在社會主義改造基本完成之后，群眾運動，特別是政治性的群眾運動，逐漸發生了偏離的傾向，以至被提升為一種無所不能的“法寶”。鮑威爾指出：“群眾運動是中國群眾參與的主要方式之一。”[1]僅建國初期規模較大的就有“鎮反運動”(1950-1953)，“知識分子改造運動”(1951-1952)，“三反”、“五反”運動(1951-1952)，“新三反運動”(1953)，“反對高、饒集團斗爭”(1954-1955)，“肅反”運動(1954-1957)，“鳴放運動”(1956)，“反右派斗爭”(1957)，“反右傾機會主義運動”(1959)，“社教運動”(“四清運動”)(1963—1966)，“文化大革命運動”(1966-1976)等數十起政治運動。[2]并且其規模不斷擴大，每一次政治運動都吸引了成千上萬的群眾參加，特別是“文化大革命”期間，全國有幾乎一半以上的人口被卷入“史無前例”的運動中去。特點之二是革命性政治參與以對原有的政治秩序、政治格局和政治體制的否定為取向。從維護法制的視角來看，革命型政治參與的發展進程總是有“非法”或“違法”參與和暴力或準暴力參與相伴隨。這既體現了革命所具有的質的規定性，也集中反映了人們對“革命”含義的一貫理解。這種政治參與模式對剝削制度而言是必需的，但以此來“變革”革命自身發展結果的新制度則不符合邏輯。特點之三是革命性政治參與以“先破后立”的思維邏輯安排政治運行秩序。“從亂到治”，從“大亂達到大治”被看成是政治發展必然的常態現象。因此，崇尚參與的無序性、自發狀態及其所具有的極大沖擊力，并以此作為政治跳躍式發展的先決條件便成為革命性政治參與的應有之義。這種革命性的參與給遠未成熟的政治和社會制度以沖擊和破壞，從而也對政治參與的發展產生了巨大的負效應。

2.動員性的公民參與。動員性政治參與是指由自上而下強有力的組織系統，通過對公民進行的宣傳、灌輸與教育來激發人民的政治熱情、思想覺悟和參與欲望，并使之投身到政治生活中去。動員性政治參與的產生和應用與公民的未組織化、政治參與意識淡漠、參與技能極其低下的實際是相吻合的。建國后，動員性政治參與在使黨和國家的重大決策付諸實施并推動社會的全面進步方面起到了極為重要的作用。但是，伴隨著過分集中的政治體制的形成，動員性政治參與本身的弊端也明顯地暴露出來。如長官意志、家長作風、官本位現象、忽視公民權利和利益行為以及唯上、政治依附、參與的被動性和盲目性等等。這種以對公民政治參與自主性的否定為特征的體制性缺陷，嚴重地阻礙了公民參與的積極性、創造性的發揮。在這種體制下，政治參與更多的體現的是自上而下的政府意志，而不是自下而上的公民意愿與訴求。

3.意識形態性的公民參與。馬克思曾指出：“自人類有史以來，每個事件都證明，每次行動怎樣從直接的物質動因產生，而不是伴隨著物質動因的辭句產生。”[3]“思想一旦離開利益，就一定會使自己出丑。”[4]因此，利益是理解政治參與的精髓，人們參與政治的基本出發點就是要通過影響和推動政治決策來達到某種利益追求。然而在計劃經濟體制的運行下，形成了一種片面強調國家利益、集體利益，排斥多元社會利益和公民個人利益的非常態的格局。在這種格局下，公民參與更多的是接受社會主義的集體主義意識形態的政治教育，被黨和國家的高尚的政治目標政治社會化，而不是公民出于自身利益訴求向政治系統表達政治意愿。實質上，這種參與由于缺乏參與主體的利益意識和公民自主意識而使普通公民的政治參與已經失去了它的本來意義，即便再廣泛的政治參與也只能是沒有多少實際內容的政治形式。

通過上述對我國計劃經濟體制下公共決策中公民參與方式特點的分析，可以發現這一時期我國的公民參與并未獲得健康發展，并沒有產生其應有的作用，甚至在某種程度上還制約了我國政治民主化的進程。

二、社會主義市場經濟體制下公共決策中公民參與方式的新特點

在計劃經濟體制下，盡管制定了有關公民參與的法律，但在實踐中，公民參與公共政策更多的體現的是自上而下的政府意志。歷史經驗也一再證明，一個社會能否建立起穩定的民主政治，不是僅靠政治精英的意愿和一部民主憲法就能實現的，一定程度發展的市場經濟是民主政治得以建立和穩固的必要前提。[5]黨的十一屆三中全會以來，中國開始了以市場為導向的經濟體制改革，經濟市場化，政治民主化，社會法治化獲得了巨大發展，公民的傳統觀念和行為方式受到日益嚴重的沖擊，其自主意識、民主意識、參與意識、法律意識、利益意識日益增強。特別是隨著社會信息化的到來，公民能夠通過越來越多樣化的方式上達民意、參與政策制定、監督政策執行、評價政策效果。推動了我國社會轉型時期公共決策的公民參與的發展并表現出一些新的特點。

1.公民參與的理性化。改革開放以來，我國公民參與呈現理性化傾向的主要表現：其一，注重政治參與的實際效能。人們已經意識到大規模參與的“轟動模式”雖然在短時期內可能會帶來一定效應，但從長遠來看，弊大于利。因而，轉向強化對參與渠道和方式的選擇。如向黨政機關提出建議、意見、申訴、控告和進行檢舉，通過工會、婦聯、青年團等社會團體表達自己的見解和態度，向人民代表和政協委員反映問題，通過新聞媒體表達和維護自身及公共利益，等等。其二，由過度參與向適度參與發展。改革開放以后，以經濟建設為中心的制度安排使政治參與不再是絕大多數公民經常性的活動，同時，公民也逐步認識到政治參與也需要參與的知識、技能和經驗等，加之人們對政府的良好信任感，也使游離于政治參與活動之外成為部分公民的現實選擇。

2.公民參與的自主化。與計劃經濟體制中行政壓力之下的公民參與不同，市場經濟使政治參與越來越成為公民自覺自愿的行為。究其根源，在于市場經濟從根本上解除了公民對政府或政府控制下的“單位”的經濟依附，獨立的經濟人格造就了相對獨立的政治人格，公民對政策的評判不再完全看上級行政主管的意圖，而能夠從政府決策對自身利益影響的角度作出獨立的判斷和選擇。由于越來越多的公民逐漸意識到政府決策與自身利益的密切聯系，因此，他們的政治參與也日趨自主化。就連過去被視為傳統中國專制社會基礎的農民，在經歷了市場經濟的初步洗禮之后，他們的政治自主性也大大增強，在推進農村基層民主政治建設方面表現出的歷史主動性和創造性，大大出乎人們的意料。在進行村級干部換屆選舉時，農民群眾投票率之所以如此之高、又是如此之審慎，是因為他們在市場經濟中切身感受到，能否選擇一個代表自身利益的“村官”，對于他們實現文明富裕的生活至關重要。

3.公民參與的現實化。在市場經濟體制下，公民參與的價值取向較之以往發生了很大改變。公民參與顯得更加現實。主要表現在：一方面，形成了利益共存的新的參與取向。我國是社會主義國家，剝削階級作為一個完整的階級已經被消滅，公民的絕大多數已屬于人民的范疇。國家性質決定了人民根本利益的一致性。但是，生產力水平的多層次性以及由此決定的多種所有制形式并存的事實，市場經濟體制的運行和人們工作性質、條件上的差異，都使利益的多元化不可避免。利益是政治參與的價值性目標和驅動力，利益多元意味著參與的多元。在政治參與中把追求自身利益和利益共存兩者結合起來是人們形成的全新意識。追求公平、公正并以此影響國家的利益整合，而不再將無視其他社會主體合法利益的行為看作常態現象。另一方面，在參與目標選擇上的現實性。政治參與實踐使人們逐步認識到，參與目標的實現受到各種因素的制約，如參與目標的確定是否合理，現實社會政治、經濟和文化發展為參與目標實現所提供的條件是否充足，政府利益整合中各種愿望、要求之間的相關狀態等等。基于此，多數公民已經摒棄了那種一相情愿地追求超越現實的理想化目標的思維和行為模式，追求目前所能達到的基本滿意狀態逐步成為人們的共識和行動。可以發現改革開放以來，我國的公民參與呈現出了一系列新的態勢，公民參與成功地實現了從自上而下的參與轉變為以自下而上的參與為主要方式，公民參與有了真正意義的發展。

三、我國公共決策中公民參與方式變遷的成因

1.經濟體制改革為公民參與公共政策提供了現實基礎。1978年末開始的中國改革，是一場“經濟始發型”的改革。這一改革首先從經濟領域開始，改變了中國單一的經濟所有制形式，使經濟基礎發生了重大改變。家庭聯產承包責任制、個體所有制、股份制、合資企業等新的所有制形式和經營形式不斷涌現。這一改變為公民參與公共決策提供了物質基礎和動力基礎。

第一，多種所有制形式和經營形式并存的局面煥發了中國經濟發展的生機。改革開放的30年，是國民經濟增長最迅速的時期，也是人民生活水平提高最快的時期。經濟增長和生活水平提高為公民參與提供了直接的物質基礎，這突出表現在兩方面：一是經濟發展和生活水平提高提升了公民的需求層次，使公民擺脫了為生計而操勞的物質追求層次，而可以較多的把注意力轉移到社會公共生活以及公民政治責任這些較高層次的目標上來，從而帶動了整體性參與層次的提升。二是經濟發展帶動了科學技術的發展，而科技進步又使公民的參與技術、參與通道及參與方法等公民參與的“硬件”得到了極大的改善，與此同時，它還使公共決策的科學化有了技術保障。

第二，多種所有制形式和經營形式并存使得人們的利益來源和收入差距開始拉開，社會利益分化日益明顯，中國已初步形成了在收入來源、社會地位、生產方式、生活習慣等方面有著明顯差別的利益群體。不同的利益群體有其獨立的利益要求，他們在爭取、實現和維護自己的利益過程中已經充分認識到政策在社會價值分配和人們利益實現中的權威性地位。因此，“不同利益群體為實現自己的利益要求，迫切希望將自己的意志輸入政治系統。”[6]與這種強烈的政治參與欲望和要求相適應，他們必然會積極謀求利益表達渠道，并力圖過問并參與和自己的利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。

2.政治民主化為公民參與公共決策提供了制度基礎。經濟的現代化促進了民主政治的發展，為公民參與公共決策創造了良好的環境，中國在經歷了20多年的高速經濟增長后，政治體制的民主化趨勢是不可避免的。我國在經濟體制改革的同時，政治體制自身也在進行著全面的改革和調整。改革開放前，高度集中的政治體制使我國的政治結構單一，公民參與的積極性、主動性得不到應有的發揮，公民參與的領域也受到極大限制。改革開放以來，黨和國家領導人深刻總結了我國政治建設的經驗和教訓，對民主政治的含義有了新的理解。鄧小平提出要從制度方面解決問題，并發表了《黨和國家領導制度的改革》這一重要講話，拉開了中國政治體制改革的序幕。1987年，中共第十三次代表大會工作報告進一步提出了政治體制改革的近期目標和長遠目標，意味著中國民主政治建設開始進入機制創立和制度設計的實質性階段。這一時期，我國的民主制度建設得到了空前發展，除了人民代表大會制度這一根本政治制度外，政治協商制度、基層民主自治制度、信訪和舉報制度、社會協商對話制度、輿論參與和監督制度、專家咨詢制度、民意測驗制度、聽證制度等都得到了恢復、健全和發展，這些民主機制的逐步建立和完善，為公民參與公共決策提供了有效的制度化的渠道和方式。

3.公民社會的崛起為公民參與提供了社會條件。社會主義市場經濟體制的確立和發展，政治體制改革的不斷推進，促使政府和國家的權力不斷退縮，社會和個人的權力迅速壯大，最終導致我國社會主義公民社會的形成。公民社會是與政治國家相對應的一種力量，對應于政治國家的私人活動領域，是最充分地展現個人自由、個性和權利的場所。[7]它是市場經濟的產物，也是現代民主政治發展的基礎，它的形成對我國目前的公民參與產生了巨大的影響。

第一，公民社會的興起促進了深層次的公民意識覺醒。公民社會是一種契約社會，所謂“契約”則可理解為強調個人權利與義務的近代個人主義和近代自由主義，是市場經濟與公民社會中理性的交換主體雙方權利平等和意志自由(意思自治)的產物。[8]市場經濟培育了這種契約精神的發展，促使了我國由傳統的“身份社會”向現代“契約社會”的邁進，而伴隨其中的就是以主體自由追求和理性自律精神為本質規定性的公民意識的覺醒。這種深層次的公民意識促使公民不再滿足傳統的公共權力的二元分立結構與自上而下運作，而試圖通過積極地政治參與行為維護自身的利益，并為了共同的政治目的和相同的利益結成持久性的集團組織，使原子化的社會被結構化為扁平式網絡化的公共生活系統，使整個公民參與的方式發生了變化。由此可見，公民社會的興起必將促使公民參與向縱深發展。

第二，公民社會的興起促進了政府與社會關系的變化。公民社會的興起意味著“以前被限制在政府框架之中的種種能動性和依賴性，在適于公民社會成長的條件下走出限制，露面于公共領域，亦即公民開始廣泛參加到公共生活中。這意味著在公民社會條件下，私域的范圍擴大了，它們破天荒地有了一般性的利益。”[9]可見，在公民社會條件下，政府開始“還政于民”，退回到它的法權領域內，由過去的全面干預向有限理性轉變，社會則在公民組織化力量的不斷聚集和重組過程中獲得自身發展的活力，形成與政府的二元分立格局。這種格局實質上是意味著社會對政府權威的一種分享，也就是說，社會通過這種權威分享可以掌握一定的政治資源，而這種政治資源就是公民能否影響政治體系決策過程，也即公民的參與是否會具有實際意義的關鍵所在。可以說，在政府與社會的二元分立格局下，公民的主動參與能力大大加強了，他們對政府決策施加影響的效能也確實提高了。

參考文獻：

[1]劉昌雄.當代中國政治參與的特征分析[J].求索，1998，(5).

[2]陶東明，陳明明.當代中國政治參與[M].杭州：浙江人民出版社，1998.185.

[3][4]馬克思恩格斯選集(2)[M].北京：人民出版社，1972，118-103.

[5]楊明佳，陳波.市場化與政治參與的變遷[J].武漢理工大學學報，2001，(1).

[6][美]塞繆爾.亨廷頓，變化中的社會秩序[M].北京：三聯書店，1996.

[7]陳義平.政治人：模鑄與發展[M].合肥：安徽大學出版社，2002，43.

[8]袁祖社，市場經濟、“法治社會”與中國特色“契約文化”建設[J]，2002，(2).

[9]劉良.中國公民社會視野中的政府治理轉型探析[J].中共福建省委黨校學報，2006，(12).

責任編輯 侯 琦