民事督促起訴制度的程序設計

楊曉林

民事督促起訴是指針對遭受損害的國有資產或社會公共利益，監管部門或國有單位不行使或怠于行使自己的監管職責，檢察機關以監督者的身份，督促有關監管部門或國有單位履行自己的職責依法提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益的一項民事行政檢察制度。

一、民事督促起訴的可行性

一是從法理上講，檢察機關是國家的法律監督機關。其享有的法律監督權，應當包括監督國家機關或國有單位法律活動的權力。因此，負有國家或社會公共利益監管職責的有關監管部門或國有單位不履行或怠于履行職責時，檢察機關當然有權督促其行使權利或履行職責，包括督促其提起民事訴訟。

二是從具體操作上看。如果檢察機關代表有關部門或單位去提起民事訴訟，不僅缺少法律依據，實踐操作中也有許多不順暢之處。比如，檢察院出庭的身份，其具體的訴訟權利與義務如何行使，其與法院乃至與法律上當事人的關系，等等，都不是很明確，也不容易處理。而在民事督促起訴制度中，檢察機關不代表有關部門或單位去提起民事訴訟，但又通過比較簡便而有相當力度的形式督促有關部門或單位去提起民事訴訟。不僅從實質上解決了問題，而且也容易操作，還為檢察機關節省了人力物力。

三是從民事督促起訴制度規定的內容看也是可行的。民事督促起訴制度比較詳細、系統地規定民事督促起訴適用的范圍、條件、程序、后果等內容。這些內容合法、明確、具體，具有很強的可操作性。從運行情況看，實際效果也比較好。

二、民事督促起訴程序的適用和程序設計

民事督促起訴程序適用于：一是在國有土地、礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源出讓、開發過程中，國家或社會公共利益受到損害的：二是在國有文物保管、收藏、使用、保護過程中，國家或社會公共利益受到損害的；三是在公共工程招標、發包過程中，國家或社會公共利益受到損害的；四是政府部門基于各類扶助目的而向企業或個人出借的專門財政資金未按規定或合同約定及時收回，或違反相關政策規定將資金出借給不符合條件的當事人的；五是在國有企業改制或者是在國有資產拍賣、變賣過程中。造成國有資產流失的；六是其他由于監管不力或濫用職權，損害國家或社會公共利益，需要督促起訴的。

民事督促起訴應依照法定程序進行，使之規范化、法制化。檢察機關對受理的材料或線索，經審查認為有督促起訴必要的，應當自受理之日起三十日內立案，并制作《立案決定書》，送達擬予以督促的有關監管部門或國有單位。立案后，檢察院為查清國有資產損失的事實，可以依法調查取證。民事督促起訴案件應當在立案之日起三個月內審結。審結后，認為案件符合督促起訴條件的，經檢察長決定，應制作《民事督促起訴書》，并向有關監管部門或國有單位送達，督促其依法向法院提起民事訴訟。檢察機關在向被督促單位送達民事督促起訴書時，可以附調查取得的證據材料。同時，民事督促起訴書還應當報送上一級檢察機關備案，以便上級院監督下級院民事督促起訴工作，確保民事督促起訴工作規范進行。如果被督促單位在收到民事督促起訴書后不予理會，被督促單位在收到民事督促起訴書后，不提起訴訟。致使國家或社會公共利益遭受實際損失的。檢察機關可以向有關部門提出檢察建議或紀律處理建議：構成犯罪的，應當依法追究有關部門或單位刑事責任。被督促單位在收到民事督促起訴書后，對方當事人在被督促單位提起訴訟前履行義務的，被督促單位應向檢察院書面答復說明這一情況。