追問中國國防費：４８００億是如何定出來的？

姚佳威

中國軍隊嚴格實行“零基預算制度”，每年由全軍的團級以上單位對下年所需經費需求進行測算，向上級財務部門逐級申報直至總后勤部。由總后勤部對年度預算需求進行分析測算，匯總編制國防費預算，經中央軍委審查批準后提交國家財政部，該預算納入年度中央財政預算草案。經國務院批準后等程序后，最后提交全國人民代表大會，由全國的人大代表進行審議。人大審議通過后，就形成了4800億國防費

4806.86億元人民幣——2009年“兩會”期間，中國官方公布了當年國防費預算的數字。

這是一個異常敏感的數字。每年圍繞中國國防費，西方政府與媒體都有質疑甚至指責，中國政府歷來低調反駁，亦有上百萬軍迷為中國國防費增長稱快。在這些論爭和博弈的背后，一個大國發展的路徑也逐步顯現。

一問：中國是在“窮兵黷武”嗎？

與2008年相比，中國國防費增長14.89%，這引起了其他國家的一些猜測。

“2009年，除了國防費預算提高24%的印度外，中國是大國中唯一國防費以兩位數增長的。而且，這種高速增長已經維持了十幾年。”德國《世界報》稱(事實上，俄羅斯同樣以27%的兩位數增長——編者注)。美國很多民間論壇甚至認為，14.89%說明“中國將擁有更多的致命武器，威脅亞太地區安全”。

接受《中國新聞周刊》采訪時，中國國防白皮書起草人之一、軍事科學院研究員溫冰稱，十幾年來，中國的國防費確實是保持了兩位數的增長，但從歷史上看，1978年后，國家的工作重點開始轉移到經濟建設，強調國防要服從經濟大局，國防建設處于低投入狀態。如果考慮到1979～1989年期間，全國居民物價總指數(CPI)年平均上漲7.49%的因素，這段時期的國防投入實際上是處于負增長狀態。因此，1990年后的兩位數增長，主要是為了彌補前期國防基礎薄弱的補償性增長，而非“強者更強”的窮兵黷武。

“衡量一個國家是否是窮兵黷武，最核心的是要考察其國防政策是屬于防御性還是進攻性，國防和軍隊建設發展是否超出國家經濟承受能力。”這位研究員解釋道。

從數量上看，軍人人均國防費用是衡量軍隊建設水平的關鍵數據。如果這樣比較，中國更談不上擁有“窮兵黷武”的資格。2008年國防白皮書已經明確了這個問題——中國軍人人均國防費數額僅是美國的4.49%，英國的5.31%，日本的11.3%。不僅如此，近年來中國國防費支出占GDP比重約1.4%，而美國超過了4%。

二問：錢究竟怎么花？

據“兩會”人大發言人李肇星介紹，2009年中國增加的國防預算將主要用于提高軍隊官兵的生活待遇。溫冰也透露： 2008年的國防經費，2/3都用于軍隊生活、訓練等維持性開支，而非全部用于研發、購買先進武器裝備。

自從2008年開始，提高基層軍官與士兵待遇的消息，就已在中國軍隊內流傳。空軍某指揮學院一位姓劉的28歲中尉參謀，一年前由北京某著名高校畢業，月收入約2500元。在CPI一度飛速上漲的2008年，這個打算成家的小伙子感受到了捉襟見肘。

4800多億國防費中改善軍人待遇的部分，將讓小劉成為230萬受益軍人之一。無論是在中國軍隊內部還是社會上，改善軍人待遇的呼吁由來已久。國防大學后勤裝備教研部的李大光博士對《中國新聞周刊》表示：改革開放30年來，中國側重于發展經濟，從整體上提高人民生活水平，這導致軍人收入增長一度慢于國民收入增長。據某陸軍指揮學院調查資料顯示：中國軍官平均收入在全國20個參加國民收入二次分配的職業群體中，20世紀50年代居第三，60年代居第六，80年代居第八，90年代為第十八——50年間，軍人在各職業群體中的收入排名，已經從排頭跌到中游。

在新增國防費的具體用途上，溫冰指出，從近年來中國國防費的主要投向看，2009年新增的600多億將主要用于四個方面：提高軍官收入，發展軍事科技，建設部隊基礎設施。此外，加強搶險救災、反恐、國際維和等非戰爭行動能力，同樣需要大量投入。

同改善軍人待遇一樣，提升武器裝備戰斗力，很大程度上也是為了彌補過往武器研發投入的“歷史性欠賬”。“目前，中國武器裝備在導彈、潛艇等一些高精尖裝備上方面有些亮點，”現代兵器專家李大成認為，“但從整體而言，一些基礎武器裝備還并沒有達到頂尖，在很多方面還存在短板。”

在接受《中國新聞周刊》采訪時，李大成隨手拿起一份軍事類雜志，封面上是中國東海艦隊某艦演練實戰炮擊的照片。“這艘護衛艦的照片上，其雷達天線形狀還是傳統六角形、導彈發射裝置外露而非隱藏，從這些細節可以看出，該艦很多裝備還是上世紀六七十年代的水平。”

三問：如何保證專款專用？

4800億——這個數目是由誰來定，怎么定出來的？如何對分配下去的錢進行監督，保證專款專用？

一位內部人士披露了中國國防費蛋糕的出爐過程：“這筆錢的數額不以任何人的意志為轉移，而要是遵循嚴格的預算制度。”

中國軍隊嚴格實行“零基預算制度”，每年由全軍的團級以上單位對下年所需經費需求進行測算，向上級財務部門逐級申報直至總后勤部。由總后勤部對年度預算需求進行分析測算，匯總編制國防費預算，經中央軍委審查批準后，提交國家財政部，該預算納入年度中央財政預算草案，經國務院批準后等程序后，最后提交全國人民代表大會，由全國的人大代表進行審議。人大審議通過后，就形成了4800億的中國國防費。

既然是下級向上級逐級申報預算經費，如何保證下級不會“盡量多要”，甚至“漫天要價”？溫冰解釋說，中國軍級以上單位設有審計部門，師級以下單位也有專門的審計人員，負責對下級單位報上來的預算進行審計核算。審計部門根據實際情況，可以對經費預算進行審核修改。例如，2008年某軍區某團需蓋一棟六層士兵宿舍，團里估算需500萬元，這500萬也會放在該團整體經費中，而該團的上級審計部門，將按照土地成本、建筑材料價格、人力成本等因素對這棟宿舍樓進行預算項目論證。假設論證結論只需450萬即可完成，于是只批450萬列入整體經費。因此，面臨上級的嚴格審核，如果把一棟450萬的宿舍樓報成2000萬，這樣離譜的申報，上級就會追究該團領導責任。這棟樓的費用一直會報到某軍區財務部門，匯總到軍區預算里。

在關注度更高的添置武器裝備方面，假設空軍需要購買10架“殲-10”戰斗機，則空軍有專門的采購部門，向軍工廠進行采購，所需經費納入空軍總預算，向總后財務部申報，總后財務部評估后批復一個數額，以武器裝備費列入空軍總預算當中。

各級財務部門一直到總后財務部，都會對報上來的數額進行總量控制。而在經費批下去之后，下級要把花錢的詳細情況做成財務報表，報給上級審計部門，保證專款專用，上級對報表進行審核，并到下級單位檢查。如果發現違規違法，將追究領導責任。

四問：國防費透明，為何揪住中國不放？

近年來，每當年初中國公布軍事預算，中國外交部門就要與西方政府和媒體正面對壘，進行一場唇槍舌劍。西方詬病中國的理由有二，一是中國國防費增長的百分比太高，具有“威脅性”；二是中國國防費情況“不夠透明”。

在國防費透明化問題上，中日軍方也曾有過火藥味十足的直接交鋒。日本防衛省事務次官守屋武昌訪問北京時，在北京與中國軍方舉行副部長級協商。

守屋在會談中要求中國提高國防支出的透明度，他說：“中國沒有公開戰斗機、潛水艇、艦艇等軍隊主要裝備的數量，而包括日本在內的世界許多國家都在對此予以公開。”對此，中國人民解放軍副總參謀長熊光楷表示：“日本與中國的社會制度和國防制度都有所不同，因此不能對透明度做出同樣的要求。”

此次李肇星公布中國4800多億國防費的話音未落，美國媒體一家立刻認為中國2009年實際國防費可能是公布數字的兩倍。而英國倫敦的亞洲戰略研究所主任哈克斯利認為實際數字可能比公布的高出70%。

雖然中國官方對于國外的批評持強硬態度，但實際上也在努力公布更多的國防費信息，減少西方的口實。一位軍方人士透露：“我軍高層在研究之后認為，與其讓西方不著邊際的亂說，不如我們自己站出來說，主動掌握話語權。”

自1998年，中國每兩年發布一次國防白皮書，開始“自曝家底”，介紹中國軍力。長期參與起草國防白皮書的陳舟大校向《中國新聞周刊》坦言，1998年第一部國防白皮書在談到七大軍區時連具體名稱都沒有寫，2000年開始介紹軍隊的總部、軍兵種和軍區。2002年介紹了陸海空軍和第二炮兵部隊，談到武警、民兵預備役隊伍建設、人民防空等， 2006年第一次提到了中國的核武器戰略。

即使如此，似乎很多國家并不滿意。美國《國防新聞》評論稱，中國國防白皮書是朝向軍事透明化的重要一步，但仍未清楚說明中國軍力現代化真正意圖，難以化解鄰國憂慮。

外界對中國批評的另一個焦點在于，認為中國有大量“隱性國防費”。所謂隱性國防費，是指客觀上有助于軍事力量發展，但沒有列入國防費預算中的財政支出。美國軍方認為，中國沒有把航天工業和研發太空武器的指出計算在內。加拿大《漢和防務評論》的平可夫認為，中國近幾年研制“神六”“神七”的太空計劃，并沒有列入國防費當中，也應該算“隱性國防費”。

對此，軍事專家李大成指出，世界各國同樣存在類似情況，不能據此說明中國存在隱性國防費。例如美國航天局研制未來可往來太空的空天飛機，制定了20年的計劃，每年投入數億美元，但也算民間航天研究經費。將來研制出來，裝上炸彈或導彈，直接就可以提升美軍戰力。歐洲航空公司研制的超大型客機也不算國防費，但內部稍加改裝后就可當作軍用運輸機。

另一個重要事實是，中國政府從2007年開始參與聯合國軍費透明制度，每年向聯合國提交報告，不存在所謂的“隱性軍費”。

有關專家認為，此外，即使中國繼續在國防費透明化問題上已取得進步，但只要中國國力持續提升，國外對中國崛起的擔憂就難以磨滅，論戰與爭吵恐怕還要長期持續下去。而在論爭里中國政府與軍方從低調回避到主動掌握話語權，從粗線條的解釋到有理有據的論辯，中國國防費官方基調的變遷，也折射出一個大國和一支成熟軍隊的靈活與自信。