“限塑令”對我國制定《循環經濟法》的啟示

王　松　王　巖

〔摘 要〕“限塑令”的出臺，具有促進資源綜合利用、保護生態環境、推進節能減排等重要意義，也同時體現了《循環經濟法》的“減量化”和“再利用”原則。更為重要的是，“限塑令”的頒布實施，對于我國制定《循環經濟法》，也提供了在注重規定的強制性、合理利用經濟手段方面的有益啟示。

〔關鍵詞〕限塑令；循環經濟；循環經濟法；強制性；經濟手段

中圖分類號：D924文獻標識碼：A文

章編號：1008-4096（2009）02-0081-05

お

一、“限塑令”出臺背景和現實意義

2007年12月31日，國務院頒布了《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》（以下簡稱為“限塑令”），明確指出：鑒于塑料購物袋成為“白色污染”的主要來源，從2008年6月1日起，在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0．025毫米的塑料購物袋。同┦保《通知》規定了禁止生產、銷售、使用超薄塑料購物袋，實行塑料購物袋有償使用制度，加強對限產限售限用塑料購物袋的監督檢查，提高廢塑料的回收利用水平，大力營造限產限售限用塑料購物袋氛圍，強化地方人民政府和國務院有關部門責任等內容。隨后，該《通知》于2008年1月被下發到全國。為了貫徹落實《通知》精神，2008年4月16日召開的商務部第五次部務會議，審議通過了《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》，并經發展改革委、國家工商總局同意，于2008年6月1日開始正式施行。隨即，國家標準化管理委員會也發布了于2008年6月1日起同時實施的強制性國家標準《塑料購物袋的環保、安全和標識通用技術要┣蟆罰℅B21660—2008）、推薦性國家標準《塑料購物袋》（GB/T21661—2008）和推薦性國家標準《塑料購物袋的快速檢測方法與評┘邸罰℅B/T21662—2008）。根據以上三個標準的規定，塑料購物袋的最小厚度應不小于0．025毫米，還應具有環保聲明、警告語和安全性說明，直接接觸食品的塑料購物袋應標有“食品用”字樣等等。

對于國家為何出臺“限塑令”，正如國家發展改革委有關負責人對外所稱的那樣，我國每年都要生產、銷售和使用大量塑料購物袋。塑料購物袋在為消費者提供便利的同時，由于過量使用及回收處理不到位等原因，也造成了嚴重的資源浪費和環境污染。據測算，每生產1噸塑料，需消耗3噸石油；目前我國每年隨生活垃圾進入填埋場的廢塑料占填埋垃圾重量的3%—5%，其中大部分是廢塑料購物袋，特別是厚度小于0．025毫米的超薄塑料袋。廢塑料袋在自然條件下不易降解，造成長期的、潛在的生態環境問題。實踐證明，眾多的塑料購物袋容易破損，大多被隨意丟棄，已經成為我國“白色污染”的主要來源。因此，從社會細微之處著手，從身邊點滴小事做起，全面推進塑料購物袋的限產、限售和限用，這對于推動我國節能減排工作順利進行、建設資源節約型和環境友好型社會都具有十分重要的意義。

事實上，對超薄塑料袋的限制，我國早從1999年開始，便有北京、天津、江蘇等十多個省市陸續試水，而我們遼寧更是走在各省市的前列。遼寧省環保局早在2000年就曾經會同遼寧省經貿委、遼寧省質量技術監督局發布了《關于在全省禁止生產、銷售、使用一次性非降解餐飲具和超薄塑料制品的通知》，規定自2000年7月1日起，在全省生活行政區域內禁止生產、銷售、使用一次性非降解餐飲具和厚度在0．06毫米以下非降解的塑料袋、食品袋、購物袋及相關的非降解塑料制品，支持、鼓勵、推廣生產、銷售、使用國家已頒布的紙板類、淀粉基類、紙漿模塑類、植物纖維類、光生物降解塑料類等五種一次性可降解餐飲具和光生物降解塑料袋及其制品。但是，受局部性的條件限制以及管理上的難度制約，全國各地方對超薄塑料袋的生產和使用很難完全控制。此次，國家發改委會同科技部等12個部門在廣泛聽取意見基礎上，總結以往部分地區、行業治理“白色污染”的經驗教訓，借鑒國際經驗，研究起草并頒布了《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》。“限塑令”的頒布實施是落實科學發展觀，建設資源節約型和環境友好型社會的體現，也是從源頭上采取有力措施，來督促企業生產耐用、易于回收的塑料購物袋。“限塑令”的頒布實施，能夠引導、鼓勵群眾合理使用塑料購物袋，從而促進資源綜合利用，保護生態環境，進一步推進我國節能減排工作順利進行，因此，此舉可謂是人心所向，大勢所趨，是眾望所歸的民生表達。

二、“限塑令”是《循環經濟法》的原則體現

所謂循環經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。循環經濟作為一種新的發展理念，是對傳統的經濟發展理念、資源利用模式和環境治理方式的重大變革。凡是調整因循環經濟活動所形成的社會關系的法律法規和其他法律規范性文件都可以納入循環經濟法的范疇。負責起草循環經濟法草案的全國人大環資委的相關報告指出，環境污染、資源浪費等問題嚴重制約了我國未來的發展，需要在科學發展觀指導之下，通過推進循環經濟等途徑加以解決。大力推動和發展循環經濟是落實科學發展觀、實現經濟增長方式根本性轉變的重大戰略。“十一五”規劃綱要明確提出，要貫徹依法治國基本方略，形成中國特色社會主義法律體系，并把可持續發展方面的法律作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，其中就包括制定和完善循環經濟方面的法律法規。

我國的《循環經濟法》正在制定醞釀之中。早在2005年，十屆全國人大常委會就將《循環經濟法》列入立法計劃，并責成全國人大環資委來起草。2007年8月，《循環經濟法》草案被提交到十屆全國人大常委會第二十九次會議上全文審議。初審之后，該法已經被列入到2008年的立法計劃之中。今年，十一屆全國人大常委會將在近期安排審議，如果條件成熟，爭取年內通過。《循環經濟法》的立法宗旨，就是通過推進循環經濟的發展，提高資源利用效率，保護和改善環境，促進經濟增長方式轉變，實現可持續發展，充分體現“3R”原則（即減量化、再利用、資源化）。所謂減量化，是指在生產和消費過程中，盡可能減少資源能源消耗和廢物產生。所謂再利用，是指產品或者拆解后的零部件繼續使用，或者修復、翻新、處理后繼續使用，盡可能地延長產品的使用周期。所謂資源化，是指產品在所設計的功能消失即報廢后，將其個部或者部分轉化為資源來加以利用，變廢為寶，化害為利。循環經濟法應當以“3R”原則為主線，充分體現這原則各個環節的要求。

“限塑令”貫徹體現了《循環經濟法》“3R”原則中的“減量化”原則和“再利用”原則：第一，“限塑令”通過對塑料購物袋的限產、限售和限用，使得在流通和消費的過程中，減少了諸如“白色污染”等廢物的產生，這也反過來使得市場上對塑料購物袋的需求量逐漸減少，從而避免了生產加工塑料購物袋的工業企業過度的資源消耗，充分體現了循環經濟所要求的“減量化”原則。第二，“限塑令”所確立的商品零售場所塑料購物袋有償使用制度，使得消費者不再享受塑料購物袋的“免費午餐”，因此，會促使消費者積極尋找環保的替代品或者增加重復使用次數等，在實際上也是符合《循環經濟法》所規定的“再利用”原則。因此，“限塑令”也可以看作是充分貫徹《循環經濟法》的“減量化”和“再利用”原則的具體體現。而且，我們認為“限塑令”的意義還遠遠不止上述這些，其在頒布實施過程中所帶來的在《循環經濟法》立法方面的借鑒價值更應當引起我們的關注，尤其以下兩點啟示值得我們認真思考和探討。

三、“限塑令”對我國制定《循環經濟法》的啟示

（一）《循環經濟法》應當注重規定的強制性，防止“過軟”

在《循環經濟法》起草醞釀過程中，對于這部法律的定位和性質問題，法學界曾有過兩種不同的主張。一種意見主張將循環經濟法設計為規范法、強制法或“硬法”。持這種主張者多從實踐需要的角度出發，強調循環經濟立法應當切實解決實際問題，并注重法律的規范性、強制性、制度性、可操作性，要求將《循環經濟法》設計為循環經濟活動設定行為準則、行為規范和“硬性”條款，以制裁那些不積極發展循環經濟的單位和個人。二是主張將《循環經濟法》定位為政策法、促進法，以指導、引導我國循環經濟的健康有序發展。持這種主張者多從學理的角度出發，并借鑒日本等國的循環經濟立法體系，強調我國應當先行出臺一部統領循環經濟發展全局的政策法，然后通過制定、修訂循環經濟專項法的形式建立完備的循環經濟法律體系。中國政法大學環境資源法研究所所長王燦發教授認為，從長遠看，應當制定一部政策法，但從我國環境資源的嚴峻狀況看，僅僅制定偏重環保內容的政策法，從我國的法治狀況看，起不到其應有的作用。全國人大常委會副委員長盛華仁在“中國循環經濟發展論壇2006年年會”上指出，循環經濟法立法必須要有限制性條款、硬性約束條款：要制定一部管用、帶有剛性的法律。強調法律的約束性就是不要把法律搞成宣言式的，要使法律具有剛性的約束力。循環經濟立法要突出重點，著力解決主要矛盾，法律條文不求多，要求精，不求面面俱到，但求重點突出，法律要適用、管用。2007年8月27日，在全國人大常委會分組審議循環經濟法草案時，部分組成人員認為，應明確規定該法的執法部門，以把好執行關，防止循環經濟法變“軟法”。全國人大財經委副主任石廣生認為，要防止循環經濟法變“軟法”，第一，各級政府、企業應有一個具體的執行指標；第二，強化經濟手段；第三，提高公民的意識，讓全社會都認識到發展循環經濟的重要性，提高自覺性，為循環經濟法執法創造良好的執法環境。

我們認為，《循環經濟法》究竟是應當是“硬法”還是“軟法”的問題，一方面要立足于我國目前的現實狀況，另一方面還要借鑒國外的立法經驗。眾所周知，循環經濟主要解決的是經濟與環境協調發展的問題。資源配置的兩大手段—市場和政府干預—在環境資源配置中的缺陷即“市場失靈”和“政府失靈”是環境與經濟發生沖突的根源，這也是我國目前日益嚴重的環境污染與資源浪費產生的主要原因。《循環經濟法》從維護社會整體利益的目的出發，為社會主體設立普遍的“額外”的“循環”義務，具有很強的社會公益性。因此，《循環經濟法》對環境的保護和對生態平衡的維護，應當主要采取負激勵的方式，即為社會主體設定強制性的法律義務，在其不履行時追究法律責任，從而“迫使”義務主體的履行。正如德國法學家耶林所言，國家的強制執行力是確定法的絕對標準，沒有強制力的法律規范是一種自我矛盾，好比“不燃燒的火，不發光的燈”。法律的強制性必須通過國家強制力來實現和完成，否則，法律就顯得蒼白無力，失去動力、活力和生命力。另一方面，從其他國家的相關循環經濟立法實踐來看，強制義務的賦予與擴大是其主要內容，如法國規定資源回收是全社會的責任，每人每年都要回收4千克電子垃圾；德國法律規定消費者必須將生活垃圾加以區分以便于不同處理的義務；日本不僅規定了家電生產企業回收和再利用廢棄家電的義務，還賦予銷售商接收和回收消費者的報廢家電的義務，而消費者則承擔家電處理和再利用的部分費用。因此，我們建議，《循環經濟法》應當注重規定的強制性，防止“過軟”。

俗話說：“江山易改，本性難移。”作為一種新的經濟生產方式和新的發展理念，循環經濟在理念的培養樹立和實際的貫徹落實方面面臨著許多落后思想和陳舊習慣等各種固有的阻力和障礙，因此，需要進行立法觀念的變革與更新，要從“末端治理”向無污染無廢物、從“物為我用”向“物盡其用”、從“資源無價”向“資源有價”、從盲目高消費向“綠色消費”轉變。所以，突破原有的阻礙循環經濟發展的桎梏，建立完善的循環經濟法律制度，似乎想象起來異常困難。然而，令人感到欣喜的是，從這次“限塑令”的頒布和實施過程來看，注重強制性的環境經濟相關法律規定確實在實際中顯示出其在“引導環保觀念、改變消費習慣、影響社會生活”等方面的優勢，這也可以看作是注重規定強制性的相關環境經濟規范取得成功的一個典型例子。如前所述，“限塑令”可以看作是一項在流通和消費領域遵循循環經濟的精神內涵，是使社會主題在實際日常生活中貫徹《循環經濟法》的“減量化”和“再利用”原則的具體體現。無論是“禁止生產、銷售、使用超薄塑料購物袋的制度”，還是“實行塑料購物袋有償使用制度”，以至于包括“加強對限產限售限用塑料購物袋的監督檢查”和“強化政府部門的責任”等方面的制度內容都得到了很好的貫徹實施，這些規定無一不體現了“限塑令”的強制性。無論是生產廠家、商家還是眾多的消費者，絕大部分都贊成認同并且自覺遵守了“限塑令”的有關規定，整個社會對“限塑令”采取了接受和支持的態度。這一方面反映出我國整個社會的環保意識在不斷增強提高，從另一個側面我們也可以看到，“限塑令”也為其他的環境經濟相關立法提供了一個很好的樣板和先例，具有很強的啟示和示范作用。

“人都有積極性和惰性兩方面的傾向，所以為實現人所具有的建設性和創造性的能力，就必須采取一切可能的合理手段激勵其在發展和奮斗方面的欲求……在為建設一個豐富而令人滿意的文明的努力奮斗過程中，法律制度發揮著重要而不可缺少的作用。當然，法律并不能直接進行或增進文明大廈的建設；它也不能命令人們成為發明家或發現家，去設計城市建設的新方法，或去創造優秀的音樂作品。然而，通過為人類社會組織確立履行更高任務的條件，法律制度就能夠為實現社會中‘美好生活做出間接貢獻。”也就是說，人的積極性與創造性能否得以實施和發揮，在很大程度上取決于法律功能的完善與否。雖然，具有強制性的“限塑令”的實施確確實實改變了人們以往的生活方式和消費習慣，但是，人的創造力是非常強大、不可低估的。我國社會各界此次對“限塑令”的貫徹實施完全采取了接受的態度，并針對現實所出現的問題都采取了各自的奇思妙想來進行解決。例如，普通的大眾消費者開始采用經濟環保的棉織物、草編織物等可降解的購物袋以及手工編制的竹筐去買菜購物，并且用各種顏色進行裝飾，漸漸流行為一種時尚。而眾多的廠家商家則采取消費一定金額換購、會員積分換購、有獎抽獎銷售等手段來向顧客發放環保購物袋，一方面對企業產品進行了促銷宣傳，另一方面也增加了總體的產品銷售量。以上這些事實都充分證明：如果即將出臺的《循環經濟法》能注重法律規定的強制性，從日常的微小之處著手，通過樹立正確的立法導向，來逐漸改變整個社會的經濟生產和生活方式，即使是具有強制性的“硬法”，在現實的生活中，同樣是可為廣大人民群眾樂于接受并且切實可行的。

（二）《循環經濟法》應當合理利用經濟手段，防止“過僵”

反思我國以往過去的眾多的環境經濟相關立法以及相應的行政執法和司法實踐，我們可以清楚看到，重原則性立法而輕操作性制度建設、重行政手段而輕市場調節、重事先審批而輕過程控制、重政府命令執行而輕經濟手段激勵、重追究企業責任而輕提高政府效率等等許多暴露出的問題與缺陷是非常明顯的。也正是因為這些現有的問題與缺陷的存在，使得許多環境經濟相關法律法規沒有能夠很好地擔當起建立機制、規范行為、形成制度、維護秩序等基本功能和作用。而在眾多的問題與缺陷之中，尤其需要特別強調的就是強化經濟手段顯得尤為重要。如今行政手段偏弱，要通過征收排污稅、資源稅等手段，更多地發揮市場經濟“看不見的手”的威力。從經濟學角度上講，“每個人……既不打算促進公共利益，也不知道他能在多大程度上促進它。他盤算的只是他自己的安全和他自己的收獲。在這種場合，他受著一只看不見的手的指導，去達到一個并非他本意想達到的目標。通過追求他自身的利益，他經常促進社會利益，而且比他真正有意去促進社會利益時來得更加有效。”因此，制定《循環經濟法》應當遵循經濟規律，在強調政府引導責任的同時，還應當注意運用市場手段，充分發揮企業的實施主體功能以及中介組織的橋梁作用。為了推進循環經濟的發展，實施經濟激勵制度有時比單純運用行政乎段或者法律強制乎段更為有效。

循環經濟倡導“資源—產品—再生資源”的物質反復循環流動的經濟發展模式，體現了“低能耗、高利用、再循環”的經濟發展原理。循環經濟的行為和活動，本身就屬于經濟效率較高的經濟行為和活動，其追求的就是以更少的環境資源投入，帶來與“資源—產品—污染排放”的單程式經濟模式更多的產出，提高環境資源配置和利用的“經濟效率”。《循環經濟法》等法律規范應當通過確認和保護各種有效的市場經濟手段，來實現循環經濟提高環境資源配置和利用的目的價值。因此，要實現循環經濟法制化，必須學會運用法律規范推動循環經濟的發展，要充分發揮推動經濟發展的各種刺激機制、運行條件、激勵程序和激勵監督救濟措施，尤其是采用大量具體的經濟激勵工具，來促進循環經濟的發展。其中諸如日本、德國、美國等國家所采取的經濟激勵工具最具有代表性，主要激勵工具包括以下幾種：補貼政策、稅收政策、價格政策、低息（貼息）政策、政府采購政策、公益基金等等，當然，也有學者認為，經濟激勵政策主要包括循環經濟專項資金、稅收優惠、國家投資傾斜、價格收費押金、政府綠色采購、表彰獎勵等內容。因此，制定《循環經濟法》就應當以循環經濟發展目標為依據，以健全的組織協調機制為前提，統籌考慮制度成本（實施成本、轉換成本、交易成本、信息成本）、社會公平、經濟技術發展程度等要素，科學合理地選擇經濟激勵工具，對不同的經濟激勵工具進行綜合運用，實現激勵工具的有效組合與最佳運行方式，實現組合效益的最大化。

反觀此次“限塑令”在對塑料購物袋的限制方面，除了禁止生產、銷售、使用厚度小于0．025毫米的塑料購物袋（即超薄塑料購物袋）之外，并沒有完全禁止一切塑料購物袋的生產、銷售和使用。因為頒布實施“限塑令”主要是為了引導群眾合理使用、節約使用塑料購物袋，所以，針對超市、商場、集貿市場等商品零售場所免費提供塑料購物袋的情況，“限塑令”只是采用了經濟手段來實現這一目的，即實行塑料購物袋有償使用制度，商品零售場所一律不得免費提供塑料購物袋。商品零售場所必須對塑料購物袋明碼標價，并在商品價外收取塑料購物袋價款，不得無償提供或將塑料購物袋價款隱含在商品總價內合并收取。可見，這種規定實際上是運用價值規律等經濟手段，通過價格政策加大了消費者的支出成本，促使作為理性人而追求自身利益最大化的消費者為了節約成本而減少使用塑料購物袋。這一方面貫徹實現了循環經濟所要求的“減量化”原則，另一方面，也在一定程度上有利于整個國家對“白色污染”的控制和治理。這對于我們制定《循環經濟法》具有很好的借鑒作用和深刻啟示，在市場經濟和價值規律起作用的場合，費用和效益即利潤的動機，往往支配著企業和個人的經濟活動。發展循環經濟既是一種經濟活動，又是與環境保護直接聯系的一種社會活動。在這里，費用和效益的考慮同樣起著重要作用。正確、可行的激勵制度是推動循環經濟發展的靈魂。試想一下，如果《循環經濟法》的相關具體規定都能夠按照市場價值規律的要求，綜合運用上面所述的有效經濟激勵工具手段，那么，《循環經濟法》的貫徹和執行一定能夠取得預期的效果，也一定能夠發揮其應有的價值和作用。

結 論

綜上所述，我們可以看出，“限塑令”作為我國循環經濟法律制度的一個重要組成部分，在立法時既維護了法律的權威性、強制性，又靈活地運用了經濟手段，體現了法律的引導作用，為今后相關立法起到很好的示范作用，對我國《循環經濟法》的制定和實施提供了一定的參考價值。循環經濟是實現可持續發展的一種全新的經濟運行模式，符合當代社會主義市場經濟發展的現實需要。因此，我們必須堅持以科學發展觀為指導，以我國當前的社會經濟法治發展狀況為立法依據，借鑒吸收國外先進的立法經驗，注重規定的強制性，合理利用經濟手段，從我國的實際出發，為建立能循環運行、可持續發展的現代國民經濟體系，為建設資源節約型與環境友好型社會而共同努力，制定出一部充分適合我國國情、具有鮮明的中國社會主義特色的《循環經濟法》。お

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“Plastic Limited Command” to the enlightenment in formulating

the Recycling Economy Law in our countryオ

WANGSong，WANGYanお

（Dongbei University of Finance & Economics，school of law，116025）オ

Abstract:The releasing of the “Plastic Limited Command” has important meaning in the promotion of the resources comprehensive utilization，the protection in ecological environment，and the advancement on energy conservation to reduce the row and so on．It also has simultaneously manifested the Recycling Economy Law餾 the principle of the “Reduce” and “Reuse”．More importantly，the promulgation and the implementation of the “Plastic Limited Command” formulates the Recycling Economy Law in our country，and it has many beneficial enlightenments in paying great attentions to stipulate the compulsory and using economic means reasonably and so on．

Key words:Plastic Limited Command；the Recycling Economy；the Recycling Economy Law；the Compulsory；the Economic Means

おぃㄔ鶉偽嗉：蘭桂杰）