政府應當成為政校關系改革的推手

柴純青

政校關系重建的命題有著特定的背景：在傳統的管理體系中，學校只是地方教育局下屬的一個行政單位，教育局通常承擔著當地所有公立學校的集體董事會職能。這是一種剛性的管理，帶來的是官僚化和低效率的傾向。學校只對上負責，家長和社會參與教育的權利容易被忽視，結果是學校失去活力。

在此背景下，大家公認的改革方向似乎很清楚：政府承擔宏觀管理的職能，不插手學校的微觀管理，賦予學校更大的辦學自主權，實現由教育局辦學到教育家辦學的轉變。

然而，在大的環境和體制還沒有改觀之前，這還只是一個理想。當前是否有局部的試點和可操作的路徑呢?在2008年底21世紀教育研究院等機構聯合舉辦的“地方教育制度創新獎”頒獎活動中，我國若干個地方政府和教育行政部門進行的政校關系改革、探索教育領域的服務性政府建設的案例集體亮相。

其中，上海市浦東區社會發展局探索采用“委托管理”的新機制，形成新的學校發展模式，從而重建政府與學校、政府與中介組織的合作伙伴關系；浙江寧波海曙區教育局選擇了先期從學校層面著力的路徑，推動在學校層面成立“教育議事會”；重慶永川區轉變政府職能，服務于職業教育模式的建立和發展等，都為政校關系變革提供了不同的現實路徑。

無論哪一種變革，都指向了以“政府職能轉換”為主的教育行政改革。這項改革首先要解決最初的動力源問題。很明顯，如果政府不放權，不向學校賦權，就沒有各方利益群體參與學校教育的可能，更談不上政校關系的重建。因此，政府部門應當承擔起最初推力的責任。也就是說，在學校成為自主辦學的主角之前，政府必須先成為主角。有地方的教育官員表示：“其實，在改革中，我們的作用只是推一下。”這個“推一下”正是改革的力量源泉。

當然，這個“推一下”并不那么簡單。“政府職能轉換”意味著政府對自身的改革。反映到教育領域，教育行政部門把原來享有的權力主動放給學校、交給市場，這無疑是非常痛苦的。正如一位有改革意識的地方教育官員所言，改變我國長期沿襲下來的教育管理模式太難了，許多人的“計劃經濟的思路”仍非常頑固，即使教育局下了決心要改革，但如果某些執行具體事務管理權的官員沒有認識到位，那么整體改革的行動也會因某一個事項的拖延而變得艱難起來。因此，在“推一下”之前，需要有充足的勇氣，需要有堅定不移的改革信念。

在“推一下”之前，還需要有改革的理性。政校關系重建問題的本質是學校應具有獨立的法人地位，并據此劃分政府、學校的權利和責任。已往，我們通常認為，政府是出資人，理所當然地擁有辦學權，但是，《中華人民共和國教育法》在賦予地方政府及其行政部門撥付教育經費、保障兒童教育權利、統籌規劃和監督辦學權利的同時，還在第二十八條明確規定了學校擁有“按照章程自主管理”等各種權利。最關鍵的，法律對于學校權利的界定，實際上是為政府劃定了“紅線”，政府有關部門不可逾越。只有這樣，才能把辦學權還給學校，從而強化學校的績效責任和對家長、學生負責的機制，并生成千姿百態的教育實踐。《中華人民共和國教育法》的規定正是體現了現代法治的理念，政府作為出資者和學校作為獨立的辦學者是相融相恰的，關鍵是我們要改變傳統的“行政管制”的思路。

同時，政校關系重建需要改變政府的行政方式。有學者認為，應實現從公共行政到公共治理的轉變。其中的關鍵是，政府應當放下“身段”，學會與各個教育主體建立平等、協商與合作的關系。在治理手段上，應當更多地依靠行政合同，而不是行政命令來建設與學校的關系。從這一點來說，上海浦東等地的改革實踐是抓住了政校關系的核心，即建立政府、學校、第三部門(社會)之間的合作伙伴關系。

最新的消息是，江蘇無錫市教育局在近年來實施“辦學權和管理權分離”的改革基礎上，要求所有公立學校成立理事會。盡管這是典型的行政手段，但在改革攻堅的當口，這種推力是完全有必要的。有了這個推力，學校才有動力，才有真正的后續變革。

(編輯沙培寧)