中國信訪機(jī)制回顧與展望

一直以來信訪制度都被認(rèn)為是共產(chǎn)黨人的一個(gè)發(fā)明。其實(shí)不然。據(jù)一些學(xué)者考證，中國的信訪機(jī)制自古有之。比如中國古代的“告御狀”即指冤民越級直接上書中央機(jī)關(guān)甚或可以直接訴冤于皇帝的申冤方式。在那些悠遠(yuǎn)的年代，就有類似于信訪制度的規(guī)定，比如魏晉南北朝時(shí)期所設(shè)“登聞鼓”，即冤者不服判決，可以不受訴訟審級的限制，擊鼓鳴冤直接訴冤于皇帝，有專人受理并由皇帝指定官吏重新審理的“登聞鼓”直訴制度。此制度一直沿用到清朝。新中國成立后，信訪現(xiàn)象仍然不絕，隨之而來也出現(xiàn)了應(yīng)對這種現(xiàn)象的信訪制度。古也好，今也好，何以中國一直就有信訪這種現(xiàn)象及相應(yīng)的制度呢?恐怕主要的還是我們中國的權(quán)力體系自古至今缺乏權(quán)力機(jī)關(guān)之間的制衡機(jī)制、相互約束機(jī)制、缺乏對權(quán)力的有效監(jiān)督導(dǎo)致的司法不公，造成冤獄，行政濫權(quán)或不作為，侵犯民權(quán)，造成老百姓的冤屈。且此種冤屈缺乏正當(dāng)?shù)幕狻⒓m正途徑和機(jī)制，致使冤民上訪、越級訪的現(xiàn)象自古至今經(jīng)久不息而致。

新中國成立不久，新的信訪制度便隨之產(chǎn)生。比如1951年政務(wù)院《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》出臺，1957年黨中央在北京召開第一次全國信訪工作會議，通過《中國共產(chǎn)黨各級黨委機(jī)關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法(草案)》等。至1996年，我國第一部信訪法規(guī)——國務(wù)院《信訪條例》正式施行，2005年5月1日起又施行新修訂的《信訪條例》。這些規(guī)定的出臺，為信訪事項(xiàng)的處理奠定了制度性的框架。

信訪制度的設(shè)立，應(yīng)該基于有效地解決信訪問題、化解社會矛盾、維護(hù)社會公正、和諧的功能而存在，而有生命力。但新中國的信訪機(jī)制運(yùn)行了半個(gè)多世紀(jì)，究竟成效如何呢?實(shí)踐證明，現(xiàn)行信訪制度的成本很高，成效卻很有限，難以導(dǎo)入推動問題解決，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的路徑。回顧以往，在我國信訪制度已走過的半個(gè)多世紀(jì)的漫長歷程中，信訪制度從其誕生之初承擔(dān)著協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)同志收集和傳達(dá)民意的秘書部門工作。到改革開放之初的一段特殊的歷史時(shí)期對平反冤假錯(cuò)案和撥亂反正起到非常重要的作用。以至發(fā)展到今天，信訪的內(nèi)容日益廣泛和復(fù)雜，社會矛盾集中體現(xiàn)在信訪活動中，致使信訪制度幾乎承載了整個(gè)社會制度變革及社會穩(wěn)定、社會和諧的艱巨重任，信訪制度的功能發(fā)生了巨大的變化。而就目前的信訪體制而言，信訪制度的脆弱性、缺乏法律依據(jù)性與信訪任務(wù)的艱巨性所形成的巨大反差，使得運(yùn)行多年的信訪制度面臨前所未有的挑戰(zhàn)與質(zhì)疑，其化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定與和諧的功效的有限性也日益凸顯。因此，我們必須對現(xiàn)有的信訪制度進(jìn)行反思，透視它離推動社會和諧的目標(biāo)究竟有多遠(yuǎn)，它有無能力完成它所承載的社會重任，它所做的工作與當(dāng)政者的期許是否在同一方向上，從而為深陷困境的信訪制度探索新的出路：消亡或者改弦易轍。

一、信訪體制的困境

改革開放以來，中國的社會處在經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會體制的轉(zhuǎn)軌過程中，市場經(jīng)濟(jì)對人們傳統(tǒng)觀念的巨大沖擊，社會利益格局的不斷調(diào)整，使各類社會矛盾不斷產(chǎn)生并日益激化，各類信訪活動急劇增加。特別是隨著我國各項(xiàng)改革的不斷深入發(fā)展和社會矛盾的不斷積聚，自九十年代中期以后不斷積聚的大規(guī)模信訪活動，形成前所未有的“信訪洪峰”，嚴(yán)重沖擊著國家政權(quán)根基，成為影響社會穩(wěn)定、社會和諧的嚴(yán)重社會問題，也引起黨和國家領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。國家不斷出臺新的信訪機(jī)制性舉措，各級領(lǐng)導(dǎo)不斷就信訪問題作出重要指示，各級各部門信訪機(jī)構(gòu)也在不斷擴(kuò)充、升格，但信訪工作的成效卻并不顯著。因信訪問題不能及時(shí)有效解決而引發(fā)的黨群、干群關(guān)系的緊張勢態(tài)并未緩解，老百姓對政權(quán)的認(rèn)可度仍未得到提升，由大規(guī)模信訪體現(xiàn)出的社會矛盾仍在加劇。信訪的此種困境，皆源于信訪體制設(shè)計(jì)上的不合理所致。

(一)信訪制度產(chǎn)生與發(fā)展過程的權(quán)宜性。當(dāng)各種民意訴求缺乏必要的法定通道的時(shí)候，訴求群體訴諸的對象自然即指向各有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)。而領(lǐng)導(dǎo)既需要了解第一手的民意信息，又不能總是親自處理群眾反映的各種各樣的實(shí)際問題，于是一種專門處理人民群眾來信來訪問題的信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。這便是最初作為黨政機(jī)關(guān)的秘書部門協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)同志做好工作而設(shè)立的中國的信訪機(jī)構(gòu)。改革開放之初營造的寬松環(huán)境給撥亂反正創(chuàng)造了條件，使歷次運(yùn)動中積聚的冤案、怨聲得以伸張，信訪群體空前龐大而又獨(dú)特，信訪部門在平反冤假錯(cuò)案中發(fā)揮了重要的作用。但就信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)限而言，其時(shí)它仍屬咨詢、協(xié)調(diào)、督促為主的黨政機(jī)關(guān)秘書性質(zhì)。它辦理案件的高成功率取決于當(dāng)時(shí)的政治背景特別是領(lǐng)導(dǎo)者的旨意，而非信訪部門本身的權(quán)威性。而1995年國務(wù)院《信訪條例》的出臺，依然是為應(yīng)對日益增多的信訪問題。且信訪條例規(guī)定，各級國家機(jī)關(guān)必須設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，受理與其職權(quán)相對應(yīng)的信訪事項(xiàng)。而2005年《信訪條例》的修訂，更是因?yàn)榍八从械摹靶旁L洪流”引起舉世輿論的關(guān)注與黨和國家領(lǐng)導(dǎo)的高度重視的產(chǎn)物。包括以信訪機(jī)構(gòu)為載體的信訪“聯(lián)席會議制度”，也是為化解信訪突出問題而設(shè)。盡管按照信訪條例的規(guī)定，各級國家機(jī)關(guān)和社會組織中都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但其主要作用始終是：聯(lián)系、傾聽群眾，協(xié)調(diào)、督促各方，以及信息反饋等。

縱觀頗具中國特色的我國信訪制度的產(chǎn)生與發(fā)展過程，不難看出，此種制度的運(yùn)行始終難脫“應(yīng)對性”性質(zhì)，帶有“權(quán)宜性”特色。半個(gè)多世紀(jì)來，信訪問題呈愈來愈突出之勢，我們卻并未從根本上研究、解決信訪機(jī)制問題。因此，盡管信訪機(jī)構(gòu)比比皆是，信訪隊(duì)伍日益龐大，信訪經(jīng)費(fèi)開支驚人(可能沒有人能統(tǒng)計(jì)得出此筆經(jīng)費(fèi)的具體數(shù)額!)，但在此制度下所取得的信訪成效卻是非常有限，老百姓的信訪問題仍是源源不斷，在各種重要的場合與時(shí)刻，信訪洪流仍難以阻遏地涌向北京，對社會穩(wěn)定和中國的國際形象造成挑戰(zhàn)與損害。

(二)信訪機(jī)構(gòu)無法定身份，權(quán)與責(zé)不相適應(yīng)。按照多年來我們國家的信訪機(jī)制運(yùn)行情況，各級各類信訪機(jī)構(gòu)承擔(dān)著接待、受理群眾來信來訪的重任，特別是日益復(fù)雜的社會矛盾和社會沖突在其他反映通道幾乎阻塞的情況下，信訪便幾乎成了唯一的反映通道。大量涌現(xiàn)的社會矛盾在信訪這根“獨(dú)木橋”上集中體現(xiàn)，信訪部門也成了這種復(fù)雜的社會矛盾的首位承擔(dān)者。但信訪部門所承擔(dān)的是他們解決不了的社會問題，因?yàn)樗麄儧]有法定的身份，沒有法定的職責(zé)和解決問題的剛性手段。由于信訪機(jī)構(gòu)在憲法框架內(nèi)沒有位置，它便只是從屬性的軟性機(jī)構(gòu)，從來沒有獨(dú)立的身份，沒有規(guī)范性的職權(quán)和工作程序。受理的大批信訪事項(xiàng)，交辦、轉(zhuǎn)辦后的辦理環(huán)節(jié)，則脫離了信訪部門的掌控范圍，除了領(lǐng)導(dǎo)批示、關(guān)注的問題能加大解決的力度，收到較好的督辦效果外，更多的交辦件難以憑借信訪部門自身的力量和影響得到有效處理。對于許多問題明顯的信訪事項(xiàng)，承辦單位頂著不辦，有錯(cuò)不究，信訪部門受其權(quán)威性的局限，督辦起來感到無力、無奈。

信訪部門承擔(dān)著巨大的社會責(zé)任，承受著“信訪洪峰”的沖擊，但它卻無相應(yīng)的權(quán)威解決或責(zé)成相關(guān)部門解決應(yīng)該解決的問題，形成權(quán)與責(zé)的不相適應(yīng)，使信訪問題日積月累，積重難返，加重社會危機(jī)程度。

(三)信訪隊(duì)伍的非專業(yè)化現(xiàn)狀制約信訪工作的開展。由于信訪體制的權(quán)宜性特點(diǎn)，當(dāng)初信訪部門產(chǎn)生的初衷既為領(lǐng)導(dǎo)獲取某種社會信息，更為各級領(lǐng)導(dǎo)擋駕阻擾。這種功能性特點(diǎn)使得信訪部門成為一個(gè)很邊沿化的機(jī)構(gòu)，其工作人員遠(yuǎn)非機(jī)關(guān)主力，甚或多由老弱病殘構(gòu)成。隨著社會的發(fā)展變化，信訪問題日益突出與復(fù)雜，信訪工作也備受重視。信訪機(jī)構(gòu)在不斷完善，人員構(gòu)成上注意吸納一些業(yè)務(wù)骨干，使得信訪隊(duì)伍總體素質(zhì)有了很大的改善提高。但是，相對于信訪部門所承擔(dān)的職責(zé)而言，信訪隊(duì)伍的整體業(yè)務(wù)水準(zhǔn)還比較低下，信訪干部中既缺乏法律素養(yǎng)又不擅長做群眾工作的人員大量存在。這一部分人在信訪崗位上面對大量的法律性、政策性很強(qiáng)的復(fù)雜信訪問題只能處于被動應(yīng)付的狀態(tài)，很難為化解矛盾、解決問題有所作為。

信訪工作原本是專業(yè)性比較強(qiáng)的一項(xiàng)工作，在大量的信訪案件中，涉法涉訴的案件比例高至70％以上。信訪工作人員要在傾聽各種申訴中作出準(zhǔn)確的判斷，對無理的信訪人做息訪工作，對問題明顯的信訪事項(xiàng)提起督辦程序，督促、協(xié)調(diào)有關(guān)部門予以解決。此過程需要信訪人員具有較強(qiáng)的法律業(yè)務(wù)素養(yǎng)。但統(tǒng)計(jì)一下，各級各類信訪部門的領(lǐng)導(dǎo)與工作人員究竟有多少是學(xué)過法律的，就不難判斷這支隊(duì)伍的專業(yè)化水平的高低。這種隊(duì)伍的非專業(yè)化現(xiàn)狀對信訪工作的開展具有很大的制約性，也從另一個(gè)角度證實(shí)了信訪機(jī)構(gòu)權(quán)宜性的特點(diǎn)并未從根本上改變。

二、信訪工作的誤區(qū)

由于信訪工作存在機(jī)制性困境，使得大量的信訪問題得不到及時(shí)有效的處理，以至信訪問題愈積愈多，形成信訪洪流，涌向北京，引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。為了降低信訪量，防止信訪惡性事件發(fā)生，各地各部門都絞盡腦汁想辦法，其中的某些辦法不僅未能有效地化解信訪矛盾，反而把信訪工作引入一種誤區(qū)，使信訪工作每況愈下。

誤區(qū)之一：進(jìn)京值班制度。

正常的情況下，信訪群眾進(jìn)京上訪的路徑應(yīng)該是暢通的，如果信訪群眾借信訪問題采取危害首都安全的行為，由首都的有關(guān)部門承擔(dān)依法處理的職責(zé)。但現(xiàn)在的情況是，很多省都派信訪干部到北京值班，特別是北京有重要會議、重要活動期間，各省、市、區(qū)派往北京的值班人員甚至比信訪人員還多。上訪群眾把國家各職能部門的信訪機(jī)構(gòu)所在地堵得水泄不通，信訪干部采取人盯人的戰(zhàn)術(shù)，見到本地的上訪人就拉走，使得上訪群眾徒勞地奔波一趟，連個(gè)北京的人也見不到，更遑論反映問題了。因此，上訪人說“上訪難，難于上青天”。他們還把順口溜貼在墻上：“中辦國辦人大辦，幾家誰也不辦案。狗拉貓刨王八踹，把人辦死才算完。”

進(jìn)京值班的諸職責(zé)中還包括以下兩項(xiàng)重要職責(zé)：一是圍追堵截并千方百計(jì)拉走上訪人，以免他們在京滋事生非，給本地丟丑；二是疏通和上級有關(guān)部門及當(dāng)?shù)毓膊块T的關(guān)系，對發(fā)生的異常情況不使披露，把進(jìn)京上訪的數(shù)字盡量降低，使本地進(jìn)京上訪的排名后移，以維護(hù)本地形象。

最初的進(jìn)京值班是國家有重大會議、活動時(shí)安排，后來發(fā)展為常年進(jìn)京值班，并成立了駐京信訪常設(shè)機(jī)構(gòu)，其履行的重要職責(zé)仍包括如上兩項(xiàng)。

除了進(jìn)京值班外，還有省里有重要會議、重要活動時(shí)的進(jìn)省值班。

進(jìn)京或進(jìn)省值班的不良后果有四：一是堵塞了上訪渠道，侵害了信訪人的合法權(quán)益；二是助長了弄虛作假之風(fēng)，以不可能的低上訪甚至零上訪為目標(biāo)，搞數(shù)字游戲，自欺欺人欺百姓；三是滋生腐敗，為使信訪數(shù)字降下來，“化解”出現(xiàn)的信訪“異常情況”，利用進(jìn)京值班之際請客、送禮、行賄成風(fēng)；四是形成巨大的浪費(fèi)，浩浩蕩蕩的進(jìn)京值班隊(duì)伍及進(jìn)京常駐機(jī)構(gòu)人員的吃住行、“請”與“送”所產(chǎn)生的開支龐大，造成難以計(jì)數(shù)的財(cái)力支出。

誤區(qū)之二：花錢買平安的理念。

花錢買平安是一個(gè)出于化解問題的良好初衷卻混淆是非標(biāo)準(zhǔn)帶來無窮隱患的處理信訪問題的非理性之策。從信訪實(shí)踐來看，龐大的信訪群體中確有一部分有明顯冤情的信訪群眾，但也有一定數(shù)量的無理信訪者，而且纏訪、鬧訪最劇烈的其中不乏無理上訪者。他們采取各種方式進(jìn)省、進(jìn)京并滯留彼地。為了解決這部分無理上訪者的糾纏不休，為了降低一次次從京城、省城拉他們回返的成本，也為了避免他們給當(dāng)?shù)卣ê冢獬簧霞壨▓?bào)之憂，有些地方或部門便無原則的滿足上訪人的無理要求，花錢買息訪。這樣做的結(jié)果，一是花了錢卻刺激了某些信訪人“訪而鬧則得”的胃口，上訪人拿了錢卻繼續(xù)以別的借口上訪，政府花錢未買得平安；二是引發(fā)其他無理上訪者的效仿，使信訪問題增多或加大息訪工作難度；三是不利于對無理上訪者的正確引導(dǎo)和治理。

三、解決信訪問題的路徑探討

公民利益表達(dá)及救濟(jì)渠道的暢通是維持社會系統(tǒng)平衡的重要條件，也是社會和諧穩(wěn)定的重要條件。當(dāng)社會積怨缺乏有效的排氣通道時(shí)，這個(gè)社會就會步入一種危險(xiǎn)的境地。信訪原本承擔(dān)著“通道”的職能，但它卻從未能達(dá)到這樣的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)運(yùn)行的信訪體制，早已凸顯日益嚴(yán)重的機(jī)制性困境，也走入很多的誤區(qū)。遍及全國上下各個(gè)角落的信訪機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和龐大的信訪隊(duì)伍耗費(fèi)著巨大的財(cái)政支出，卻解決不了日益嚴(yán)重的信訪問題，使信訪人枉然地奔涌在這條無望的艱途中，也引起一些無理信訪者在這條熱鬧非凡的信訪路上擁擠起哄。這是一個(gè)值得嚴(yán)重關(guān)注的問題。解決不了問題的道路是一條死胡同，我們總不能在一條走不通的路上、無效益的路上繼續(xù)前行。此外，信訪問題難以解決，各種社會矛盾沉積的結(jié)果是把信訪這個(gè)特殊的訴求共同體塑造成執(zhí)政者的對立面，他們對社會的不滿情緒日益嚴(yán)重，對社會的失望度越來越高，從而形成潛在的社會危機(jī)。現(xiàn)行的信訪體制不僅不能導(dǎo)入和諧社會的路徑，而且會嚴(yán)重影響社會和諧。面對如此現(xiàn)狀，我們應(yīng)該對信訪的出路進(jìn)行理性探討。

思路之一：將信訪制度納入憲法架構(gòu)。建立具有獨(dú)立職能的信訪機(jī)構(gòu)。整合現(xiàn)有黨委、政府、人大信訪機(jī)構(gòu)的力量，建立人財(cái)物獨(dú)立于黨政體系、職能明確的信訪機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)調(diào)查權(quán)、聽證權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、問責(zé)權(quán)、建議權(quán)，或?qū)沂聞?wù)或任何級別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開調(diào)查并提出報(bào)告等。該機(jī)構(gòu)對人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，并可根據(jù)群眾反映問題及調(diào)查、聽證情況，就工作、人事層面的問題向人民代表大會或常委會提出建議。信訪機(jī)構(gòu)的成員要由具有資深法律背景和工作經(jīng)歷的人擔(dān)任，新進(jìn)人員要進(jìn)行類似司法考試的遴選，實(shí)行持證上崗，并由人大常委會直接任命。

思路之二：由人大代表和常委負(fù)責(zé)受理本選區(qū)選民的信訪事項(xiàng)。代表和常委承擔(dān)類似西方申訴專員的職責(zé)，并設(shè)立相應(yīng)的信訪部門作為人大代表和常委處理信訪問題的工作輔助機(jī)構(gòu)，由代表和常委就受理的信訪事項(xiàng)提起相應(yīng)的督辦程序。而作為輔助機(jī)構(gòu)的信訪部門人員，也必須由具有專業(yè)素養(yǎng)的人構(gòu)成。

但該思路需要的前置性條件為：人大代表、常委的專業(yè)化、專職性程度得到相應(yīng)保障。

(作者單位為山東省人大常委會)

(責(zé)任編輯 李晨)