完善靈活就業人員社會保險制度研究

韓俊江　任玉霜　韓　燁

[摘要]隨著就業形式的多樣化，我國城鎮靈活就業人員日益增多，現有的社會保險格局難以適應城鎮靈活就業人員的社會保險需求。靈活就業人員社會保險制度應體現靈活的特色。如何對靈活就業人員的社會保險政策做出必要的調整，使其更具操作性和實用性，成為我國建設和諧社會中亟待研究解決的問題之一。

[關鍵詞]靈活就業；社會保險；繳費

[中圖分類號]F840.61[文獻標識碼]A[文章編號]1004—9339(2009)02—0041—04

隨著我國產業結構的調整、企業改制改組的快速推進和高科技帶動的新興產業的發展，大量的下崗員工轉為城鎮自由職業者，部分新增勞動人員也加入非正規就業的渠道，城鎮靈活就業逐年增多。目前中國城鎮靈活就業人數占總就業人數比重達到40％m，靈活就業人員的規模日益增大。由于城鎮靈活就業人員的勞動關系和社會保險關系的非正規性，往往難以納入社會保險的覆蓋范圍。因此，探討如何對靈活就業人員的社會保險政策做出必要的調整，使其更具操作性和實用性，成為我國建設和諧社會中亟待研究和解決的問題之一。

一、我國城鎮靈活就業人員的界定

靈活就業是我國勞動保障部門提出的一個與國際上廣泛采用的“非正規就業”、“非全日制就業”相對應的概念。根據勞動和社會保障部勞動科學研究所課題組在2002年撰寫的《我國靈活就業問題研究報告》，對這個概念做如下界定：靈活就業是指在正規就業形式之外的其它就業形式，指在勞動時間、收入報酬、工作場地、社會保險、勞動關系等一個或者幾個方面不同于建立在工業化和現代工廠制度基礎上的、傳統的主流就業方式的各種就業形式的總稱。也就是說，靈活就業是勞動時間、收入報酬、工作場地、社會保險、勞動關系都不固定，就業形式多元化，就業變動彈性較大，是與我國以往占據主流的正規就業相對的一種新興的就業方式。目前我國城鎮的靈活就業人員主要是律師、作家、自由撰稿人、翻譯工作者、圖紙設計、美術編輯、財會審核、中介服務者等高層次的自由職業者，也包括非全日工、臨時工、季節工、勞務承包工、勞務派遣工、家庭小時工等一般勞動者，還包括自己成立企業既當老板又當員工的勞動者。按照雇傭關系的緊密程度，可將城鎮靈活就業人員分為三大類。

1自雇型。自雇型也稱自營就業，主要是個體、合伙經營者以及規模較小的私營企業主。他們擁有雇主和雇工雙重身份，所投資的事業一般具有投入較少、規模小、技術水平低等特點。這種就業形式在西方各國都大量存在，我國由于改革開放和經濟發展，特別是20世紀90年代中期開始的產業結構升級調整造成大量工人下崗，自雇型就業得到迅速發展。根據國家勞動和社會保障部勞動科學研究所課題組調查分析的數據顯示，自雇型就業提供的工作機會可能占到靈活就業的50％，就業人員主要是城鎮的農民工和城鎮下崗失業的年輕人。

2受雇型。受雇型是指受雇勞動就業者與經濟實體較為密切的勞動關系或雇傭關系。這種就業形式是一個寬泛的概念，它具體包括非全日制就業、臨時就業、派遣就業、遠程就業等形式。非全日制就業是20世紀80年代以后發展起來的一種新的就業形式，一般指少于法定的或集體合同規定工時的就業。臨時就業主要包括短期就業、季節就業、承包就業、傳呼就業等。其共同特點是，勞動者并非用人單位的正式職工，而是根據雇用性質與用人單位簽訂一定期限的臨時合同。派遣就業是指勞動者與勞務派遣公司簽訂就業合同，由公司派往用人單位工作，并由公司支付工資和提供福利待遇。遠程就業是指勞動者利用互聯網、計算機、傳真機、可視對講機、便攜式電話等現代通訊工具在遠離中心辦公室或生產場所獨立完成工作，但能通過使用新技術進行交流的就業方式，主要存在于一些發達國家。目前我國受雇勞動就業中，非全日制就業和臨時就業是主要的靈活就業形式。

3自由型。自由型就業是指勞動者不受雇于任何單位，而是根據自身技能、特長與相關單位建立技術、技能服務關系，接到任務后往往獨立完成，以工作量計算并獲取報酬。選擇這種就業方式的多為各類專業人員，如圖紙設計、美術編輯、財會審核、翻譯、導游、保險推銷員、自由撰稿人、中介服務者等。獨立就業在發達國家是一種重要的靈活就業形式，而在我國該就業形式還只是起步階段，無論相對發達國家還是我國其它的就業形式，其就業人數都要少得多。靈活就業的優點：一是用工靈活，靈活就業人員或與用人單位建立勞動關系，或通過提供勞務建立勞務關系；二是工作時間靈活，如短期工、季節工、勞務工、派遣工、小時工以及彈性就業等各種時間段的就業；三是勞動報酬靈活，可為計時、計件或以其它方式獲得勞動報酬；四是就業崗位靈活，可在一定時期的不同時間段為多個用人單位或多個居民家庭提供服務。靈活就業的缺點：一是缺乏勞動報酬標準；二是缺少勞動保險福利；三是勞動安全沒有保障；四是職業培訓處于空白；五是缺乏社會歸屬感。

近年來，我國社會治理方式在由“單位制”向“社會化”轉換、“城鄉二元結構”向“城鄉一體化”轉換的過程中，出現了大量公共政策制度和公共管理服務尚未覆蓋的人群，其中日益龐大的靈活就業群體的社會保險問題已成為當前社會保障領域的熱點之一。界定我國靈活就業人員的內涵，分析其特征，對我們研究該群體的社會保險問題至關重要。

二、我國靈活就業人員社會保險的特色

長期以來，我國靈活就業者與社會保險相關政策之間缺乏制度聯系，而制度的不完善又直接損害靈活就業人員的合法權益。由于靈活就業人員的勞動關系和社會保險關系的非正規性，這些勞動者往往難以納入社會保險的覆蓋范圍。隨著這一勞動群體規模的不斷擴大，對現行的社會保險制度提出了新的挑戰。2007年頒布的《中華人民共和國就業促進法》第23條規定：各級人民政府采取措施，逐步完善和實施與非全日制用工等靈活就業相適應的勞動和社會保險政策，為靈活就業人員提供幫助和服務。這標志著靈活就業在我國已通過法律的形式確立下來，有利于維護靈活就業人員的合法權益。為所有社會成員特別是其中的靈活就業人員和困難群體提供公平、公正的社會保護和社會機會，是當務之急。靈活就業人員社會保險制度應體現靈活的特色。

1應當重視靈活就業人員參保難問題。靈活就業的特點是就業形式的多樣性、不穩定性、流動性和收入差異性。雖有不少“冒富尖子”，但總體來看收入水平和社會保險福利待遇水平較低。許多城市的統計結果表明，靈活就業人員除了應得到的勞動報酬之外。大部分人缺乏起碼的社會保險。不僅在小型企業、微型企業和家庭作坊式的就業者如此，被大中型企業雇用的那些臨時工、承包工、季節工、派遣工等也是如此。社會保險問題關系國家的穩定與發展，關系每個勞動者的切身利益，然而靈活就業人員則普遍缺乏社會保險。統計數據表明，靈活就業人員實際參保比例較低而退保比例較高。其社會保險問題的復雜性已是一個不爭的事實，其消極后果十分明顯。由于社會保險覆蓋面并沒有隨著就業形式的變化而同步發展，不利于多種就業形式的發展和深化改革、維護社會穩定。參保率低既不利于解決養老保險基金入不敷

出的矛盾，也不利于保證靈活就業勞動者的合法權益的實現。

2突破社會保險關系依附勞動關系的傳統理念。在靈活就業大軍迅速崛起的今天，我國的社會保險制度在設計和完善方面面臨嚴峻的挑戰，需要在思想上、制度上和管理上做出必要的調整，克服社會保障中的結果歧視現象。調整靈活就業人員的社會保險制度應當突破社會保險關系依附勞動關系的傳統理念。傳統的社會保險關系理論堅持社會保險關系與勞動關系不能截然分開。而勞動關系的不穩定性是靈活就業的一個重要特征，由于靈活就業人員勞動關系不明確或不穩定、構成復雜、分布面廣、流動性大等特點，加大了參保登記工作的難度，必然導致漏報、漏繳現象。應該探討通過建立和完善相關的法規、政策、促使社會保險關系與勞動關系相對獨立，實現勞動關系的不穩定性、多元性與社會保險關系的固定性、唯一性的有效對接。因此社會保險關系的建立不應一味強調有無勞動關系，重要的是應以是否繳費為標準，勞動者在其漫長的職業生涯中，應隨就業狀態的變化而便捷地建立、轉移和接續社會保險關系，并以此作為領取待遇的依據。

3實施強制性和自愿性并舉。將靈活就業人員納入社會保險體系應有科學的戰略眼光和切實可行的戰略對策，做到單項、重點突破及相關措施配套協調。在眾多的保障項目中，先抓帶有個人賬戶的養老保險、與職業安全衛生直接關聯的工傷保險及醫療保險，然后再抓其他項目。應統一基本法制，兼顧地區差別。擴大覆蓋面工作。應當明確，雖然社會保險的參保本身帶有強制性，但對靈活就業人員應允許有一個自愿參保的階段或套餐組合，采取簡化程序、優化服務等吸引措施，在制度設計和管理設施上不搞“一刀切”，切實通過擴大覆蓋面讓靈活就業人員享有同等或相應的社會保險待遇，實施參保的優惠政策。例如，為鼓勵靈活就業人員參保，一些地方政府對失業人員靈活就業或自謀職業后提供社會保險補貼，以保護靈活就業者的權益。

4靈活就業人員實行“低準入、低享受”。在現行制度的作用下，數量眾多的靈活就業人員參保率低，存在退保率高和接續難的問題。應根據靈活就業的特點，盡快制定和完善相關制度，明確規定靈活就業人員參加社會保險的繳費基數、費率、繳費年限、繳費方式、待遇及對弱勢人群相應的補助等法律規定。鑒于目前靈活就業人員參保繳費相對較高，對于完全由個人繳費的低收入人群負擔加重的現狀。可考慮適當降低參保費率以及政府對失業人員尤其是低保家庭等困難群體參保續保予以補貼等扶持政策。實行一險多制，降低“門檻”，實行“低準入、低享受”。因人制宜，設計可選擇性制度，尊重靈活就業者參保的個人意愿和選擇，使不同收入水平、不同年齡、不同職業狀態的靈活就業者都能接受。因地制宜，在遵守國家基本原則的前提下，適度調整區域性社保政策，健全完善區域性的社會保險統一政策體系。

5調整具體險種的制度設計。靈活就業人員的社會保險制度設計既要與現行制度銜接，又要充分體現出靈活就業的特點。例如，在養老保險方面實行基礎養老金的高低與繳費基數以及繳費年限適當掛鉤，繳費期越長退休時領取基礎養老金的百分比越高，繳費基數越大，相應地基礎養老金待遇也應有所提高。再如，有用人單位的靈活就業人員，應該由用人單位替他們繳納工傷保險費；沒有單位的靈活就業人員，應允許他們以個人身份參加工傷保險，費率參照其工作性質所對應的行業費率來確定。另外，也可建立專門的面向自由職業者的社會保險制度，以個人儲蓄、個人積累為主體，以國家的資助為輔o

6加快出臺可轉移接續的社會保險制度。長期以來，不論社會保險制度，還是管理層面的費用征繳，待遇支付等，都是基于正規單位和正規就業形式設計的，顯然不適合靈活就業者。并且社會保險機構信息化建設滯后，許多地方的管理手段仍停留在粗放階段，容易出現管理漏洞。2008年全國兩會期間，溫家寶總理指出要“加快省級統籌步伐，制定全國統一的社會保險關系接續辦法”。應加緊“金保工程”的建設，提高管理服務能力并提高統籌層次。勞動保障部門應盡快出臺可轉移的社會保險制度，為靈活就業人員提供方便快捷的服務。一些地區在這方面積累了一些好經驗，運用不同的宣傳方式，廣泛告知政策；放寬條件，擴大參保；幫助個人申報，明確法律關系；延伸特殊規定，解決遺留個案；設立專門通道，方便隨時繳費；核定繳費年限，接續保險關系；調整計發辦法，提高待遇標準；提供個人查詢服務，增加管理的透明度等。

三、推進適應靈活就業人員的社會保險制度建設

靈活就業提供了大量的就業機會、緩解了我國的就業壓力，同時也對現行社會保險制度提出了嚴峻挑戰。為靈活就業群體解決社會保險問題，無論是對社會保險制度建設、促進就業，還是對勞動者本人都是件有益的事情。因此，筆者認為當前迫切需要對現行社會保險制度加以改造和創新，從多方面采取措施，積極推進適應靈活就業人員的社會保險制度建設。

1明確政府責任、完善相應政策。在靈活就業人員中還存在一定數量的弱勢群體，在就業過程中，他們的基本權益常常難以得到保障，因而尤其需要政府的扶持和幫助。目前，對于弱勢群體通常的扶助措施是提供一次性救濟。實踐結果表明，這種扶助方式的效果十分有限，并且往往帶有消極性。如果政府能夠改變思路，幫助他們參加社會保險計劃，從而取得長期收益資格，則更加具有積極意義。這樣一來，他們就可以在通過靈活就業獲得收入的同時還可以參加社會保險計劃，從而更多依靠自己，減少對政府的依賴。相應地，也有助于從根源上減輕政府負擔。針對當前大齡失業下崗職工和其他生活困難靈活就業人員的社會保險繳費負擔問題，應通過政府補貼部分社會保險繳費的辦法推動他們參保、續保，促進其就業。從提高制度適應性角度出發，應根據不同社會群體的特征和需要設計不同的計劃。

2明確用人單位和靈活就業人員的各自責任。企業通常將靈活用工視為非規范用工，選擇靈活用工的目的即在于節約勞動成本，規避法律責任。任其下去，企業文化和管理水平將距離現代企業越來越遠，職工的合法權益將被肆意侵犯，這將引起一系列社會問題。明確靈活用工企業的社會責任主要有兩個方面：第一，依法建立靈活用工的薪酬計劃和信息披露制度，這是企業為靈活就業人員繳納社會保險費的基礎；第二，合理界定用工單位的繳費比例，盡量減輕或者分解用工單位的負擔，依法監督用工單位為靈活就業人員繳納社會保險費。

增強國民自我保障意識和個人責任，讓勞動者分擔相應的社會保險費，既是世界社會保險改革的潮流，也是中國社會保險制度改革的重要目標。因此，需要為全部就業人員建立通用的社會保險個人賬戶。通過稅收優惠和靈活的繳費方式鼓勵他們參加社會保險計劃并履行繳費義務。對于自雇人，可以在完善稅收制度的同時建立合理的繳費基數和費率。

3利用信息技術加快建立社會保險關系信息庫。隨著靈活就業群體日益增多、工作崗位變換日益頻繁，以及勞動者社會保險關系的變動，接續和管理的工作量越來越大，建立社會保險關系信息庫的重要性已經日益突顯出來。就最終目標而言，是實現全國社會保險關系信息互聯互通。鑒于目前時機尚未成熟，應以建立地市級信息庫為基礎，逐步實現社會保險關系信息庫在地區間、省際間的聯網與信息共享。為了不使社會保險成為勞動力流動的障礙，而是積極地促進勞動力流動和就業，筆者認為應改變社會保險必須依托用人單位的傳統做法，針對靈活就業人員勞動關系不穩定的特點，本著以人為本的原則，面向勞動者進行社會保險制度的設計。基于這一認識，社會保險關系信息庫的建設應堅持社會保險關系相對固定性和唯一性這一原則。包括靈活就業人員在內的所有勞動者。一生只能建立唯一的社會保險關系，該關系隨就業狀態的變化而轉移、接續，并以此為依據享受社會保險相關待遇。

4改進服務手段，充分發揮個人賬戶的功能。通過設置“社會保險個人服務窗口”，建立社會保險關系管理中心等措施，簡化參保程序，改進服務手段。設立可以直接接待和受理靈活就業者個人參保的“社會保險服務窗口”，使靈活就業者參保更加方便；勞動者個人到社會保險經辦機構辦理參保登記繳費，應當作為建立正常社會保險關系的一種方式，以繳費而不以有無勞動關系確定是否參加社會保險，并建立社會保險關系，以便為靈活就業者和下崗、失業、暫時無工作人員建立和接續社會保險關系創造條件；簡化程序，使靈活就業者參保登記、繳費、轉移和接續社會保險關系更加省時、快捷。個人賬戶具有多種功能，是參保人權益記錄、計劃資產記錄、投資運營的管理工具、監督計劃的工具。通過個人賬戶這個服務平臺，可以建立聯接政府、企業社會和個人及家庭責任的管理系統，一生一卡通天下、管終生的效用。隨著個人權益賬戶攜帶性的提高，靈活就業人員對社會保險計劃的認同性自然會提高，不再擔心政府和社會保險的信用，這對促進勞動力合理流動和促進城鎮化具有一舉多得的效用。只有按照這樣的目標設計和完善社會保險計劃，才有可能使社會保險計劃的彈性和適應性最大化，切實保障靈活就業人員這一特殊勞動群體的社會保障權益。