排污權交易制度的國際比較與借鑒

王曉冬

[摘要]目前環境問題已成為制約我國經濟發展的瓶頸。環境的治理主要有政府和市場兩種手段。由政府征收排污費是一種非市場化的配額交易制度；而借助市場機制實施排污權交易制度，激勵企業超量減排形成排污權剩余，再通過出售剩余排污權獲得經濟回報，這是市場對企業環保行為的補償。當前，如何遵循經濟規律，將環境問題引入市場交易，建立排污權交易制度，在政府指導下利用市場機制進行排污權交易，依靠政府和市場的雙重力量解決環境污染，是我國亟待解決的問題。美國等發達國家在這些方面取得了很多成功經驗，值得我國借鑒。

[關鍵詞]排污權交易；總量控制；政府職能；市場機制

[中圖分類號]F062.02[文獻標識碼]A[文章編號]1004—9339(2009)02—0052—05

一、排污權交易制度的主要思想及意義

排污權交易起源于美國。美國經濟學家戴爾斯于1968年最先提出了排污權交易的理論。面對二氧化硫污染日益嚴重的現實，美國聯邦環保局(EPA)為解決通過新建企業發展經濟與環保之間的矛盾，在實現《清潔空氣法》所規定的空氣質量目標時提出了排污權交易的設想，引入了“排放減少信用”這一概念，并圍繞排放減少信用從1977年開始先后制定了一系列政策法規，允許不同工廠之間轉讓和交換排污削減量，這也為企業針對如何進行費用最小的污染削減提供了新的選擇。而后德國、英國、澳大利亞等國家相繼實行了排污權交易的實踐。

所謂排污權交易是指在污染物排放總量控制指標確定的條件下，利用市場機制，建立合法的污染物排放權利即排污權，并允許這種權利像商品那樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制，從而達到減少排放量、保護環境的目的。排污權交易的主要思想是建立合法的污染物排放權利(這種權利通常以排污許可證的形式表現)，以此對污染物的排放進行控制。它是政府用法律制度將環境使用這一經濟權利與市場交易機制相結合，使政府這只有形之手和市場這只無形之手緊密結合來控制環境污染的一種較為有效的手段。這一制度的實施，是在污染物排放總量控制前提下，為激勵污染物排放量的削減，排污權交易雙方利用市場機制及環境資源的特殊性，在環保主管部門的監督管理下，通過交易實現低成本治理污染。該制度的確立使污染物排放在某一范圍內具有合法權利，容許這種權利像商品那樣自由交易。在污染源治理存在成本差異的情況下，治理成本較低的企業可以采取措施以減少污染物的排放，剩余的排污權可以出售給那些污染治理成本較高的企業。市場交易使排污權從治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，這就會迫使污染者為追求盈利而降低治理成本，進而設法減少污染。

污染的治理主要有政府行政手段和市場經濟手段。由政府征收排污費的制度安排是一種非市場化的配額交易。交易的一方是具有強制力的政府，另一方是企業。在這種制度下，政府始終處于主動地位，制定排放標準并強制征收排污費，但它卻不是排污和治污的主體，企業雖是排污和治污的主體，卻處于被動地位。由于只有管制沒有激勵，只要不超過政府規定的污染排放標準，就不會主動地進一步治污和減排。而排污權交易作為以市場為基礎的經濟制度安排卻不同，它對企業的經濟激勵在于排污權的賣出方由于超量減排而使排污權剩余，之后通過出售剩余排污權獲得經濟回報，這實質是市場對企業環保行為的補償。買方由于新增排污權不得不付出代價，其支出的費用實質上是環境污染的代價。排污權交易制度的意義在于它可使企業為自身的利益提高治污的積極性，使污染總量控制目標真正得以實現。這樣。治污就從政府的強制行為變為企業自覺的市場行為，其交易也從政府與企業行政交易變成市場的經濟交易。可以說排污權交易制度不失為實行總量控制的有效手段。

排污權交易的前提條件是排放總量控制。環境容量是指在人類生存和自然狀態不受危害的前提下，某一環境所能容納的某種污染物的最大負荷量。我們允許一定量的排污，是因為現實中的任何生產和消費活動不可能實現污染的零排放。但這種允許必須加以量化，而且需要有一定富余的環境容量。如果該區域的環境容量已呈飽和狀態，就不會有排污權剩余，更不會有排污權交易。

二、國外排污權交易制度的實施及成效

1美國的排污權交易制度及其實施。美國最初有關限制污染排放量的法律主要集中在技術方面，要求企業用最佳實用技術來控制污染物的排放。這種技術性的規定很少考慮限制排放的成本，而且是根據每一種污染物的特點專門制定，結果是執行成本過高，從而使法律難以貫徹。經過實踐探索，美國又制定了在總量控制下對個別排污企業靈活調整、變通的政策。這一政策最初只限于同一企業內不同排污口之間的調整，只要總量不增加，某一排污口多排一點或少排一點是容許的。后來，隨著總量控制的范圍不斷擴大，又制定了允許在同一區域內不同工廠之間調整的政策。經過政府多年的努力。成效一直不盡如人意。到20世紀70年代末，美國環保局局長威廉·K·賴利指出“到了考慮運用市場激勵來防止污染的時候了”。在此基礎上產生了排污權交易的構想，并作為一種正式制度加以實施。美國1977年通過并于1990年修改的《清潔空氣法》中鼓勵公司參與市場買賣污染權。為了貫徹這一法律建立了排污權交易制度，并首先在控制二氧化硫排放方面實施排污權交易，取得了成功。

美國根據《清潔空氣法》的要求規定：排污權交易的對象是交易者所排放的問題污染物。由于企業依法進行排放的污染物多種多樣，所以合法的污染物排放權也多種多樣，所以，規定適用于排污權交易的污染物質的范圍十分必要。最初，美國規定納入排污權交易的只是二氧化硫。這是由當時美國消減污染物排放費用決定的。當時美國削減1噸二氧化硫排放的費用是600美元，而削減1噸氮氧化物需要的費用則是2000～3000美元，遠遠高于前者的費用。為有效實施排污權交易制度，僅將二氧化硫作為排污權交易的對象，對氮氧化物排出量的控制采取由各州依法自行靈活處理的辦法。之后又規定了一定時期內二氧化硫消減的總量控制指標：2000年開始全美國發電廠的二氧化硫容許排出總量每年為890萬噸，與1980年相比應削減1000萬噸。這樣二氧化硫的排放每年在遞減。同時又對削減對象二氧化硫排出的設施和“容許排出量”做了具體規定。所謂容許排出量就是政府規定的享有排污權的設施，一年間所排出的二氧化硫的總量。政府依法規定各有關企業的容許排出量，對超出容許排出量的企業，強制其支付罰金，并于次年填補其超額排出的數量，以有效控制全國的排放總量，達到降低環境負荷的目標。對由于技術、設施落后不得已超過容許排出量的，可以與其他容許排出量保有者進行交易，并規定了具體交易時間。

美國就是通過這種容許排出量系統的設置和不斷完善，使各企業在最大范圍內有效控制二氧化硫的排出量。為了將二氧化硫的排出量控制在規定的范圍內，各企業要么采取措施控制排污量，要么改進技術、更換設施削減排污量，要么購買容許排出量的權利。由于容許排出量的取得是昂貴的，而不得已購買

容許排出量就是對其造成的負的外部性的代價。在美國這樣市場經濟發達的國家，市場是按生產過程由私人支配的原則來運行的，而私人對市場力量做出反應時只考慮利潤的最大化。企業為了追求利潤會設法改進技術和設施，最大限度地控制二氧化硫的排放量。所以實施排污權交易制度有利于企業自覺減排。

2德國的排污權交易制度及其實施。德國作為發達的工業化國家，能源開發和環保一直走在世界前列。目前環保已成為其經濟、社會可持續發展的重要內容；保護氣候、減少溫室氣體排放的具體指標也列入了可持續發展的總指標體系中；環保方面的法律制度也非常完善。

為有效進行環保，2002年初德國法律規定實施碳排放權交易制度。當時德國環保局組建專門管理機構，對企業機器設備進行全面調查，研究建立與排放權交易相關的法律事宜。目前已形成了較全面的法律體系和管理制度，這些法規包括排污權取得、交易許可、收費標準等。同時還建立了管理排放權交易事務的專門機構，負責發放排放許可證、核實企業報送的排放申請報告、以賬戶形式對每個企業進行登記、與歐盟和聯合國進行合作等事宜。這些奠定了排放權交易在德國的法律地位。

根據《京都議定書》和相關法規要求，在參與企業的選擇上，德國對國內所有二氧化碳排放的機器設備進行調查，對于排放量達到一定數量以上的設備，企業要在與聯邦環保局達成自愿協議的基礎上，經審核方可取得一定的污染排放權并可進行交易。在2002—2003年期間，德國共調查了3909家企業，其中1849家企業經審查參與了2005—2007年排放權交易。同時嚴格規范排放權交易的申報程序，在申報過程中。生產企業要按其歸屬逐級申報。聯邦政府環保部門是唯一受理并分配排放權的部門。權利的高度集中有利于排污權的管理。

3全球排污權交易市場的不斷發展完善。國際碳排污權交易市場有阿姆斯特丹的歐洲氣候交易所、德國的歐洲能源交易所、法國的未來電力交易所，此外日本、加拿大、俄羅斯、澳大利亞也有自己的排污權交易市場。其中芝加哥氣候變化交易所是全球首家國內氣候交易所。2006年交易所經手的碳交易量達到5.53億噸。在所有通過交易所結算交割的碳交易量中，歐洲氣候交易所占82％，其全部碳融資合同都在倫敦跨洲期貨交易市場進行電子交易，2006年，全球排放貿易額已達到280億美元。目前，國際排污權交易價格行情上漲，其中歐洲氣候交易所2006年中旬創下每噸30歐元的記錄。

三、我國排污權交易制度實施的現狀及問題

我國排污權交易制度的醞釀工作可追溯到1988年開始的排污許可證制度試點。1993年國家環保局開始探索大氣排污權交易政策的實施，并以太原、包頭等多個城市作為試點。1999年，中美兩國環保局簽署協議，以江蘇南通和遼寧本溪兩地作為最早的試點基地，在中國開展“運用市場機制減少二氧化硫排放研究”的合作項目。在本溪的試點中，雙方草擬了《本溪市大氣污染物排放總量控制管理條例》，該條例將排污權交易作為實現總量控制的重要手段，明確規定了排放監測、申報登記、許可證分配和超額排放處罰等重要內容。2001年南通天生港發電公司與南通另一家大型化工公司進行了二氧化硫排污權交易。這是我國第一例二氧化硫排污權交易。2002年7月，國家環保總局召開山東、山西、江蘇等“二氧化硫排放交易”七省市試點會議，進一步研究部署進行排污權交易試點工作的具體步驟和實施方案。2004年，南通市環保局經過研究和協調，審核確認由泰爾特公司將排污指標剩余量出售給亞點毛巾廠，轉讓期限為3年，每噸COD交易價格為1000元。這是中國首例成功的水污染物排放權交易。實踐表明，排污權交易制度作為一種以發揮市場機制作用為特點的新型環境經濟政策，能夠有效地控制環境污染，起到了節省治理費用、保護環境質量的作用。但是，由于排污權交易在我國實施不久，還存在許多亟待解決的問題。

1排污權交易的相關立法不健全。只形成了防治污染的幾部法規，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》，缺乏完善的法律體系來保障排污權交易的實施。現有法規對排污總量控制及排污許可證制度做了相應的規定，但并沒有對與法規相配套的排污權交易制度做出嚴格的規定。所以，我國排污權交易缺乏規范、可操作性強的法律。排污權交易的實施是一個系統工程，它涉及到大量的立法工作，需要環保和立法部門進行協調。從選定污染控制項目、確定污染排放總量、許可證的發放等都需要完善的法律來保證。中國排污權交易制度的完善路程還很遙遠。

2排污權交易過程很難實現排污量和交易量的準確監測。排污權交易實施的前提是對企業排污量的準確監測，它涉及如何科學、準確、公平、合理監測的問題。為確保這一制度的有效實施，首先要確定排污企業的實際排污量。美、德等發達國家早已完善其環境或排污監測系統，但我國對企業的排污檢測還不到位，排污指標也沒有完全建立起來，更沒有建立起配套的監測機制。在我國，目前監測和管理水平較低、尚存在執法不公平的情況下，公平合理監測還難以做到。

3排污權的交易費用偏高，實施程序復雜，操作難度大。排污權交易的交易費用主要包括尋求交易的基礎信息費用、談判與決策費用等。我國鄉鎮企業數量多、規模小且分散，但它造成的污染占全國工業污染物排放總量半數之多。這造成了我國排污權交易市場的基礎信息尋求費用高，環保部門監測與執行費用高，而且存在交易逐案談判的現象。這些都加大了交易成本，影響廠商交易的積極性，進而影響整個排污權交易，妨礙排污權交易制度的實施和作用的發揮。雖然我國已在多個城市實施排污權交易試點，并聘請美國環保局專家來中國進行指導，但是由于排污權交易市場繁雜，規則與程序的操作難度高，加之我國尚缺乏高素質的專業人員，使排污權交易難以有效實施和推廣。

4政府監管不力，排污被罰成本低，造成企業偷排廢物。2003年國家環保總局暗訪發現某大型企業偷排超標廢水，僅2002年就偷漏排污費l 000萬元，而罰款的數額極其有限。該企業投入115億元建設的污水治理設備閑置不用。不少企業的污染處理設施僅僅是應付檢查的道具，檢查團一走立即停止運行。我國對環境違法者的制裁一般是責令停工、限期整改。低額罰款對于大型企業起不到威懾作用。違法排污成本低是造成這企業偷排污的主要原因。另外，監測設備不能提供有效數據，企業購買排污權的數量沒有依據。例如，火電廠作為二氧化硫的重點排放企業，近年來，我國有180家火電廠安裝了近400套煙氣排放連續監測裝置，但目前運行正常的只占20％，80％因質量問題間斷運行或不能運行。這是由于在購買設備時，排污費申請使用與指定產品掛鉤，用戶根本不過問產品的質量、功能，只要安裝上就行。此外購買監測設備時還存在招投標不規范的現象。政府監管不力，監管指標量化不準確，因而造成企業隨意排污。

5地方保護主義嚴重，使交易難以進行。我國一些跨地區的排污權交易中，地方政府官員為保護本地利益強行介入交易過程，用行政命令禁止排污權指標轉讓給其它地區，嚴重影響了排污交易權在全國范

圍內的交易，使本來就不發達的排污權交易難以發展。一些地方環保部門操縱排污權交易的全過程，以行政命令代替市場運作。政府過多干預影響了排污權交易的公平、公正、公開進行。

四、加強和完善我國排污權交易制度

排污權交易制度在美、德等國家已比較完善，值得我國借鑒。針對我國排污權交易存在的問題，應借鑒國外成功經驗，加強對排污權交易的規范管理。

1制定相應法律法規，明確排污權交易的法律地位。應對排污權的交易范圍和交易方式做出明確規定，建立排污權交易的法律體系。排污權交易作為一種經濟管理手段，只有在被納入法律規范的前提下。才能發揮作用。有關法規要闡明環境是一種可利用的資源，確立合法的排污權，明確將有償取得的排污權與其他生產要素一樣納入企業產權范圍，完善排污權交易制度，以保證排污權及其交易的合法化，保障企業在排污權交易中買賣自由、信息共享，促進市場的公平競爭。排污權實際上是對環境容量資源的使用權，這種權利的總量是有限的，以某種形式初始分配給企業后，新加入的企業只能從市場上購買必要的排污權。所以要把排污權納入法律調整的范圍，進行合理的分配和管制，進而改變目前國家環保主管部門通過頒發排污許可證確認排污權這一行政性權利，賦予該權利可自由交易的市場性權利。

2依法科學規定污染物排放總量及各企業的容許排出量。必須在法律上制定準確的排污總量及各設施的容許排出量，以確保政府削減污染物排出總量目標的實現。此外，要在法律上對排污總量控制的目標、總量設計、調查和檢測、總量分布等做出明確的規定；規范初始排污權的分配，加強監管，杜絕“尋租”行為。通過立法建立排污權交易市場，規定排污企業可直接參加排污權交易，使剩余容許排出量的保有者通過交易使減排獲利成為可能，并以此激勵企業自覺減排。

3加強對污染源的監控，建立科學、準確的信息系統。排污權交易能否成功，關鍵在于能否準確計量污染的排放量。目前我國對污染物的監控還做不到及時、準確、到位。只有確保每個排污企業擁有的合法的排污權數量和實際排放量的對應關系，排污權才能具有交易的性質。因此完善監控系統是保障排污權交易公平、公正進行和控制環境質量的關鍵。同時應該建立以計算機網絡為平臺的排放跟蹤系統、審核調整系統等，使有關人員及時掌控企業的排污狀況和排污權交易情況。應在每個排污權交易中心設立信息發布欄，及時公示信息，以確保公民知情權，使環保工作納入社會監督范圍，提高公民的環保意識。

4轉變政府職能，發揮政府應有的作用。隨著排污權交易制度的確立及排污權交易市場的發育和完善，政府必須轉變職能，由管理者向服務者轉變。政府要由排污權額度的直接發放者轉變為排污權市場交易的監督、保護、服務者。政府職能可以限定為：區域排放總量的確定、環境容量的準確評價、排污權的審核、排污權的初始分配、建立排污權交易系統、建立和完善排污權交易市場以及制訂相應的規則等。

5進行技術與制度創新，降低排污權交易成本。排污權交易中存在信息收集、談判費用等各種交易成本，這在一定程度上會抵消企業參與交易獲得的節約污染治理成本的收益，使交易變得無利可圖。所以應采用新技術，設立排污權交易中介機構，提供交易信息、辦理排污權儲存和借貸服務等。同時進行制度創新，政府應提供免費信息服務，適當減免監督與執行的費用；建立相應的激勵機制，對積極減排、積極出售排污權的企業從資金、稅收、技術等方面予以支持；鼓勵排污權作為企業資產進入破產或兼并程序等。

6逐步擴大排污權交易市場和主體范圍。排污權交易需要一定的技術支持和經濟條件。只有在市場經濟較為發達、法制和公共管理較為健全、環境監測力量較為強大的地區，才能實現建立排污權交易市場的目的。然而，我國地區間經濟發展不平衡，不是任何地區都有條件組建排污權交易市場。當前較適宜的地方是東南沿海經濟發達地區或東部市場經濟較為成熟的部分大城市，因此要逐步擴大排污權交易市場，力爭建立全國性的交易市場。對于排污權交易主體的確立可借鑒國外的經驗，分為一級和二級市場交易主體，包括個人、企事業單位及政府。同時，注意選擇適宜的交易方式。在初始階段，排污權轉讓可以采取分散交易方式，企業富余的排污權可以公開竟價拍賣，也可以和買方分別談判。應確保主體的經濟活動平等性，無論是作為排污者的企業，還是政府、各類組織以至于個人排污者，都可以成為交易主體。鼓勵公眾廣泛參與到排污權交易中，通過收購排污權許可證等方式限制排污，保護自己的生活和生存環境。

7實行排污權初次分配有償化。在我國，環境對污染容納能力的有限性、總量控制任務的艱巨性和污染源的復雜多樣性，使得排污指標十分緊缺。所以，在排污權交易伊始就要實行污染控制總量指標初次分配的有償化，以充分體現污染者付費原則。政府應對長期無償占用排污指標的單位進行改制，對新建單位采取拍賣和獎勵等有償方式分配排污權，全面實現排污指標的有償初次分配。在此基礎上，再通過市場實現污染源之間排污權的再分配。