“差序格局”下的副縣長生態

孟　盛

為什么某些地方官場潛規則屢試不爽，深刻影響著基層權力格局的相對秩序？在“差序格局”下，社會權力運行規則總有其非制度化的一面——

社會關系是一根根私人聯系所編織的復雜網絡，“好像把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋”。著名社會學家費孝通先生，就中國傳統社會的分層結構和人際關系特質提出了“差序格局”概念。

后來，學術界將這一理論引入基層政治經濟體制中，探討非制度化因素對權力結構的影響，由此可知基層官場權力生態中，人情厚薄、情義深淺、關系遠近對于弱勢權力安身立命的意義。

副市長的回憶

廖南（化名）在西部一歷史文化名城任副市長。回憶當年，他向記者暢談曾經任職副縣長的個中體味。

上世紀90年代，他搭上省委組織部下派高校年輕干部到基層鍛煉的“順風車”，來到某貧困縣任副縣長。大學里，廖南就讀的是城市規劃與設計專業，碩士畢業后留校任教，后調至校教務處。

剛開始，由于不熟悉基層工作，廖南象征性地分管科技、文化體育和一些垂直管理部門。隨著時間的推移，廖南漸漸熟悉了當地情況，但苦惱也隨之而來。

他所負責的，要么是不被重視的“冷衙門”，要么是“不需要管”的垂直管理部門，他也曾雄心壯志要在“冷衙門”里做出點文章，最終因方案得不到縣上支持而“流產”。“那時候每天都很茫然，沒人信任你的能力，更沒人給你展示能力的機會。”他回憶道。

在一次成功完成縣委書記臨時交辦的任務——化解企業改制引發的小規模群體事件后，廖南的才干得到了認可。此后，他又陸續分管了安全、教育、衛生、檔案、人口與計劃生育、城鄉統籌等。他說，雖然還是一些“弱勢部門”，但畢竟涉及的社會事業的范圍更廣，從中能夠看出一把手對其信任程度的加深，“我個人能力的發揮空間也更大了”。

“另一方面，責任也更重大了，‘安全是個燙手山芋，涉及到社會方方面面，出一點岔子，立馬‘下課。盡管是‘一崗雙責（即分管這項工作，就要負責這項工作的安全），但如果其他副縣長分管的部門出了安全紕漏，我也會負連帶責任。”他說。

廖南堪稱縣上城市規劃與建設方面的專家，卻從未分管過城建，“這種‘油水部門自然還輪不到我頭上。”他調侃。

權力分配的“規則”

縣級政權中，政府班子的分工是個敏感話題，在一些地方也折射出“差序格局”下特有的政治現象。

“縣長全面管，常務管全面”。一般而言，縣長主持政府全面工作，常務副縣長負責政府常務工作，如財政、人事等核心部門是必管的；交通、規劃、國土等重要部門，要么進入常委的副縣長分管，要么資歷深、威望高、能力強，又深得一把手信任的副縣長分管。

剩下的就是那些“缺錢少權”的“弱勢部門”，排名最后的副縣長分管這類部門的可能性較大。

“權弱責重，那滋味不好受啊！”副縣長陳彬感嘆，“基層的利益觀導向特別明顯，所以分管‘弱勢部門的副縣長在當地往往說不起話。”

某些地方副縣長“門前冷落車馬稀”的背后，是權力分配的失調。

清華大學廉政與治理研究中心主任任建明認為，在基層一些地方，分工中既體現組織原則，也存在一些權力配置的潛規則。如果主要領導對權力分配不公，造成責權長期不對等，必然引起被偏廢者心理失衡。

采訪中也有不同看法。曾擔任過縣委書記的向光宜告訴記者，政府班子的分工總的來說是根據個人能力、特長、經驗及多年工作經歷的慣性自然形成的，確實有可能存在主要領導的好惡、親疏和信任度，但總體必須體現平衡原則。“畢竟一碗水要端平。”他說。

與一把手的關系

“差序格局”下，還有什么關系比與處于權力核心的一把手的關系更為關鍵？

一把手與下屬的關系，歷來要受非制度因素的影響，“人倫情節”的親疏遠近原則會影響個人在一把手心中的位置。

許多采訪對象也認同，副縣長的作用能否充分發揮，決定權很大程度上在縣委書記手上。一把手的充分授權、充分信任，讓其放手大膽干，是副縣長最強有力的政治后盾。

“縣委書記和縣長都該為副縣長樹立威信！”縣委書記楊增江認為。他向記者描述了該縣工作流程：縣政府重大項目報告，涉及到相關部門的，必須由分管副縣長簽批后方能生效，再上報常務副縣長，由縣長主持召開政府常務會研究后報縣委。“如果局長繞過副縣長，直接把文件送到我這里，那叫不懂規矩，會受到嚴肅批評。”他認為，“副縣長說話不管用，凡事都要一二把手親自去過問，那還怎么工作？！”

然而，與一把手的關系是個不確定因素，要想真正做到“有位有為有責有權”，副縣長只能做好功課，練好內功，盡可能展示自己的能力才干、公心廉心、人品官品。如果不幸遇上私心重的一把手，也只能見機行事、擇善而從了。

“很差錢”

熟人社會中，人情是進行社會交易時用于饋贈的資源，更是如何相處的社會規范，吃吃請請在所難免。對此，副縣長卻有“難言之隱”。

廖南向記者描述了他的尷尬。“基層總有些吃請，說難聽點，副縣長連請頓飯都捉襟見肘，太窮酸！”他坦言。

一般而言，常務副縣長管縣政府接待辦，資金充裕，擔任常委的副縣長手上也有少量經費以保障公務開支，惟獨副縣長沒有使用工作經費的“簽字權”。“如果遇上接待對象既無對口部門，又不符合縣政府接待辦標準的時候，只有拉著局長幫忙埋單。”廖南透露，這是副縣長這個群體較為普遍的做法，特別過年過節，當然其中也不乏私人招待。

副縣長陳彬也向記者透露，該縣有個分管教育的副縣長，直接叫教育局長從部門經費中劃撥了幾萬元到政府辦，以保障其工作開支；還有一個縣，一局長被查出挪用專項資金20多萬元，紀委調查后，才發現了一堆副縣長們報銷的發票。

不規范的操作必然帶來負面效應，一些副縣長因此更加管不住部門，形成惡性循環。

采訪中一些副縣長表示，由于涉及社會事務多個口，方方面面的關系都需要去溝通，一些費用的產生不能避免，縣上應給予經費上的保障。

一些地方對此作了嘗試。據了解，為杜絕副縣長四處找部門“消化”發票，西部某縣就規定，副縣長擁有兩萬元工作經費的“簽字權”。

然而，是否有必要讓副縣長徹底“不差錢”，恐怕還需厘清某些官場油條做官的不純動機與浮躁心態。