激勵(lì)農(nóng)戶參與的退耕還林工程運(yùn)行機(jī)制探索

柯水發(fā)　趙鐵珍　黨鳳蘭

摘 要：通過剖析當(dāng)前退耕還林工程農(nóng)戶參與程度狀況，指出了農(nóng)戶參與層次和參與深度有待提升；進(jìn)而提出了一套激勵(lì)農(nóng)戶參與的工程運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新體系，包括可持續(xù)的農(nóng)戶自我發(fā)展機(jī)制、參與式的工程運(yùn)行機(jī)制和公平有效的配套保障機(jī)制，并重點(diǎn)分析了多元補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制、林權(quán)安全保障機(jī)制、退耕生態(tài)林國家收購機(jī)制等政府配套保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：退耕還林；激勵(lì)；參與；機(jī)制；創(chuàng)新

收稿日期：2009-02-06

作者簡介：柯水發(fā)（1977—），男，福建安溪人，北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，博士，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所在站博士后，主要從事林業(yè)政策與林農(nóng)行為研究。

中圖分類號：S721 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)02-0001-05

國務(wù)院于2007年8月9日出臺(tái)了《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》之后，如何進(jìn)一步加大機(jī)制創(chuàng)新力度激勵(lì)農(nóng)戶主動(dòng)參與工程建設(shè)，成為一個(gè)重要的研究課題。退耕還林工程自1999年開始試點(diǎn)至2005年，共涉及到3200多萬農(nóng)戶、1.24億農(nóng)民^［1］。農(nóng)戶是退耕還林工程的實(shí)施主體，農(nóng)戶的持續(xù)有效參與對于退耕還林工程的有效性和持續(xù)性至關(guān)重要。然而，當(dāng)前國內(nèi)外對退耕還林工程的研究文獻(xiàn)較多，但主要集中于工程實(shí)施情況、工程管理、工程政策問題、工程技術(shù)措施、工程成效、工程影響、工程監(jiān)測等方面的研究，缺乏從農(nóng)戶參與工程的角度系統(tǒng)地開展研究。因此，本研究側(cè)重于從促進(jìn)農(nóng)戶主動(dòng)有效參與的角度來探索退耕還林工程運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，對于可持續(xù)地科學(xué)實(shí)施退耕還林工程，構(gòu)建和諧現(xiàn)代林業(yè)，保障林農(nóng)權(quán)益，促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有較為重要的理論研究意義和實(shí)踐參考價(jià)值。

1 退耕還林工程農(nóng)戶參與程度分析

通過對退耕還林工程農(nóng)戶參與程度的分析，可以窺見農(nóng)戶的參與狀況和參與特征，以便更加有效地對農(nóng)戶參與行為加以激勵(lì)。世界銀行社會(huì)發(fā)展

部把參與水平界定為信息分享參與、咨詢參與、合作參與和賦權(quán)參與4個(gè)層次，其中，信息分享參與是一種單向交流，咨詢參與是一種雙向交流，合作參與是分享決策和資源的控制權(quán)，賦權(quán)參與是轉(zhuǎn)移決策和資源的控制權(quán)。這種分類方法可以為項(xiàng)目中的參與程度評價(jià)提供一個(gè)簡潔的分析框架。因此，此種分類方法為本研究農(nóng)戶參與行為的研究提供了分析框架和理論基礎(chǔ)。本文在此將退耕還林工程的實(shí)施過程分為工程立項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程具體實(shí)施和工程檢查驗(yàn)收3個(gè)階段，并運(yùn)用前文參與程度分析框架對農(nóng)戶參與程度加以分析。

從表1來看，當(dāng)前的農(nóng)戶參與多數(shù)為低層次的參與，即多數(shù)為咨詢性質(zhì)和信息分享性質(zhì)的參與。而缺少合作性質(zhì)和賦權(quán)性質(zhì)的參與。在退耕還林工程中，工程的實(shí)施仍然是由政府主導(dǎo)來完成的，群眾只是以投工投勞為主，群眾具有的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)沒有發(fā)揮出來。盡管當(dāng)前農(nóng)戶參與退耕的積極性很高，農(nóng)戶參與面很廣，但農(nóng)戶的參與層次普遍不高，多數(shù)農(nóng)戶的參與為被動(dòng)的接受性參與，即信息提供或咨詢性的參與，而缺少合作性質(zhì)和賦權(quán)性質(zhì)的參與。工程實(shí)施中參與式方法運(yùn)用不充分，農(nóng)戶的參與深度還存在不足。因此，對于退耕工程而言，可以進(jìn)一步引入?yún)⑴c式發(fā)展理論，進(jìn)行工程運(yùn)

行機(jī)制創(chuàng)新，走參與式社區(qū)林業(yè)發(fā)展道路，充分體現(xiàn)出廣大農(nóng)戶在項(xiàng)目選擇、規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)測、評價(jià)和管理過程中的有效參與，而不是形式上的介入。在提高農(nóng)戶參與程度的過程中，不斷提高農(nóng)戶的參與動(dòng)力和責(zé)任意識，增強(qiáng)農(nóng)戶的自我組織和持續(xù)發(fā)展能力，這是確保退耕工程更具持續(xù)性的重要保障。

2參與式的工程運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新

參與式方法是當(dāng)前國際合作發(fā)展項(xiàng)目領(lǐng)域被廣泛采用的一種工作方法。參與式方法是發(fā)展主體積極、全面地介入發(fā)展項(xiàng)目的有關(guān)決策、實(shí)施、管理和利益分享等過程的一種方法^［2，3］。在退耕還林中，農(nóng)民是工程實(shí)施的主體，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)平等自愿地參與該項(xiàng)工程^［4］。工程主管部門和實(shí)施單位通過將參與式工具或方法應(yīng)用于退耕還林工程，可以創(chuàng)造和諧的工程實(shí)施環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)戶參與的積極性和主動(dòng)性，從而真正達(dá)到退耕還林的根本目的。參與式的工程運(yùn)行機(jī)制，主要包括參與式工程規(guī)劃機(jī)制、參與式工程競標(biāo)機(jī)制、參與式監(jiān)測評估機(jī)制、參與式工程管理機(jī)制等，這些機(jī)制創(chuàng)新可以有效地促進(jìn)農(nóng)戶主動(dòng)參與。

2.1 參與式退耕還林規(guī)劃機(jī)制

在目前的退耕還林工程實(shí)施過程中，多數(shù)地方工程區(qū)仍沿用傳統(tǒng)的工程規(guī)劃。然而，我們也欣喜地看到，已有部分地區(qū)嘗試性地開展了一些參與式退耕還林規(guī)劃實(shí)踐，據(jù)2003年第2期《林業(yè)與社會(huì)》刊載，甘肅清水縣2003年春季以來，為充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的退耕還林工程中讓退耕農(nóng)戶直接參與退耕還林工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)，將10萬畝退耕還林任務(wù)全部落實(shí)到了農(nóng)戶，在設(shè)計(jì)中堅(jiān)持因地因樹而宜，尊重農(nóng)戶喜歡的樹種和造林模式，使設(shè)計(jì)更具指導(dǎo)性。在理論研究方面，一些學(xué)者,如鄧華鋒^［4］；先開炳^［5］；李維長等^［6］；曾發(fā)林等^［7］也積極率先開展了退耕工程參與式方法運(yùn)用研究，從而為各工程區(qū)改進(jìn)退耕工程規(guī)劃提供了理論指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

參與式是相對于傳統(tǒng)作法而言的，其特點(diǎn)是：項(xiàng)目的主體是農(nóng)戶，以人為本，充分重視農(nóng)戶的愿望、利益和需求。參與式規(guī)劃是一種自下而上的規(guī)劃方法，農(nóng)戶是規(guī)劃的中心，是規(guī)劃的基本單元和實(shí)施的主體。參與式退耕還林規(guī)劃是一種全新的林業(yè)規(guī)劃方法，與傳統(tǒng)林業(yè)規(guī)劃方法不同，在遵循大的原則前提下，決策是由農(nóng)民自己做出，是一個(gè)“從下而上”的過程，是在技術(shù)員詳細(xì)宣傳、介紹項(xiàng)目后，讓農(nóng)民充分了解項(xiàng)目細(xì)節(jié)，然后自行決定是否參加項(xiàng)目；自主選擇造林地、造林模型、造林樹種、株行距；自主決定各自參與造林面積以及造林的撫育、管護(hù)方式，林產(chǎn)品利益分成比例及分配辦法，在這種模式中，技術(shù)員只提供技術(shù)咨詢。

在前人研究的基礎(chǔ)上，筆者嘗試性地將參與式退耕還林規(guī)劃機(jī)制設(shè)計(jì)如下：政府首先通過退耕還林相關(guān)政策宣傳，幫助農(nóng)戶加深對工程及工程政策的認(rèn)知，以形成是否參與的行為意愿；第三步工程工作人員實(shí)地調(diào)查農(nóng)戶參與意愿，進(jìn)一步確認(rèn)自愿參與退耕的地塊、面積、還林模式、林種結(jié)構(gòu)等信息，并對上述信息加以登記造冊；第三步，將村社農(nóng)民的退耕意愿情況加以公示反饋，如無異議，則進(jìn)一步編制匯總村社退耕計(jì)劃，然后逐級上報(bào)退耕還林計(jì)劃；第四步，計(jì)劃獲核實(shí)批準(zhǔn)后，下達(dá)計(jì)劃并基于村社加以實(shí)施；第五步，具體開展參與式作業(yè)設(shè)計(jì)及具體的造林活動(dòng)；最后經(jīng)參與式檢驗(yàn)收后兌現(xiàn)相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶合理退耕意愿的滿足。

由此可見，參與式退耕工程規(guī)劃具有以人為本、農(nóng)戶參與程度高的特點(diǎn)，項(xiàng)目目標(biāo)符合農(nóng)戶的需求，有利于提高社區(qū)及社區(qū)農(nóng)戶的自我發(fā)展能力。

2.2參與式退耕還林招投標(biāo)機(jī)制

招標(biāo)投標(biāo)制是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的一種競爭方式，是加強(qiáng)工程管理的重要經(jīng)濟(jì)手段，對維護(hù)工程建設(shè)的市場秩序，控制建設(shè)工期，保障工程質(zhì)量，提高工程效益具有重要意義。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》對工程招標(biāo)投標(biāo)管理的方式、程序、內(nèi)容等都做出了明確規(guī)定。1997年國家計(jì)委頒布的《國家基本建設(shè)大中型項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的暫行規(guī)定》要求：建設(shè)項(xiàng)目主體工程的設(shè)計(jì)、建筑安裝、監(jiān)理和主要設(shè)備、材料供應(yīng)、工程總承包單位以及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，除保密上有特殊要求或國務(wù)院另有規(guī)定外，必須通過招標(biāo)確定。招投標(biāo)是招標(biāo)人發(fā)出招標(biāo)公告，說明需要采購商品或發(fā)包工程項(xiàng)目的具體內(nèi)容，邀請投標(biāo)人在規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)投標(biāo)，從中擇優(yōu)選出最有利于招標(biāo)人的投標(biāo)人，并與之簽訂合同，使交易得以實(shí)現(xiàn)的一種交易方式，具有公開、公平、公正、競爭、擇優(yōu)等特點(diǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，招投標(biāo)能夠發(fā)揮信息揭示和信息傳播的功能，有效減少信息不對稱缺點(diǎn)，降低交易成本。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，退耕還林工程項(xiàng)目也應(yīng)該適當(dāng)引入招投標(biāo)機(jī)制，以確保工程實(shí)施的公平性、科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性和合理性。當(dāng)前，有些工程區(qū)開展過一些類似的實(shí)踐，如河北霸州市在2002年的退耕還林中，曾經(jīng)面向社會(huì)公開招標(biāo)，無償承包，在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響，競標(biāo)者多達(dá)1500人，100公里的市管堤防綠化工程被搶包一空。目前，兩條堤防已全部綠化達(dá)標(biāo)，造林12300畝，植樹70萬株，收到了良好的效果。但筆者認(rèn)為這些招投標(biāo)實(shí)踐尚不普遍，也不規(guī)范。

在此，筆者嘗試性地提出一套較為全面的工程招投標(biāo)機(jī)制創(chuàng)新體系，具體包括：工程規(guī)劃設(shè)計(jì)招投標(biāo)機(jī)制、退耕任務(wù)指標(biāo)招投標(biāo)制、林木種苗供給招投標(biāo)機(jī)制、工程設(shè)備材料采購招投標(biāo)機(jī)制、工程作業(yè)施工隊(duì)伍招投標(biāo)機(jī)制、工程監(jiān)理招投標(biāo)機(jī)制等。通過引入上述招投標(biāo)機(jī)制，以確保工程規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，退耕指標(biāo)分配的公平性和合理性，種苗供給的優(yōu)質(zhì)性和經(jīng)濟(jì)性，材料采購的經(jīng)濟(jì)性和公正性，作業(yè)施工質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)性和經(jīng)濟(jì)性，工程監(jiān)理工作的有效性和公正性。工程主管部門可以通過引入這些競標(biāo)機(jī)制，提高退耕工程實(shí)施過程的公開性、公正性、公平性，讓廣大農(nóng)戶有更多的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于提高農(nóng)戶參與層次。當(dāng)然，在具體的招投標(biāo)實(shí)踐中，也存在著程序復(fù)雜化和一部分農(nóng)戶缺乏能力難以實(shí)際參與的弊端，這有待于在實(shí)踐中進(jìn)一步加以研究解決。

2.3 參與式工程監(jiān)測評估機(jī)制

監(jiān)測是在一定的時(shí)間范圍(如一個(gè)項(xiàng)目周期)內(nèi)系統(tǒng)地、定期收集、整理、分析與項(xiàng)目有關(guān)的信息資料，以觀察和測定變化的趨勢。評估是定期了解、評價(jià)和回顧項(xiàng)目干預(yù)措施或研究變化和影響，以判斷其有效性和持續(xù)性。參與式的監(jiān)測評估就是在監(jiān)測評估專家與項(xiàng)目所在地利益相關(guān)群體共同討論、共同參與的前提下進(jìn)行的一種評估模式。

參與式監(jiān)測評估是一種從國外引進(jìn)的新型的監(jiān)測評估方法，它是在傳統(tǒng)監(jiān)測評估的基礎(chǔ)上，充分考慮監(jiān)測評估相關(guān)團(tuán)體的參與性、內(nèi)容的有效性、過程的效率、基層的權(quán)力等各方面，融合參與式農(nóng)村評估(Participatory Rural Appraisal PRA)、矩陣分析法、流程圖、問題樹、專題定點(diǎn)小組訪談、半結(jié)構(gòu)式訪談等眾多的先進(jìn)手段和方法后，形成的一種定性描述和定量分析相結(jié)合的監(jiān)測評估方法。

參與式退耕還林監(jiān)測評估，在實(shí)施目的、實(shí)施主體、監(jiān)評指標(biāo)體系、實(shí)施頻率、實(shí)施程序、農(nóng)戶參與性質(zhì)上，有異于傳統(tǒng)的工程監(jiān)測評估(表2)。參與式退耕還林監(jiān)測評估是強(qiáng)調(diào)以各利益主體(特別是農(nóng)戶)參與為核心的監(jiān)測評估方法。“參與”既是目的也是手段，通過涉及項(xiàng)目的所有相關(guān)單位的參與，充分挖掘和綜合各個(gè)單位知識和能力，以期能夠獲得真實(shí)的、符合本土利益的監(jiān)測評估結(jié)果。“參與”應(yīng)該在監(jiān)測評估過程中體現(xiàn)出普遍性、全程性、深入性。應(yīng)最大限度使涉及項(xiàng)目的各個(gè)單位都參與進(jìn)來，以保證在監(jiān)測評估過程中能夠考慮到各個(gè)方面的影響和利益。參與式退耕還林監(jiān)測評估的目的是對參與農(nóng)戶進(jìn)行賦權(quán)，讓社區(qū)成員充分參與到項(xiàng)目實(shí)施的全過程，并使他們成為甄別項(xiàng)目成功與否的判定者，但使用的方法應(yīng)簡約明了，讓當(dāng)?shù)鼐用窬哂谐删透小碛懈泻拓?zé)任感。讓他們提出自己的發(fā)展愿望，從而促使社區(qū)成員向他們認(rèn)為能夠成功的方向努力。

2.4 其它參與式退耕還林工程管理機(jī)制

常言道：“三分造，七分管”。要長期確保造林成效，工程管理部門必須讓退耕農(nóng)戶更廣泛地參與工程管理，特別是參與到對工程建設(shè)的管理全程。可運(yùn)用參與式方法探索出一些更有效的工程管理機(jī)制和模式，加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)的管理制度建設(shè)。具體而言，工程管理部門可以通過進(jìn)一步構(gòu)建參與式工程政策咨詢機(jī)制、參與式工程政策制定聽證機(jī)制、參與式立項(xiàng)調(diào)查機(jī)制、參與式工程信息反饋機(jī)制、參與式工程檢查驗(yàn)收機(jī)制、參與式工程宣傳機(jī)制、參與式工程管護(hù)機(jī)制等。上述機(jī)制的構(gòu)建，將有利于提升農(nóng)戶參與層次，并最終有利于優(yōu)化工程管理和工程績效。

3 結(jié) 論

當(dāng)前，退耕還林工程系由政府主導(dǎo)實(shí)施的，群眾主要以投工投勞為主，農(nóng)戶具有的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)沒有發(fā)揮出來。盡管當(dāng)前農(nóng)戶參與退耕的積極性很高，參與面也很廣，但農(nóng)戶的參與層次有待提高，多數(shù)農(nóng)戶的參與為被動(dòng)的接受性參與，即信息提供或咨詢性的參與，工程實(shí)施中參與式方法運(yùn)用不充分，農(nóng)戶的參與深度還存在不足。因此，在退耕還林工程實(shí)施過程中，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，嘗試構(gòu)建起一套參與式工程運(yùn)行機(jī)制，如參與式退耕還林規(guī)劃機(jī)制，參與式退耕還林招投標(biāo)機(jī)制，參與式退耕還林監(jiān)測評估機(jī)制等。上述這些機(jī)制創(chuàng)新設(shè)計(jì)如能真正付諸實(shí)踐，將會(huì)進(jìn)一步激勵(lì)農(nóng)戶持續(xù)有效地參與退耕還林工程，有助于提高退耕還林工程的有效性和持續(xù)性，并最終有利于實(shí)現(xiàn)退耕還林工程目標(biāo)。

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Analysis on Mechanism Innovation in Driving the PeasantHouseholdto Participate in the Conversionof Cropland to Forestland Program

Ke Shuifa1，3,Zhao Tiezhen2, Dang Fenglan3

（1.Rural Development Institute, Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China;

2.Economics and Development Research Center of State Forestry

Administration, Beijing 100714，China;

3.Economics and Management College of Beijing Forestry University, Beijing 100083，China）

Abstract: The paper first analyzes current participation degree about peasant household participate in the Conversion of Cropland to Forestland Program (CCFP)，and points out the participation level and depth should be promoted．The paper proposes a set of mechanism innovation systems to drive the household participation，including the sustainable peasant household self-development mechanism，the participatory project implementation mechanism and the fair effective safeguard mechanism．Then the author putts the emphasis on the last mechanism，the multi-kind of compensation mechanism，the safeguard mechanism on forestry property rights，the government purchase ecology forest mechanism，and so on．

Key words: the conversion of cropland to forestland program；drive；participation； mechanism；innovation