濱海縣林權制度改革對林業發展的促進作用

鄭龍錦　嵇克豹　高　波　徐登浩

摘 要：江蘇省濱海縣以林權制度改革為突破口，破解該縣林業生產的瓶頸，取得了意想不到成績。在政府投入增加甚少的情況下，全縣造林面積幾年間凈增7.2萬畝，荒地、荒灘、荒堆成了人們眼中的搶手貨，農村的富余勞動力也找到新的生活門路。每年一個“千萬株意楊工程”不僅改善了環境，也增加了財富還解決了就業。

關鍵詞：林權改革；意楊工程；非公林業；“綠箱”政策

收稿日期：2009-03-08

作者簡介：鄭龍錦(1964—)，男，江蘇省濱海縣林果生產服務站站長。

中圖分類號：［S7-9］ 文獻標識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)03-0053-02

1 引 言

自2001年以來，江蘇省濱海縣針對林業投入主體單一、栽培管理滯后、林業產業化進程緩慢的突出問題，以明晰所有權、放開投資渠道、搞活經營流通為核心，在全縣廣泛開展林權改制工作，推進非公有制林業發展，取得了明顯成效。

2 濱海縣的基本做法

2.1 領導重視，營造濃烈氛圍

從2001年開始，濱海縣委、縣政府每年把實施“意楊工程”作為全縣農村工作的首要任務，把林權改制工作作為解決千萬株意楊工程的籌資良方。縣委、縣政府曾多次召開專門會議，制訂發布一系列文件，成立了縣林權改制領導小組，各鄉鎮也相應成立領導小組，負責牽頭、協調、組織林權改制工作，縣主要負責人先后多次親臨鄉鎮調研指導。同時加大宣傳力度，縣各報、臺每年都開辟了林改專題、專欄（版），林業局多次抽調業務人員派駐鄉鎮配合宣傳。

2.2 典型引路，加大推廣力度

當地政府高度重視典型示范作用。縣委主要負責人，親自帶領各鄉鎮、縣各部門的主要負責同志去徐州、淮陰等地參觀林權改制工作，林業局先后會同農工辦等單位組織各鄉鎮分管負責人及林業站長去射陽、建湖等地參觀。其次是抓好本地試點工作。全面開展村、鄉（鎮）兩級的試點工作。林業局會同縣委農工辦在各鄉鎮選擇1~2村先行試點，組織、邀請各有關部門和單位領導及大戶參加競標拍賣會，及時召開總結會，總結推廣好的做法和經驗，有力地促進了改制工作在全縣鋪開。第三是培植典型，當地政府十分重視培植和宣傳各類典型，用典型來帶動面上工作的開展。要求并動員鄉、村、組，擴大拍賣地段規模；幾年來全縣涌現出競買林地植樹1000株以上大戶3600多戶，10000株以上大戶200多戶。

2.3 嚴格督查，加強改制資金管理

為了推進林權改制工作在全縣開展，林業局會同縣委農工辦、縣監察局等部門、單位分赴各鄉鎮開展巡回督查。冬春期間，每星期至少召開一次分片督查會辦會，特殊時每2天召開一次。在實施改制工作中，縣林業局嚴格要求執行改制程序，嚴防暗箱操作；防止標的舞弊，狠抓拍賣資金的管理，明確改制回收資金為植樹地段土地所有者所有，實行村（組）有鄉（鎮）管。單獨建帳，專戶存儲，專項管理，收支兩條線。規定改制資金仍用于林業的再生產，使用時由所有者申請，鄉（鎮）林業站論證簽字，根據審批權限分別由縣、鄉審批。

3 產生的效應

濱海縣林權改制工作的深入開展，極大地推進了全縣林業生產的加快發展，取得了巨大的經濟和社會效益。

3.1 確保了造林保存率

通過林權改制工作的全面開展，形成了良好的利益分配機制，極大地激活了植樹者的栽種熱情，推進了濱海縣千萬株意楊等工程的快速實施。2001~2005年度，每年累計新栽意楊等樹木1000多萬株，實現了連續5年人均10株樹的目標之后，2007年度全縣成片造林1.65萬畝，營造農田林網11.3萬畝，完成綠色通道330 km。強化了植樹者的責任心，絕大部分植樹大戶能組織專業化隊伍挖塘、植樹，配置專業機械抗旱澆水，并帶動周圍植樹者提高栽管質量，保證了全縣造林成活率的普遍提高。

3.2 確保了“三荒”等宜林資源的充分利用

由于推行了林權改制，不少投資者主動地尋親托友找林地，使全縣“三荒”等宜林地得到了較好地利用。幾年來，濱海縣利用荒灘、荒地、荒堆等宜林地造林7.2萬畝，比“九五”期間凈增6.2萬畝。

3.3 徹底解決了林業發展投入難的問題

造林資金一直是制約林業發展的瓶頸，濱海縣每年都能實施一個“千萬株意楊工程”、“林業雙千萬工程”、林業“115”工程，主要原因是全面推進了林權制度改革。每年一千多萬株意楊，光是苗木費就要千萬元，而國家集體投入甚微，是林權改制使工程注入了活力。

目前全縣已完成拍賣林權的圩堤路道980 km，宜林成片林30.5萬畝，農田林網90.0萬畝，總改制樹木1800萬株，改制資金2.1億元，涉及農戶3.6萬戶，涉及農民12.8萬人。

4 啟示與設想

4.1 啟 示

啟示之一：林業要發展，必須深化改革，而改革沒有現成的模式可以套用，只有因地制宜，大膽嘗試，才能找到適合林業發展的路子。過去，濱海縣雖然對林業生產責任制進行了一些有益嘗試，但由于與經營者的利益結合不緊密，林業投入不足，管理不善，發展緩慢的問題越來越突出，機制的滯后已成為林業發展的嚴重制約。所以，只有在產權制度上進行大膽改革，積極創新，才能真正促進林業經濟的持續、快速、健康的發展。

啟示之二：林業產權制度改革是一項新生事物，既要積極探索，更要規范運作。實踐證明，嚴格資產評估，強化改制轉讓資金的使用管理，是防止集體資產流失，保證林業健康發展的重要措施。

啟示之三：從林業發展角度看，林權制度改革既是一項突擊性工作，更需長期堅持。因此，輿論導向、政策調控、組織領導必須到位，只有這樣，林權改革才能被廣大干群接受和擁護，保持其旺盛的生命力。

4.2 設 想

林業產權制度改革推動非公有制林業發展的做法，產生了積極的反響。今后，濱海縣將進一步完善林權改制工作。

首先，不斷深化認識促發展。把非公有制林業作為加快林業發展的突破口，鼓勵實行公開招標，吸引社會力量積極參與造林綠化事業，允許跨所有制、跨行業、跨地區造林綠化，發展林業產業，真正調動千家萬戶參與造林綠化的積極性。

濱海縣農村有豐富的人力資源，城鎮就業壓力大。發展非公有制林業可以使潛在的向有志于經營林業的人員流動，有利于安排剩余勞動力，實現資源與生產力要素有機結合。發展非公有制林業有利于實現投資主體的多元化，緩解林業投資不足。

其次，強化管理與切實為民服務。非公有制林業是市場經濟發展的新生事物，必須要加大支持和引導，林業管理部門一定要以林業事業高度負責的態度，努力做好各項服務工作，為非公有制林業發展創造良好的環境。一是要強化科技服務；二是強化市場服務；三是要強化管理。

第三，用活政策為非公林業發展作支持。要積極利用WTO的“綠箱”政策，加強林業市場化建設的信貸、所有制結構、公共財政支持等宏觀經濟政策的研究，在努力爭取和擴大國家財政扶持林業發展的基礎上，吸引民營資本、工商資本和外商資本進入林業產業。要加強林地使用權轉讓、流動、拍賣等林業激勵政策的研究，鞏固前幾年產權改革調動廣大人民群眾自覺參與造林綠化的成果。積極開展林木資產的評估認證，做好林木資產典押貸款工作。按市場化機制，推進林木采伐、運輸管理改革。