社保改革又遇“退保”潮

周政華

4月2日，農民工王德勝踏上開往武昌的列車，離開了他工作四年的東莞市厚街鎮。出發前一天，他從東莞社保中心取回了此前兩年繳納的社保資金，不到2000元。“像城里人一樣拿養老金退休”的夢想也就此破滅。

農民工掀起“退保”潮

進入2009年，接近百萬的失業農民工，像王德勝一樣選擇了“退保”返鄉。

人力資源和社會保障部3月31日公布的最新數據顯示，截至今年2月底，已經有97萬農民工退出了養老保險，而參加醫療、工傷保險的人數較之上年末環比分別減少了167萬和140萬人。

“退保”潮大多發生在廣東、江蘇、上海、浙江等農民工輸入集中的地區。這一趨勢早在去年就已初現端倪。據深圳社保中心統計，2008年深圳近500萬人參加基本養老保險，但當年退保的人數多達83萬人。

此前，2007年和2008年春節前后，珠三角的地區也經歷了同樣的“退保”潮。僅東莞一地，廣東省勞動和社會保障廳調查顯示，2007年就有超過60萬人次辦理了退保手續，一天最多時退保現金流達30多萬元。

農民工退保潮，無疑對當前政府擴大社保覆蓋面的努力形成巨大沖擊。

長期以來，農民工參保率一直不高。國內2.3億農民工中，參加社保的不到十分之一。農民工流入大省廣東是國內最早推行農民工強制性保險的地區，該省1993年制訂社會保險政策時就把農民工納入參保范疇，到2000年擴大社保覆蓋面，重點對象就是農民工。但截至2008年，廣東省農民工的參保率也僅達到34%。

盡管目前社保整體改革方案尚未明晰，但作為其中一個重要組成部分，“農民工養老保險辦法草案”正處于社會公開征求意見階段。財政部財科所所長賈康在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，政府已經決意擴大社保覆蓋面，但這一推進過程將分步驟進行。賈康表示，未來的財政收入情況將影響到社保改革進度。

輿論普遍認為，如果社保個人繳費偏高、異地難以接續等問題不能盡快得以解決，伴隨著經濟危機的持續深化，更大范圍的農民工退保現象將難以避免。

為何“退保”?

對王德勝而言，“退保”實屬無奈。

王德勝打工所在地東莞為國內最大的玩具產地，自去年底以來，當地4000多家玩具廠倒閉了一半，王德勝也因此失業，返鄉成為唯一選擇。據人力資源和社會保障部(以下簡稱“人保部”)統計，截至2008年，全國失業農民工超過2000萬，其中參與社保的不到200萬人。

王德勝就屬于幸運的200萬之一。他于2006年開始繳納養老保險。東莞所在的廣東省，將農民工社保納入城鎮社保統一管理，實行與城鎮職工無差別的社保標準，被稱之為“廣東模式”，其社保范疇包括養老、醫療、工傷保險、失業四種。

目前，國內各地的農民工社保方案不盡相同。以廣東為代表的將農民工社保納入城鎮社保統一管理的有甘肅、河南、陜西等省市；而其他大部分地區，則將農民工社保獨立于城鎮社保之外，另立一套制度，譬如在上海、成都等地，政府就把農民工的工傷、醫療、養老三項保險捆綁在一起，按比較低的費率繳納養老金，如上海規定綜合參保率為12.5%，成都規定為20%。

王德勝僅參加了養老保險。按1998年頒布實施的《廣東省社會養老保險條例》規定，用人單位需繳納工資總額的8%～20%，個人繳納工資的8%，這與當前國內城鎮職工的社保繳費標準大致等同。

王德勝的繳費工資按月薪1000元計算，這相當于他實際工資的一半，也就是說，他每月的繳費80元，這對王德勝來說并非小數，這已經超過了他一個星期的伙食費。當初他也是猶豫了好久，才下決心繳納的。

2008年底，王德勝所在的玩具廠倒閉后的三個月里，他再也沒能找到新工作，最后只得返鄉務農。根據現階段包括廣東在內的各地執行的養老保險政策規定，農民工累計繳費15年才能享受養老保險待遇。而王德勝對于自己能在廣東繼續工作13年信心全無。因此，王德勝選擇了退保。這意味著他此前的2年繳費年限將作廢，個人賬戶將不復存在，今后雖可重新繳納，但計發水平將降低。

社保不能異地接續是王德勝無奈“退保”的更為根本的原因，這也是所有參保農民工所面臨的共同難題。目前，國內跨省流動的農民工超過5000萬人，其中三分之一流向廣東。

但是，國內各省市內的農民工社保標準不盡相同，統籌層次大都處于縣市一級。按照我國現行的養老保險轉移辦法來看，轉保只要求轉個人賬戶的部分，即王德勝繳納的工資的8%，如此一來，轉入地就存在“倒貼”問題，因為轉入地將承擔加上社會統籌資金計算出來的退休金，但這個社會統籌資金，即王德勝所在工廠繳納的工資的10%卻留在了轉出地。因此，很多地方都不愿意接受外地轉入，對于退保倒是大開綠燈。

“退保”后，王德勝僅領取到自己繳納了2年的保費，一共不到2000元錢。而由單位繳納的工資10%的那一部分保費，大約2100元則留在了東莞社保中心。

城鄉二元格局難破

早在2006年王德勝到東莞打工之初，國務院發布了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，其中對農民工社保制度建立提出了“低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與現行的養老保險制度銜接”的原則。

這一原則細化為法規是在三年后，也就是王德勝“退保”前不久的2009年2月，人保部向社會公布《農民工參加基本養老保險辦法》草案，并征求意見。人保部社會養老保險司副司長唐霽松在草案發布會上，承認當前農民工參保率低，源于“有些政策難以完全適應農民工的特點。”他認為當前農民工參保存在繳費難和轉移難兩大難題。

《農民工參加基本養老保險辦法》最顯著的特點在于，降低了農民工參保的繳費比例，其中，用人單位繳費比例為工資總額的12%，比目前規定的平均繳費比例低了8個百分點；農民工個人繳費比例可在4%～8%之間自選，取消了8%的硬性要求。

其次，在異地接續上也有所突破。《辦法》規定農民工離開就業地時，原則上不“退保”。農民工跨區域就業并繼續參保的，由兩地社保機構負責為其辦理基本養老保險關系轉移接續手續，其養老保險權益累計計算；未能繼續參保的，由原就業地社保機構保留基本養老保險關系，暫時封存其權益記錄和個人賬戶，封存期間其個人賬戶繼續按國家規定計息。

針對農民工流動性強的特點，辦法中還提出，將個人身份證號碼變為終身不變的社會保障號碼，建立起一個全國性的養老保險查詢系統。

這對王德勝來說，降低費率、異地接續固然是好消息。但是作為農民工，王德勝“非城非鄉”的尷尬身份，仍難改變。

人保部在《農民工參加基本養老保險辦法》草案的同時，還公布了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》草案。后者對跨省流動勞動力的社保異地接續掃清了政策障礙，并規定了具體的接續辦法。但農民工養老保險并未納入城鎮企業職工基本養老保險統一管理。這表明，短期內，城鄉不同人群的社保差別仍將存在。

人保部社會養老保險司副司長唐霽松，在今年2月舉辦的上述兩個辦法的草案發布會上曾對上述城鄉分而治之的辦法做了兩點解釋：

其一，城鎮職工一般是在城市之間轉移就業，最后在城市養老，而農民工除了在城市之間轉移外，還在城鄉之間流動就業，其中一部分要返鄉養老；其二，職工跨地區轉移就業一般有確定的目標地，而農民工在離開一個就業城市時往往沒有明確的下一個就業目標地，因而中斷參保的情況較為普遍。因此，需要在總體原則一致的基礎上，針對不同情況分別制訂政策措施。

對此，北京師范大學工商管理學院教授李實認為，這種做法將進一步強化城鄉二元結構。李實是在4月3日參加由中國發展研究基金會組織一次社保論壇上做出上述表示的。

一些智庫的相關社保改革建議計劃，也將農民工的社保體系獨立于城鎮社保體系之外。

2009年4月3日，具有政府背景的中國發展研究基金會發布了一份題為“構建全民共享的發展型社會福利體系”社保改革計劃書，其中農民工、城鎮職工、農民為三個群體分別擁有獨立的社保體系。

參與起草該計劃的中國發展研究基金會副秘書長湯敏在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這一計劃的最終目標仍然是縮小乃至消弭不同群體之間的社保待遇差別。湯敏認為，這仍然需要相當長的時間。