政府與農村市場中介組織間關系的比較分析

紀良綱　李柱石

摘 要：我國農村市場中介組織是農村經濟發展的內生需求與政府這一外生因素共同作用的結果，政府在農村市場中介組織產生與發展中起著重要作用。我國政府應根據農村市場中介組織的不同發展階段和不同產業間的關系制定出相應的促使兩者和諧發展的新政策。

關鍵詞：政府；農村市場；中介組織

中圖分類號：F713.582 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００9）04－００05-05

一、不同國家和地區政府與農村市場中介組織間關系的比較

由于各國的國情和農業發展道路不同，各國農村市場中介組織的發展模式也有很大區別，總結起來主要有日韓模式、歐洲模式、美加模式，三者分別以日本、法國、美國為主要代表。縱觀世界上這些農村市場中介組織發展比較典型的發達國家，政府無疑在農村市場中介組織的發展過程中起到了不可替代的作用。下面就三種模式的主要代表國家的政府與農村市場中介組織的關系作簡要闡述。

（一）日本政府：使農協具有較強官辦色彩

日本的農村市場中介組織主要是農協，日本農協是根據1947年頒布施行的《農業協同組合法》建立起來的農民互助合作組織。經過戰后幾十年的發展，日本農協已經形成從基層農協，到都、道、府、縣農協，以至全國農協的三級組織系統。日本農協是半官半民的組織，而不是完全的集體或民辦組織，具體而言，它具有二重性：既是農民為保護自身利益而自發建立的群眾機構，又是日本政府借以推行農業政策的中介機構。日本農協對政府存在很大的依賴性，有著較強的官辦色彩，具有濃厚的作為國家實施農業政策的一個輔助機構的性質，這一點表現在多個方面：從政府與農協的地位上來說，1947年的《農業協同組合法》規定政府機構凌駕于農協之上，并對農協有監督和檢查的權力；從農協的業務范圍上來說，農協的很多業務是執行政府的任務，例如政府的支農貸款的發放、自主米的流通和自主米收購資金的管理；從農協的資金來源上來說，政府的資金支持是一個很重要的部分，《農業協同組合法》明確規定，政府在每年的年度預算中，應當給予農協以中央事業經費補助。日本政府對農協給予了大量財政支持并進行了直接干預，這種狀況一直延續至今。

（二）法國政府：給予農業行會強有力的資金支持

法國的農業行會成立于1924年，其成員來自各行各業，會員通過選舉產生，任期為6年。行會中設有農業和發展公司（SUAD）、省級畜牧組織（EDE）、土地管理部門和職業培訓機構，農業行會的常務大會APCA是國家的特定對話人。2004年，法國有各類農業行會3 500多個，全國40.6萬個農戶中90%為中介組織成員，農業行會在法國農業和食品業領域占據舉足輕重的地位。①法國政府對農業行會在稅收、財政等方面都提供了有力的支持。在20世紀60年代，法國政府通過了《農業指導法》，將國家對農業的扶持資金大部分用于扶持農業行會，以鼓勵農民通過農業行會聯合起來。目前，為了扶持農業行會的發展，法國政府對于中介組織購買農產品加工和農業機械設備，給予一定比例的資金扶持。

（三）美國政府：著力為農業合作社的發展培育良好的外部環境

美國政府著力為本國農業合作社的發展培育良好的外部環境，在本國農業合作社的發展過程中發揮著重要作用。美國農業合作社有著良好的發展環境，美國州政府和聯邦政府在農業合作社的發展上一直扮演著非常重要的角色。例如確立農業合作社的合法地位、政府增加農業合作社的教育力度等。在美國，農業合作社具有不同于其他私營公司的地位，美國政府對其規模沒有設置限制，并鼓勵農業合作社以聯合的力量保護自己的合法權益，這種聯合不受反托拉斯法的約束。在農業合作社經營發生困難時，政府給予直接的保護，給予農業合作社各種形式的直接或間接援助。美國政府努力通過出售開發鄉村現有資源，同時幫助農業合作社有效提高服務和經營水平。美國政府也在使公眾更深入地理解農業合作社的運作方式與運作規律，以及如何使公眾和社會各界團體更加注重農村發展、關心農民利益等方面發揮了重要作用。雖然美國政府與本國農業合作社關系密切，但美國的農業合作社基本上是獨立自主的組織，雖然政府也對其進行扶持，但農業合作社對政府不存在依賴關系，美國的農業合作社管理局是一個研究和為農業合作社服務的機構而不是一個管理機構。

不僅發達國家的政府建立了較為完善的農村市場中介組織支持系統，在許多發展中國家，政府也加大了對農村市場中介組織的支持力度。許多發展中國家通過中介組織立法明確規定農村市場中介組織可以減免稅收，可以從國家獲得低息貸款。如泰國就曾規定，非農村市場中介組織成員銀行貸款年息15%~16%，而農村市場中介組織從國家合作社發展局、農業合作銀行貸款年息分別為6%和9%，轉貸給組織成員年息為12.5%②。正是農村市場中介組織合法地位的確立和各項優惠政策的實施，促進了國外農村市場中介組織的穩固和發展。

二、不同發展階段我國政府與農村市場中介組織間關系的比較

在農村市場中介組織的發展過程中，隨著市場經濟體制的不斷完善以及政府職能的轉變，政府在農村市場中介組織的發展過程中的作用也在不斷探索之中。與我國農村市場中介組織的發展軌跡相對應，在改革開放之后，伴隨著農村市場中介組織發展的四個階段，政府與農村市場中介組織之間的關系模式大體也經歷了四個發展階段并日臻完善。

（一）農村市場中介組織萌芽，尚未引起各級政府足夠重視（1978-1984年）

在改革開放初期，農村一些地區開始推行家庭聯產承包責任制，農戶家庭獲得了經營自主權，在家庭分散經營過程中農民迫切要求學習和掌握現代農業科學技術。在這種需求誘導下，農村市場中介組織開始在一些地方出現。這一階段是農村市場中介組織的萌發階段，該階段的農村市場中介組織存在著涉及領域狹窄、層次低以及成員與中介組織之間的“松散型”關系等問題。在20世紀80年代初期，國務院、工商行政管理局、供銷合作總社等出臺了一些文件和措施，有效地促進了農產品流通領域的改革進度，從而為農村市場中介組織的成長提供了制度保證。由于這一時期我國農村市場中介組織的發展尚處于摸索階段，所以政府指導農村市場中介組織發展的許多政策僅僅停留在宏觀層面，各級地方政府尚未發揮促進農村市場中介組織發展的作用。

（二）政府開始重視，農村市場中介組織快速發展（1985-1990年）

隨著經濟體制改革的不斷深入，農產品商品率不斷提高，農民對于技術、信息的需求更加強烈，農村市場中介組織開始快速發展。這一時期政府已認識到農村市場中介組織的巨大作用，各級政府開始重視農村市場中介組織的發展并出臺了一系列政策文件，有效地促進了農村市場中介組織的快速發展。

1985年以后，黨中央、國務院逐步改革農村統購統銷制度，形成了以市場調節為主的農產品流通體制，農村經濟逐步面向市場。在這種背景下，我國的農村市場中介組織進入了新的發展時期，其制度安排開始逐步完善。1986年，中共中央1號文件明確指出，“近幾年出現了一批按產品或行業建立的服務組織，應當認真總結經驗，逐步完善。各地可選擇若干商品集中產區……按照農民的要求，提供良種、技術、加工、貯運、銷售等系列化服務。通過服務逐步發展專業性的合作組織。”根據中央的指示精神，1986年1月，國家科委、中國科協聯合提出把支持、推動農村市場中介組織的發展和提高作為農村科普工作的重要內容。l987年下半年，由國務院農村發展研究中心、農牧漁業部、商業部和中國科協組成的農村專業技術研究會聯合調查組赴四川、山東、廣東進行調研，并于年底召開全國農村專業技術協會理論研討會。1989年，國務院78號文件對發展農村市場中介組織給予了充分肯定。1990年，國家科委出臺《農業技術經濟服務合作協會示范章程》，并在青海等省進行試點和推廣。據農業部統計，到1990年全國農村各類市場中介組織達123.1萬個。其中，生產經營型74萬個，占總數的60%；服務型41.4萬個，占33.6%；專業技術協會7.7萬個，占6.3%③。

（三）政府高度重視，農村市場中介組織逐步規范（1991-1998年）

本階段政府開始高度重視農業在國民經濟的基礎作用，并加大了對于農業發展有重要作用的農村市場中介組織的扶持力度。在這一時期政府在促進農村市場中介組織的規范發展方面起了重要作用，主要通過加強政策支持、發揮部門作用、組織試點和制定示范章程來推進農村市場中介組織的發展。

1991年，國務院發布《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》，將農村專業技術協會、專業合作社作為農業社會化服務的形式之一，并要求各級政府給予支持，保護他們的合法權益。1993年，國務院明確農業部作為指導和扶持農村市場中介組織的行政主管部門。1994年1月，農業部和國家科委聯合下發了《關于加強對農民專業協會指導和扶持工作的通知》，要求各地為農村市場中介組織的發展創造一個良好的外部環境。1994年，中共中央4號文件強調指出，要“抓緊制定《農民專業協會示范章程》，引導農民專業協會真正辦成‘民辦、民管、民受益的新型經濟組織”。不久，農業部與有關部門協作起草了《農民專業協會示范章程》。此后，根據國務院指示，農業部會同有關部門開始進行農村市場中介組織的立法和管理試點，確定陜西、山西為借鑒日本農協經驗的試點省，安徽為農村市場中介組織示范章程的試點省。黑龍江、四川等省還結合農業支持項目，開展了農村市場中介組織的試點工作。試點工作推動了農村市場中介組織的發展，據農業部經營管理司統計，截至1998年底，農村有各類農村市場中介組織148萬多個，其中種植業占63.1%，養殖業占14.4%，加工運輸業占6.1%，其他行業占16.4%。全國有跨縣的農村市場中介組織5 240個，跨鄉的農村市場中介組織8 140個④。

（四）政府政策體系逐步完善，農村市場中介組織進一步規范（1999-至今）

在這一時期，各級政府大多采取鼓勵政策，并有效地促進了農村市場中介組織的發展，政府與農村市場中介組織的關系更加緊密，政府扶持農村市場中介組織發展的政策體系逐步完善并得到進一步規范。

2001年11月，我國正式加入WTO，為解決“三農”問題、實現全面小康、幫助農民應對加入WTO帶來的挑戰等，政府在這一時期進一步明確了發展農村市場中介組織的思路和措施，即立法規范、政策支持、示范引導、財政扶持。2002年11月，農業部在全國確立了100個農村市場中介組織試點單位和6個地市級農村市場中介組織綜合試點單位；2003年又將浙江省作為農村市場中介組織建設試點省。2003年黨的十六屆三中全會《決定》明確指出，“支持農民按照自愿、民主的原則，發展多種形式的農村專業合作組織”。2005年，農業部圍繞11個優勢農產品區域、35種主導產品，在北京、吉林、浙江、安徽、湖北、湖南、山東、河南、陜西、寧夏、四川和青島等12個省市開展農村市場中介組織的示范建設，確立示范項目143個。與此同時，地方各級政府高度重視和支持農村市場中介組織的發展，出臺了相應的制度、措施，目前全國已有25個省（區、市）制定、出臺了加快農村市場中介組織發展的政策意見。2007年7月1日實施的《農民專業合作社法》，把黨的政策上升為法律，為農村市場中介組織的發展進一步創造了良好的制度環境，標志著農村市場中介組織進入了依法發展的新階段。

三、不同產業間我國政府與農村市場中介組織間關系的比較

我國多數農村市場中介組織是以一種農產品為紐帶為農民提供服務，經營服務內容有很強的專業性。從產業分布看，涉及經濟作物的種植業和養殖業的農村市場中介組織居多，其中多以市場化、專業化程度較高的蔬菜、水果、花卉等經濟作物及家禽和水產品等養殖業為主要服務對象，圍繞這些產品或產業開展技術、信息服務和農資供應、產品銷售等經營服務活動。但是，與以糧食為代表的許多基礎性、戰略性農產品相關的農村市場中介組織卻發展緩慢，雖然進入2007年后，市場上玉米、稻谷、小麥的收購價格有了大幅度的上漲，政府也提高了糧食補貼的數額，但這些都不足以推動這一類價格彈性比較小、市場相對穩定的農產品較好地發展與自身相關的中介組織，享受農村市場中介組織提供的服務。通過以上這些種類的農產品我們可以看出，當前政府主要鼓勵發展與一些價格彈性比較高、利潤獲取空間比較大的農產品相關的農村市場中介組織，使之成為農業產業化發展的有效組織載體。產生以上狀況的原因主要體現在以下兩個方面：

一方面，發展此類農村市場中介組織與經濟作物、養殖業自身專業化程度比較高的特性密切相關。經濟作物和養殖業在經濟效益上比糧食生產要大得多，兩者是農業生產采取多種經營戰略的重要手段，在農業經濟中處于舉足輕重的地位，其經營效果也是影響農業生產經濟效果的重要因素。在我國當前人多地少的國情下，發展利潤率較高的經濟作物和養殖業是提高農民收入與農業經濟效益的重要途徑。此外，經濟作物與養殖業本身的專業化較糧食作物要高，其發展迫切需要具備專業性水平的農村市場中介組織的指導。我國農業發展雖然有很長的歷史，但隨著現代農業技術的進步，我國農業技術水平已經與高度組織化、規范化的現代農業有了很大差距，尤其體現在經濟作物及養殖業這些本身專業性比較強的產業上。如何盡快縮小與國外先進農業水平之間的差距，提高我國農業的現代化水平，就成為擺在政府面前的重要課題，率先發展經濟作物及養殖業的農村市場中介組織就成為解決這一課題的重要途徑之一。

另一方面，發展與此類農產品相關的農村市場中介組織有利于調節市場的不平衡，有效增加農民的收入。農民增收問題是近幾年來我國政府工作的重點，在市場經濟條件下，農民在市場上處于弱勢地位，經濟作物及養殖業農戶的市場利益經常受到損害，經濟作物及養殖業市場價格彈性比較大，有較大利潤空間，提高兩者的收益有利于較快解決農民的增收問題。反觀糧食等基礎性農產品，由于自身市場價格彈性小，政府鑒于糧食戰略性農產品的地位，也不可能完全放棄糧食管制，所以糧食市場運行比較平穩，糧農利潤上升空間比較小。同時，隨著我國市場經濟體制的不斷完善，政府不可能對市場進行過多干預，必須主要依靠市場自行調節。但是，農村市場中介組織作為溝通農戶與市場之間的橋梁，可以依據國家有關產業政策，按照市場信息引導經濟作物與養殖業農戶有組織地進入市場，使一家一戶小生產與千變萬化的大市場進行了有效對接，在一定程度上和一定范圍內解決了這些農戶進入市場時的“買難”、“賣難”問題，減少了中間環節，節約了交易成本，也避免了市場波動造成的經濟損失。同時，農村市場中介組織通過創辦實體和為農戶提供技術、購銷、資金以及信息服務等途徑，提高了農業集約化程度，也減少了農戶在種植經濟作物與發展養殖業時的盲目性，引導農民走上了致富的道路。由于農村市場中介組織本身對外追求經濟效益，而對內則是以服務為宗旨，根據交易量返還的原則，將加工或銷售增值部分的大部分利益返還給成員，增加了成員收入。農村市場中介組織帶動成員增收幅度比一般農戶普遍高出20%~50%。因此，與經濟作物及養殖業相關的農村市場中介組織能夠較快促進農民收入的增加，這與政府增加農民收入的工作目標有很強的一致性。

四、對我國政府與農村市場中介組織關系發展的幾點思考

（一）政府應切實為農村市場中介組織的生存和發展創造良好的發展環境

政府要充分認識到扶持農村市場中介組織就是扶持農民和農業，有利于農民增收和“三農”問題的盡快解決，政府應該為農村市場中介組織的發展創造良好的政策環境。在建立農村市場中介組織之初要尊重農民的愿望，農村市場中介組織建立的基礎是農民有加入并享受服務的愿望，政府切不可把農村市場中介組織的建立和發展作為政府部門的政績，那樣便會不顧農村市場中介組織的發展基礎，而催生一批沒有生命力的中介組織。具體來說，政府宜在農村市場中介組織立項、注冊登記、用地、稅收等環節給予優惠，營造寬松的發展環境。在農村市場中介組織籌建時，政府應指導農民準備材料、填寫表格，幫助其擬定農村市場中介組織章程，使農民順利領到農村市場中介組織營業執照。同時，認真貫徹落實對農村市場中介組織免收登記費、行政管理費等優惠政策，大力扶持、培育各類農村市場中介組織。

（二）充分認識基礎性農產品的重要性，促進農村市場中介組織產業間均衡發展

2007年我國糧食連續第四年增產，但是值得重視的是我國糧食供求關系出現轉折性變化，正由過去的供求總量基本平衡，向供求總量偏緊、品種結構矛盾日益突出轉變。同時，當前存在的一些不確定因素，也不利于國內糧食市場的穩定，例如國際高糧價的繼續推動、玉米等糧食加工需求的強勁以及近期頻發的自然災害等，都有可能對我國的糧食市場產生巨大影響。在這樣的背景下，政府應該認識到，服務于糧食購銷的農村市場中介組織是糧食購銷市場化改革的必然產物，可以對農村糧食購銷市場產生重大的影響。政府發展服務于糧食購銷的農村市場中介組織，符合糧食購銷市場化改革的大方向，不僅有利于方便農民售糧、增加農民收入，而且有利于民營糧食加工企業的產業化經營，同時也有利于國有糧食購銷企業掌握糧源，增強政府宏觀調控糧食市場的能力，確保社會糧食供求總量的基本平衡和糧食安全。政府應積極對其加以引導，不斷加強培育和規范，并通過有效發揮其在搞活糧食流通中的積極作用，使糧食市場規范有序。

（三）充分借鑒日本農協的發展經驗，促進政府與農村市場中介組織間職能作用的互補

我國農業發展的國情與日本有許多相似之處，從日本農協的發展狀況中我們可以看出，作為在經濟上與農民結成的利益共同體，農村市場中介組織在配合執行政府的農村政策方面發揮著重要作用。它通過參與政府有關政策法規制定成為農民的代表人，保護了農民的利益。農村市場中介組織通過技術指導、保護價收購、代理推銷、利潤返還等方式，增加了農戶的收入，縮小了貧富差距，壯大了集體經濟。在對社會服務和公共產品的提供上，農村市場中介組織不應該作為政府的附屬物而存在，它們之間是一種彼此互補的合作關系。政府將大部分精力放在宏觀經濟管理和社會發展的總體協調這些宏觀公共事務上，行使宏觀的社會管理與服務職能，制定法律法規和產業政策，規范市場，進行基礎設施建設，提供國防、外交等公共服務。而農村市場中介組織將農民組織起來，發揮自身靈活、專業、與農村基層聯系緊密的特點，行使微觀的社會管理與服務職能，提供專業技術及市場服務，致力于農民的自我管理，促進政府與農村社會之間的溝通和協調。政府不再是公共服務的壟斷者，政府與農村市場中介組織共同分擔農村社會公共事務，各行其職，滿足農村社會的多元化需求。

注釋：

①全國人大農業與農村委員會代表團：《法國農業合作社及對我國的啟示》，《農村經營管理》，2005年第4期。

②潘勁：《國外農村合作社的發展》，《中國供銷合作經濟》，2000年第4期。

③魏道南，張曉山主編：《中國農村新型合作組織探析》，經濟管理出版社，1998年版。

④《中國農村市場體系建設報告》，北京:市場建設司，2003年。

參考文獻：

［1］紀良綱，王小平.市場中介組織與中小企業發展研究［M］.北京：中國物價出版社，2001.

［2］黃相輝，胡劍鋒.國外農業行業協會的發展、組織制度及其啟示［J］.農業經濟問題，2002，（10）.

［3］夏英.政府扶持農民合作社的理論依據與政策要點［J］.農村經營管理，2004，（6）.

［4］辛敏.加大政府扶持力度，促進農民專業合作社健康發展［J］.中共伊犁州委黨校學報，2007，（2）.

［5］何雨虹，付彤杰.論新時期我國農村合作經濟組織發展中的政府作用［J］.四川行政學院學報，2006，（6）.

責任編輯：張增強

責任校對：王巖云

Comparative Analysis on Relationship between Government and the

Intermediary Organization of Rural Market

Ji Lianggang1, Li Zhushi2

（1. Headmaster Office, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061, China；

2. Business School, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061, China）

Abstract: The form of intermediary organization of rural market is the result affected commonly by the endogenous demand of rural economy developing and government, as the exogenous factor. China's government plays the important role in the form and development of the intermediary organization of rural market. So we should draw up new policies promoting the harmony development of government and the intermediary organization of rural market according to the different developing stage and industrial relation of the intermediary organization of rural market.

Key words: government; rural market； intermediary organization