公共治理視角下的電子政務建設

陳　顥

摘要：公共治理理論與電子政務無疑是當前公共管理研究的兩個熱點領域。本文試圖通過對公共治理與電子政務的關系加以分析，揭示二者之間的關聯性，并在此基礎上對我國電子政務在推動傳統模式向公共治理模式轉化過程中的作用進行分析，并針對當前所出現的諸如文化阻礙、數字鴻溝、政府導向等問題，提出了相應的解決方案。

關鍵詞：公共治理； 電子政務； 實踐； 動力

中圖分類號：D61 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）02-0071-03

一、 公共治理的內涵與特征

“治理”這個詞最早可追溯到古拉丁語和希臘語的“操舵”一詞，原意是控制、指導或操縱。由于“治理”本身就是一個紛繁復雜的概念，加之學術界和實踐界中存在的不同視角和立場，對其定義也各不相同。較有代表性的包括下列幾種：公共治理理論創始人之一的詹姆斯·羅西瑙認為：治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理的主體未必是政府，也無需依靠國家的強制力量來實現。[1]而羅茲（Rhodes）則將“治理”歸納為六種用法：作為最小化政府的治理，作為私營部門管理方式的治理，作為新公共管理的治理，作為善治的治理，作為社會神經系統的治理和作為自我管理網絡的治理。而全球治理委員（Commission on Global Governance）認為，“治理是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事物的各種方法的綜合”。世界銀行(The World Bank)則將治理定義為“是在管理一國經濟和社會資源中行使權力的方式”。[2]盡管上述對于治理內涵的界定較為抽象且寬泛，但總的來看基本論點包括以下內容：即治理理論中包括互相依賴的多個主體，通過網絡化的交互機制不間斷進行協調互動，并在此機制下確定共同目標并使其得以實現，從而最終實現各自之目的。

據此，公共行政理論中的公共治理，其內涵則可以概括為包括政府、市場、公民社會在內的多個相互依賴的主體，通過合作與協商，達成一致的共同目標并加以實現，從而最終實現對公共事務的管理。公共治理理論跨越了公私界限，擺脫了傳統的公私二元分離單一思維模式，將公共事務中的參與各方有機統一起來，建立了一種相互依賴與多元合作的公共治理模式。該模式的主要特征有以下幾點：

1． 公共治理的主體和權力中心由單一政府向多元主體轉化。傳統的公共行政理論認為，在處理國家和社會事務方面，政府機構是唯一的權力中心。政府機構依靠其掌控的各種資源，向社會提供各類公共產品和公共服務。而這種單一主體和權力中心往往會導致政府權力的膨脹。公共治理理論則認為，盡管政府機構在整個社會中依舊發揮著非常重要的作用，但是它不再是唯一的主體和權力中心。“各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可以成為在各個不同層面上的權力中心”。即治理的主體發生變化，不再單單只是政府，還包括了政府之外的市場和第三部門。而政府與市場和第三部門之間的關系，也不再是之前的控制與被控制、支配與被支配的關系，變為相互補充協作以及相互監督約束的關系。政府、市場和第三部門自身獨特的資源和能力可用于補充政府治理的不足，而這種相對于政府的獨特優勢也會構成一種對政府的潛在壓力，督促提高其提供公共產品和公共服務的水平。

2． 公共治理的治理方式由集權轉向民主。多元化的公共治理模式強調社會公眾對公共事務治理過程的參與和監督，認為每一個治理主體都有其各自權利并承擔其相應的責任。即管理社會以及提供公共產品和公共服務不僅僅是政府的義務，而且是市場和第三部門應該承擔的責任。在公共治理模式下，政府不再單獨做出決策，而是與非政府組織和公民共同協商，使決策得以民主化、科學化，從而共同對公共事務進行有效管理。此外，政府還鼓勵市場和第三部門參與公共產品和公共服務的提供，依據不同公共產品和公共服務的性質和特點，將其中一部分交由市場和第三部門來提供，從而提高了公共資源配置效率。公共治理模式下所實行的多元服務供給，實際上也是社會對行政的參與過程，是一定程度上的“權力返還”，這一過程本質上是民主化的一種表現。

3． 公共治理的公私界限由清晰轉向模糊。公共治理模式下，公與私之間、政府與社會之間、政府與市場之間的責任界限實際上很難分清。它們之間的界限之所以變得模糊，是因為在公共治理模式下，政府將許多原來屬于公領域的公共事務、公共產品和公共服務交由非政府組織承擔，同時政府機構也對傳統意義上的私領域進行干預，此外公領域與私領域的區分也不像以前那樣明顯。公共產品和公共服務的市場化以及非政府組織參與其中，不僅優化了社會資源配置，還分擔了政府的責任，提高了政府能力，改進了公共服務的供給質量和供給能力。

4． 公共治理的結構由金字塔向網絡結構轉化。公共治理不再是單一政府自上而下的控制的金字塔結構，而是多元主體互動的網絡化結構。在公共治理中，多元主體在各自利益、行為方式、目標和運行模式等方面不盡相同：以政府為主體，以權力運作方式，以滿足公共需要為目的，來提供公共服務的權威型模式；以企業為主體，以市場交易方式，并以贏利為目的而提供公共服務的商業型模式；以非政府組織或公民個人為主體，以滿足社會需要為目的通過自愿幫助方式進行的提供公共服務的志愿型模式。正是由于多元主體在多個方面的不盡相同，使他們之間在處理公共問題時有著比較優勢，因此他們在提供公共產品和服務時存在權力依賴，而這種權力依賴又讓這三種模式相互交織在一起，產生了一種新的政府——社會之間的平等伙伴關系，最終形成了以信任、合作和互惠為基礎的社會治理網絡。

二、 電子政務：公共治理理論的實踐與動力

隨著計算機和互聯網的發展，各國政府紛紛將信息技術運用于公共行政之中，信息化政府已成為一個國家或地區在全球競爭中的關鍵要素，電子政務建設已經成為當前不可逆轉的世界潮流。電子政務是政府機構基于計算機技術和現代通訊技術，在互聯網上行使其管理職能和服務職能，開展相應的政務活動。電子政務的出現源于以下三個要素：一是計算機和互聯網技術的進步與發展為電子政務的產生和發展提供了技術上的可能性；二是對于建設高效政府的需求推動了政務電子化和信息化的發展；三是電子政務是工業化社會向信息社會轉型的必經之路。其積極意義主要表現在以下五個方面：（1）提高政府的決策理性和公共政策的品質；（2）促進信息流通利用和平等共享；（3）提高政府的反應能力和社會回應力；（4）促進政府重組，節約社會成本，提高行政效率；（5）公開政府信息，實現開放政府。[3]

從外在的表現來看，電子政務通過電子化和信息化渠道，改變了傳統的行政結構和流程，簡化了行政運作環節和程序，提高了行政效率。但是從更深的層次進行分析，電子政務不僅僅是將外在的傳統行政方式和手段轉化為電子行政方式，更重要的是其實質內涵的變化，即行政模式的“質”的改變，它是“對工業時代的政府形態的再造，即利用信息技術構造出更適合信息時代的政府治理模式，建立一個更精干、更有效率和效能、更具服務精神的政府。從而促進政治、經濟和社會的全面發展和進步。”[4]從這個意義上來說，電子政務是公共治理理論的實踐，它表現為公共治理模式在當前信息時代的實際運作，并有力的推動了公共治理模式的發展。具體來說：

第一，電子政務中分散式和參與式管理有助于建立多元主體的公共治理模式，使得治理方式由集權轉為民主。傳統的政府管理模式是單點式和單向性的，即政府作為唯一的公共機構，擁有唯一的社會管理權，對社會事務進行壟斷式管理，其與被管理者之間也是單向的命令與服從的單向關系。在電子政務環境下，一方面，政府可通過電子政務網絡及時將政策、法規以及行政活動等信息向公眾公開，使得公眾獲得“知情權”。這種直接而快捷的信息傳送方式保證了信息的快捷和準確，增強了政府工作的透明度，保證公眾能更為自由地獲得信息；另一方面，公眾也可通過電子政務網絡中的電子民意調查、電子留言板、電子郵件等多種方式對政府的政策和行政活動發表意見，由此政府可以收集到大量直接來源于社會的反饋信息。

第二，電子政務中的網絡化結構有助于政府組織結構網絡化。傳統的科層制政府結構組織嚴密，管理幅度小，中間層次多，往往導致機構臃腫龐大，結構缺乏彈性，無法及時應對環境的變化。電子政務則以網絡的理念對傳統的政府組織結構進行再造，使之扁平化和彈性化，促進其功能和結構的整合。首先，利用電子政務的雙向互動，可加強高層決策者和行政執行層之間的直接聯系和溝通，使得高層政令可暢通無阻抵達執行層，而執行層的反饋也可迅速向上傳遞，組織結構變得扁平化，從而減少了由中間環節層層過濾造成的信息失真與丟失以及高額的行政成本；其次，利用電子政務建立與實體政府相并行的虛擬政府在線機構，使民眾可以獲得快速便捷、零距離和零時間的服務，虛擬政府與實體政府由此得以互補，政府組織結構變得彈性化。

第三，電子治理(e - governance)的出現與發展推動了公共治理模式的轉變。上世紀90年代以來，隨著ICT（信息通訊技術）的發展，傳統的電子政務開始向電子治理演變和發展，其重點從被動的信息獲取轉化為主動的公民參與。這種轉變表現在三個方面：首先，電子政務的側重于利用計算機和互聯網技術進行在線信息傳遞和服務供給，如注冊登記、填寫申請等，而電子治理則在提供這些功能的同時，更側重于通過網上投票、在線互動等多種方式，使公民能夠直接參與政務；其次，電子政務的行政結構以政府為中心，而電子治理則是多中心結構，在公民、非政府組織與政府等多個社會主體間建立協商、合作與伙伴關系；再次，電子政務是政府信息化建設要實現的目標，政府是其主要推動力和最大受益者，而電子治理是社會信息化要實現的目標，其主要推動力和受益者為社會多元主體。基于此，電子治理的出現與發展，進一步推動和加速了權力分散的趨勢， 并“已經深刻地影響到了統治的精義(essence)”[5]

總的看來，電子政務的實施與公共治理理論密不可分，公共治理理論為電子政務提供了理論支撐，并為其指明了發展的方向。而電子政務的產生與發展則是體現了公共治理理論的思想要義，是公共治理理論的實踐與動力，并在一定程度上深化和完善了公共治理理論。

三、 公共治理視角下的我國電子政務建設

黨的十七大報告指出，社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。和諧社會應該是“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。由于政府是凌駕于社會之上最具權威的公共機構，這些目標的實現都無法離開政府管理，也必須通過建設服務型政府加以實現。

公共治理的核心理念即為實現從傳統的統治行政向服務行政的轉化。它將思考角度從舊的統治與被統治、支配與被支配的管理模式，轉變為開始思考包括政府在內的多元公共行政主體如何向公眾提供服務。從而實現由過去的以政府為中心轉為以滿足公眾需求，由過去的重管制、輕服務轉為注重提供公共服務上來。因而公共治理模式是建設服務型政府與和諧社會的必然路徑，而作為公共治理理論實踐與動力的電子政務，無疑在其中扮演著重要角色。

我國電子政務經過20多年的發展，歷經辦公自動化、“三金工程”、政府上網和電子政務四個階段，取得了一定的成果，同時也推動了政府管理模式由傳統的行政模式向公共治理模式轉化。

1． 通過電子政務，使得政務得以更加透明，這不僅完善了政務公開制度，還拓寬了監督渠道，促進了廉政建設。通過電子政務的信息渠道，政府逐步推行“陽光工程”，將能夠公開的政務信息進行公開，在政府網站上發布工作職責、辦事依據、辦事程序、辦事紀律、辦事期限、辦理結果等，對政務辦理的整個流程在政務網上進行全程公開與監督。通過以上這些途徑，公民和非政府組織能有效了解政務處理的最新情況，并能對其中發生的不當行為進行投訴和舉報。

2． 通過電子政務，增強了公民在公共事務處理中的參與性與互動性，提高了決策的民主性和科學性。電子政務網絡成為聯系公民與政府的紐帶，除了在政府網站上設立公眾留言板、領導信箱、政府熱線等欄目，和公眾進行直接溝通外，還通過網上論壇、社會熱點問題網上討論、網上民意調查等，了解政情和民意。通過以上這些途徑，從而將公民引入電子政務系統，使得治理主體向多元化方向發展。

3． 通過電子政務，大大提高了政務處理效率，極大地方便了廣大人民群眾。中央和地方各級政府普遍重視電子政務的便民服務，一方面建立了功能完善的政府網站，將盡可能多的政務處理工作上網，使得廣大民眾在家中即可辦理相關事務，真正享受零距離和零時間服務；另一方面，政府還利用多種信息工具，如電話、手機、網絡等，對內外網連接整合，從而使得人民群眾可以獲得方便快捷的多樣化和針對性服務。

盡管成果顯著，但是由于我國是一個發展中國家，一個有著數千年官僚行政文化傳統的國家，一個長期受計劃經濟體制影響的國家，因而在發展電子政務，實施并推動公共治理模式的時候必然會遇到一些問題，而這也是我們所需要認真解決的，當前主要問題是文化阻礙。無論是電子政務中的參與式管理還是網絡式結構，都體現了治理理論的內涵，體現了西方的契約觀念和強調平等自由權利的公民文化，這種公民文化倡導自由精神、平等觀念、責任意識和參與理念。而這種文化與影響中國數千年的傳統文化不盡相同。受到長期封建統治的影響，我國行政文化呈現出權威等級觀念嚴重、人情化的關系社會、官本位的政治傳統、集權化的思想觀念和形式化的工作作風等特點。[6]而這些與公民社會所要求的行政文化相距甚遠。盡管在改革開放后，特別是隨著市場經濟的發展，人們逐漸接納了平等自由的契約精神。但總體來看，我們離完全具備平等自由的公民文化環境仍有差距。因此，我們在實行電子政務時，特別是在推行政務網絡多元化治理時，需要考慮到中國現階段的特殊文化環境。

從公共治理的角度出發，依據我國的實際情況，針對在我國電子政務建設中出現的問題，需要著重做到：（1）以公眾為中心，推進多元主體治理模式。在進行電子政務建設實施公共治理模式時，我們必須清醒的認識到其所處的文化與社會狀況。由于我國幾千年官僚行政文化的背景，加之長期以來計劃經濟體制的影響，使得政府相對于公眾往往處于強勢地位，而這是與電子政務中強調多元主體的治理模式是相違背的。為此，我們需要克服這種文化和觀念上的阻礙，不僅要在制度和業務流程上對此加以保證，還要使得政府工作人員樹立以公眾為中心的理念。除了切實轉變政府工作人員和公眾的心態之外，還要對政府的職能和行為模式重新加以定位。（2）加大投入，切實消除數字鴻溝。由我國的具體國情而產生的數字鴻溝，因為其涉及的地域分布廣泛且人群數量眾多，故需要一個較長的時間段才可能消除。對于我國與發達國家之間的數字鴻溝，我們需要從自己的實際情況出發，分清輕重緩急，按步驟有規劃的依據自身需求發展和完善電子政務系統。而對于地區之間城鄉之間的電子政務發展差距，我們則需要加大投入，進行統一規劃和建設，特別是涉及全局的如電子政務網絡平臺、電子政務數據庫等更是如此。此外，我們還必須在大力普及信息知識的同時，改革創新非電子化的政務管理方式，如建設政務中心等，從而盡可能的減少數字鴻溝。（3）加強制度建設，規范電子政務。作為公共治理模式實踐和動力的電子政務與之前的傳統行政管理模式相比有其自身的特點，而且這種實踐還在不斷的深入和發展。為此，我們需要用制度對電子政務加以規范，從而為其創造良好的制度環境。一方面，我們需要為電子政務制定完善的運行標準，包括其執行程序和標準以及一整套法律體系；另一方面，我們需要制定電子政務安全法規，防止侵入、泄密、篡改等非法行為，保證其順利運行。

參考文獻：

[1][英]N·羅西瑙.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[2]朱德米.網絡公共治理：合作與共治[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2004，(3).

[3]張成福.電子化政府：發展及其前景[J].中國人民大學學報（人文社會科學版），2000，(3).

[4]孟令梅.試論信息化時代政府再造與電子政務之關系[J].國家行政學院學報，2005，(1).

[5]王浦劬，楊鳳春.電子治理：電子政務發展的新趨向[J].中國行政管理，2005，(1).

[6]鞏建華.中國公共治理面臨的傳統文化阻滯分析[J].社會主義研究，2006，(6).

責任編輯 王友海