基于城市治理中的政府、非營利組織及市民關(guān)系思考

劉　卓

摘要：21世紀(jì)的中國迫切需要城市管理模式的創(chuàng)新，即在參與式發(fā)展新范式的指引下建立“多中心”的城市治理模式——包括政府、營利組織、非營利組織、市民等利益相關(guān)體在內(nèi)的多個(gè)主體共同參與、協(xié)同合作的治理模式。本文從探討這種治理模式中政府、非營利組織及市民的關(guān)系創(chuàng)新入手，提出建設(shè)中國特色市民社會(huì)等構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：城市治理； 政府； 非營利組織； 市民

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004-0544（2009）02-0077-03

21世紀(jì)是全球城市化的時(shí)代。決定城市未來命運(yùn)的無疑是城市的競爭力和生產(chǎn)力，而城市競爭力和生產(chǎn)力除了受國家經(jīng)濟(jì)政策、法律等這些宏觀因素的影響外，更主要取決于城市治理(Urban Governance)和地方性的公共政策。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，中國掀起了城市治理的旋風(fēng)。我國迫切需要進(jìn)行城市管理模式的創(chuàng)新，即在參與式發(fā)展新范式的指引下建立新的城市治理模式，其治理理念在于強(qiáng)調(diào)參與式的“多中心”治理，即包括政府、營利組織、非營利組織、市民等利益相關(guān)體在內(nèi)的多個(gè)主體共同參與、協(xié)同合作。本文從探討這種城市治理模式中政府、非營利組織及市民的關(guān)系創(chuàng)新入手，提出建設(shè)中國特色市民社會(huì)等若干構(gòu)想。

一、 政府、非營利組織及市民在城市治理中的關(guān)系現(xiàn)狀

（一） 政府與非營利組織關(guān)系現(xiàn)狀

在我國目前，政府與非營利組織雖然存在競爭關(guān)系，但合作關(guān)系占絕對(duì)地位，且這種合作不是真正意義上的合作，而是一種從屬性的合作。這種從屬性的合作關(guān)系主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是在政治合法性上，非營利組織的依法組建和發(fā)展，必須得到條件非常嚴(yán)格的政府認(rèn)可；二是在經(jīng)費(fèi)來源上，主要依賴于政府的財(cái)政撥款；三是在人力資源上，作為從屬于政府的非營利組織的工作人員幾乎全都來自政府機(jī)構(gòu)。自發(fā)性的民間組織，由于報(bào)酬和福利水平明顯偏低，沒有固定的人才渠道，也無法吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才；四是在日常活動(dòng)中，非營利組織離開政府的“庇護(hù)”，一般無法開展其職責(zé)范圍內(nèi)的活動(dòng)。

（二） 政府與市民關(guān)系現(xiàn)狀

在政府與市民關(guān)系方面，近幾年來，執(zhí)政為民的執(zhí)政理念促進(jìn)了民主行政的進(jìn)程，市民廣泛參與到政府公共管理等治理事務(wù)之中，但還存在一些不能忽視的障礙，主要包括以下三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)障礙，導(dǎo)致城市弱勢(shì)群體無力參與城市治理。在涉及他們重大利益的政策制定中，很難聽到他們的聲音，喪失了參與權(quán)利；二是體制障礙，導(dǎo)致治理渠道不暢通。政府是城市治理的唯一主體，市民反映問題和意見、參與城市治理的渠道狹窄，堵塞嚴(yán)重；三是機(jī)制障礙，導(dǎo)致市民參與意識(shí)淡薄。主要是缺乏公平公正的參與程序以及對(duì)市民參與的激勵(lì)和保障機(jī)制等。

二、 政府、非營利組織及市民在城市治理中的關(guān)系重新定位

（一） 政府與非營利組織的關(guān)系視角

基于公共管理社會(huì)化和非營利組織自身的性質(zhì)、使命，在城市治理中，政府與非營利組織應(yīng)該形成競爭關(guān)系，即政府將更多的對(duì)公共事務(wù)的管理權(quán)移交給非營利組織，賦權(quán)于非營利組織，使非營利組織具有更多的獨(dú)立性和自主性。非營利組織可以在教育、環(huán)保、醫(yī)療、健康等諸多領(lǐng)域展開與政府的全面合作。一方面，非營利組織要加強(qiáng)自身的制度建設(shè)，提高自身的技術(shù)水平，提升其治理公共事務(wù)的能力，在政府足夠財(cái)力支持的同時(shí)，不喪失自身的獨(dú)立和自主。另一方面，政府要變化角色，由公共事務(wù)的唯一管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楦嘁蕾嚿鐣?huì)與市場力量的參與合作者，由社會(huì)行為主體的管制者和控制者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃引導(dǎo)和協(xié)調(diào)服務(wù)者，從而營造良性的協(xié)作氛圍，激發(fā)非營利組織介入城市治理的熱情，實(shí)行城市治理中政府與非營利組織的伙伴式合作。

（二） 政府與市民的關(guān)系視角

城市治理事關(guān)市民的切身利益。市民不僅是地方公共經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)者，也是地方公共經(jīng)濟(jì)的治理者。從治理結(jié)構(gòu)的角度看，政府與市民主要是一種委托代理關(guān)系，他們基于一種契約聯(lián)系起來。市民可以看成是“股東”，能夠通過“用手投票”或是“用腳投票”的方式行使相當(dāng)程度的“表達(dá)”權(quán)利，從而使得履行代理職責(zé)的政府在處理公共事務(wù)中能夠向其負(fù)責(zé)。而政府作為城市治理結(jié)構(gòu)中的核心層，可以看作是“城市公司董事會(huì)”，上對(duì)市民負(fù)責(zé)以保證其利益，下對(duì)城市經(jīng)理層的管理行為進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督和評(píng)估；任命和撤銷經(jīng)理人員并制定城市發(fā)展戰(zhàn)略方針等等。城市治理過程（如圖1）就可以看作是“股東”（市民）和“董事會(huì)”（城市政府）共同“經(jīng)營城市”的過程。

圖1 城市治理過程中政府與市民關(guān)系

三、 國家-市民社會(huì)關(guān)系模型——城市治理中政府、非營利組織及市民的新型關(guān)系

在城市治理中，新型的政府、非營利組織及市民的關(guān)系是政治國家與市民社會(huì)的博弈，其實(shí)質(zhì)就是國家與社會(huì)的關(guān)系。筆者用國家-市民社會(huì)關(guān)系模型對(duì)此加以描述（如圖2），并從市民社會(huì)、非營利組織和政府三個(gè)層面展開分析。

（一） 構(gòu)建中國特色市民社會(huì)

市民社會(huì)既不同于政治國家，也不同于經(jīng)濟(jì)社會(huì)，是一中間地帶——在市場經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的基礎(chǔ)上所日益獨(dú)立出來的與社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域緊密相聯(lián)并協(xié)同作用的私人活動(dòng)領(lǐng)域及非官方公共領(lǐng)域。它具有獨(dú)立、自主、自由、平等、自律及有組織性等特點(diǎn)。

圖2 國家-市民社會(huì)關(guān)系模型

改革開放以來，中國社會(huì)獲得巨大進(jìn)步。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府不再直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，著力培育新的市場主體和對(duì)市場秩序的監(jiān)管；針對(duì)新生成的多元利益需求建立滿足機(jī)制和相應(yīng)的社會(huì)整合機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)促發(fā)的深刻社會(huì)變遷指向了一個(gè)明確而緊迫的現(xiàn)實(shí)需要——培育有中國特色的市民社會(huì)。

1. 處理好中國特色與西方模式的關(guān)系

市民社會(huì)理論對(duì)于當(dāng)代中國而言，是一個(gè)西方色彩濃厚的植入性概念。在市民社會(huì)呈現(xiàn)全球化發(fā)展趨勢(shì)的當(dāng)今，西方“市民社會(huì)”理論所提供的視覺在中國具有特殊的意義，但所必需的是在基于現(xiàn)實(shí)批判之上的吸收，用“本土化”和“民族性”來構(gòu)建中國特色的市民社會(huì)。我們承認(rèn)民主、自由、人權(quán)、法治等人類共同的現(xiàn)代觀念。中國特色社會(huì)主義民主既尊重多數(shù)、保護(hù)少數(shù)，排斥把個(gè)人意志臨駕于集體之上，又反對(duì)把民主和法制相割裂，同無政府主義和極端民主劃清界線。所以，在建構(gòu)當(dāng)代中國市民社會(huì)過程中，我們既要尊重和借鑒人類社會(huì)具有普世意義的價(jià)值，又要堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，發(fā)揮社會(huì)主義制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮人民群眾的積極性創(chuàng)造性，以增強(qiáng)黨和國家的活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧。

2. 處理好國家與市民社會(huì)的關(guān)系

在現(xiàn)代，國家的作用已經(jīng)深入到社會(huì)生活的各個(gè)方面，單向度的國家擴(kuò)張或社會(huì)擴(kuò)張對(duì)于現(xiàn)代化是同等程度地?zé)o意義，過度強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)與國家的對(duì)抗亦會(huì)無謂加大現(xiàn)代化發(fā)展的成本負(fù)擔(dān)。因此，中國市民社會(huì)必須建立在國家與市民社會(huì)之間的良性互動(dòng)的理性關(guān)系之上，強(qiáng)調(diào)兩者雙向選擇的共同結(jié)果（如圖2）。具體表現(xiàn)為：一是相互認(rèn)同，國家承認(rèn)市民社會(huì)的合法地位，市民社會(huì)為國家提供合法性基礎(chǔ)；二是相互“解毒”，通過不同的制衡機(jī)制，抑制對(duì)方的不足。國家要為調(diào)解市民社會(huì)內(nèi)部特殊利益之間的矛盾提供普遍性的利益法則，市民社會(huì)要始終警惕國家權(quán)力的擴(kuò)張；三是相互融合，國家適度、適時(shí)地介入市民社會(huì)，為其提供法律、政策及經(jīng)濟(jì)上的保障，市民社會(huì)則是積極將自身內(nèi)部行為準(zhǔn)則上升為國家的政治治理原則。

綜上可見，國家和市民社會(huì)在社會(huì)主義中國具有價(jià)值目標(biāo)的一致性，即都追求建立富強(qiáng)、民主、文明的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。筆者認(rèn)為，通過“可控性分權(quán)”，二者可以有機(jī)的互相融合和促進(jìn)，共同服務(wù)于城市治理。

（二） 發(fā)揮非營利組織的橋梁作用

我國市民社會(huì)的發(fā)育和非營利組織的成長幾乎是同步的，這與西方國家不盡一致。在中國，非營利組織的現(xiàn)代化對(duì)于市民社會(huì)的發(fā)展有著與西方不同的意義。非營利組織的發(fā)展是對(duì)計(jì)劃失靈、集權(quán)失靈和市場失靈的反應(yīng)。這種作為國家體系與市場體系之間的補(bǔ)充，在溝通社會(huì)輿論、解決社會(huì)問題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著特殊的“橋梁”作用。拓展作為國家與市民社會(huì)中介體的非營利組織的這種“橋梁”作用，其意義至關(guān)重要，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，非營利組織的發(fā)展有利于個(gè)體權(quán)利觀念的形成。在現(xiàn)代社會(huì)，人們的民主觀念很大程度是在非營利組織的自由結(jié)社、自我管理的社會(huì)生活中逐步養(yǎng)成的。并且，由于市民社會(huì)是獨(dú)立于國家的私人領(lǐng)域，只有通過獨(dú)立的社團(tuán)及其活動(dòng)才能得到保障。其次，非營利組織的發(fā)展有利于對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督控制。這種監(jiān)督控制是基于政府和非營利組織的競爭合作關(guān)系上的，這一點(diǎn)前文已作論述。非營利組織的活動(dòng)一方面喚起民眾的公共意識(shí)，一方面影響政府公共決策的準(zhǔn)確性和有效性，使國家與市民社會(huì)之間雙向流動(dòng)的良性關(guān)系得以維持。再次，非營利組織真正成為城市治理的主體角色之一。市民社會(huì)的形成，推動(dòng)城市治理中作為唯一管理者的政府逐步退出經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治部分領(lǐng)域的步伐，此時(shí)，人們需要一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的非營利組織來及時(shí)填補(bǔ)淡出后留下的“主體空白”，擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的任務(wù)。

（三） 推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)型

中國的市民社會(huì)是在傳統(tǒng)的中央體制下重新建構(gòu)的，這就意味著中國市民社會(huì)不可能也不可以走一條類似西方的放任自由的道路，相反，它的健全發(fā)育和健康發(fā)展必須依賴政府。以國家與社會(huì)的良性互動(dòng)為目標(biāo)引導(dǎo)，并從中國實(shí)際出發(fā)，國家通過政府向市民社會(huì)讓渡生存空間、賦予合法性身份、部分地規(guī)定發(fā)展方向等扶持方式，使市民社會(huì)盡快地突破制度約束，建立起生存、發(fā)展的外部環(huán)境。

1. 培育責(zé)任型政府

有限政府的核心是權(quán)力制約和權(quán)利平衡。責(zé)任政府制度是控制行政權(quán)力的有效手段，也是保障人權(quán)的重要方法。我國公共服務(wù)供給中政府責(zé)任不清，“缺位”現(xiàn)象普遍存在。建立和完善責(zé)任政府制度則主要是為了消除政府有權(quán)無責(zé)和行其權(quán)而不負(fù)其責(zé)的弊端，使政府真正進(jìn)入法治體系，對(duì)自己的所有權(quán)力行為負(fù)責(zé)。具體來說應(yīng)從以下幾方面著手：一是推動(dòng)和保證公共服務(wù)過程的透明化，完善監(jiān)督機(jī)制，確保決策過程民主，增加權(quán)力制約，減少資金浪費(fèi)；二是更新政府理念，變“管制”為“治理”，強(qiáng)調(diào)對(duì)市民負(fù)責(zé)；三是對(duì)公共服務(wù)職責(zé)加以制度化和法制化，切實(shí)制止“尋租”等有悖于社會(huì)公平正義的行為。

2. 構(gòu)建服務(wù)型政府

市場經(jīng)濟(jì)的真諦是讓各市場主體按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律進(jìn)行自主決策、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。建立服務(wù)型政府是市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求。建立服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)從管制行政到服務(wù)行政的轉(zhuǎn)型，必須實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是由部門管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變。幫助企業(yè)創(chuàng)立品牌、通過認(rèn)證、獲得信息、維護(hù)權(quán)益；二是由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)主要從事調(diào)查研究、發(fā)展預(yù)測、制定規(guī)則、宏觀調(diào)控、政策協(xié)調(diào)、人才培訓(xùn)、環(huán)境治理；三是由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。運(yùn)用法律法規(guī)實(shí)施管理，提高行政效率和服務(wù)水平。

綜上所述，政府職能的轉(zhuǎn)型要順應(yīng)構(gòu)建中國特色市民社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，在全面履行“經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”四大職能的同時(shí)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)，以責(zé)任政府和服務(wù)政府為指標(biāo)，建設(shè)多元參與的有限政府。

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責(zé)任編輯 仝瑞中