論行政法上的過(guò)錯(cuò)原則與違法責(zé)任原則

肖登輝

摘要：過(guò)錯(cuò)原則與違法責(zé)任原則能否作為行政責(zé)任的歸責(zé)原則，這是一個(gè)有爭(zhēng)議的理論問(wèn)題。行政法領(lǐng)域的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則說(shuō)可以分為狹義的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則說(shuō)與廣義的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則說(shuō)，二者皆不能成立?！斑`法責(zé)任原則”的提法不僅本身有欠妥當(dāng)，而且具有重大理論缺陷，不能作為行政責(zé)任的歸責(zé)原則。

關(guān)鍵詞：行政責(zé)任； 歸責(zé)原則； 過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004-0544（2009）02-0109-03

一、 過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則能否作為行政責(zé)任的歸責(zé)原則

（一） 過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的含義和地位

在研究過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則能否作為行政責(zé)任的歸責(zé)原則這一問(wèn)題以前，首先有必要研究過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則本身。在民法中，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則是將行為人的主觀意志狀態(tài)作為責(zé)任歸屬之依據(jù)，并以過(guò)錯(cuò)作為承擔(dān)賠償責(zé)任與否的最終界點(diǎn)，當(dāng)行為人因其過(guò)錯(cuò)給他人造成損害時(shí)，即應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的歸責(zé)原則。

作為民事責(zé)任最重要的歸責(zé)原則，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則有著十分悠久的歷史。眾所周知，人類(lèi)社會(huì)初期，對(duì)于侵犯社會(huì)成員的財(cái)產(chǎn)和人身的不法行為實(shí)行結(jié)果責(zé)任，這種承擔(dān)責(zé)任的方式比較野蠻，帶有原始同態(tài)復(fù)仇的色彩。隨著人類(lèi)文明的不斷進(jìn)步，法律關(guān)系日趨復(fù)雜，引起羅馬法學(xué)家對(duì)侵權(quán)責(zé)任作進(jìn)一步思考。公元前3世紀(jì)頒行的《阿奎利亞法》即是羅馬人所作思考的立法結(jié)晶。這部法典明確規(guī)定了過(guò)錯(cuò)責(zé)任的內(nèi)容。具體表現(xiàn)在：第一，根據(jù)《阿奎利亞法》，最輕微的過(guò)失也具有考慮的價(jià)值。這實(shí)際上是明確規(guī)定以過(guò)失作為歸責(zé)依據(jù)。第二，偶然事件誰(shuí)也不負(fù)責(zé)任。早期的羅馬法實(shí)行“偶然事件應(yīng)落在被擊中者身上”的規(guī)則，《阿奎利亞法》頒行以后，“偶然事件誰(shuí)也不負(fù)責(zé)任”取代了前一項(xiàng)規(guī)則。實(shí)際上，該法既規(guī)定了免責(zé)條件，也確認(rèn)了“無(wú)過(guò)錯(cuò)則不受處罰”的規(guī)則。第三，受害人的過(guò)失否定加害人的過(guò)失。第四，以客觀標(biāo)準(zhǔn)確定過(guò)失。正因?yàn)橛羞@樣的歷史淵源，所以，理論界一般認(rèn)為，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則發(fā)軔于羅馬法。[1]1804年《法國(guó)民法典》將過(guò)錯(cuò)責(zé)任作為侵權(quán)法的重要原則加以規(guī)定，此后資產(chǎn)階級(jí)各國(guó)紛紛仿效，使過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則與所有權(quán)平等、契約自由原則一起，成為近現(xiàn)代民法的三大支柱。之所以如此，除了過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則具有實(shí)用價(jià)值、在對(duì)侵權(quán)者的制裁和對(duì)受害人的權(quán)利的恢復(fù)上起著舉足輕重的作用外，更重要者在于過(guò)錯(cuò)責(zé)任的基本價(jià)值判斷合理，主旨和功能與尊重自由意志、倡導(dǎo)實(shí)用靈活、鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想極為一致。時(shí)至今日，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則仍然是侵權(quán)行為法最重要的歸責(zé)原則。

過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則具體包括以下幾方面的含義：第一，以過(guò)錯(cuò)作為責(zé)任的最重要的構(gòu)成要件之一。根據(jù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，在確定行為人的法律責(zé)任時(shí)，不僅僅要考慮行為人的行為與損害后果之間的因果關(guān)系，而且要考慮行為人在主觀方面是否有過(guò)錯(cuò)。行為人只有在主觀方面有過(guò)錯(cuò)才應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。第二，以過(guò)錯(cuò)作為歸責(zé)的根本要件。過(guò)錯(cuò)不是一般的責(zé)任構(gòu)成要件，而是行為人承擔(dān)法律責(zé)任的根本條件，抑或最終條件?！盁o(wú)過(guò)錯(cuò)既無(wú)責(zé)任”（no liability without fault）。過(guò)錯(cuò)作為歸責(zé)的根本條件，意義在于要把行為人的過(guò)錯(cuò)作為最基本的和最后的因素考慮。雖然損害事實(shí)、因果關(guān)系也是歸責(zé)要件，但是其地位不能與過(guò)錯(cuò)相提并論。第三，以過(guò)錯(cuò)作為確定責(zé)任范圍的重要依據(jù)。首先，如果加害人與受害人對(duì)損害的發(fā)生都有過(guò)錯(cuò)，此時(shí)，應(yīng)該將加害人的行為與受害人的行為進(jìn)行比較，從而決定加害人與受害人各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任的范圍。其次，在多人共同實(shí)施侵權(quán)行為時(shí)，各個(gè)行為人責(zé)任的大小應(yīng)根據(jù)他們各自的過(guò)錯(cuò)程度進(jìn)行判斷。再次，在一些情況下，行為人可能因?yàn)楣室饣蛑卮筮^(guò)失而導(dǎo)致責(zé)任的加重，也有可能因?yàn)闆](méi)有過(guò)錯(cuò)或過(guò)錯(cuò)輕微而導(dǎo)致責(zé)任的減輕。

在民法領(lǐng)域，伴隨著侵權(quán)行為的多樣化，歸責(zé)原則也趨于多元化，已經(jīng)形成由過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則、過(guò)錯(cuò)推定原則、公平責(zé)任原則組成的歸責(zé)原則體系。各種歸責(zé)原則之間相互補(bǔ)充，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。但是，需要強(qiáng)調(diào)的是，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則在整個(gè)歸責(zé)原則體系中的地位，猶如泰山之于五岳。因?yàn)檫^(guò)錯(cuò)責(zé)任原則是一項(xiàng)最為基本的歸責(zé)原則，其他歸責(zé)原則的重要性和意義不能與之同日而語(yǔ)。

（二） 過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則不能作為行政主體承擔(dān)行政責(zé)任的歸責(zé)原則

如上所述，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則是民事侵權(quán)行為的一項(xiàng)最基本歸責(zé)原則。能否將其引入行政法領(lǐng)域作為行政責(zé)任的歸責(zé)原則呢？許多學(xué)者作出了肯定的回答，這一點(diǎn)本人已在前文中指出。行政法領(lǐng)域的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則說(shuō)可以分為狹義的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則說(shuō)與廣義的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則說(shuō)。后者將過(guò)錯(cuò)推定、嚴(yán)格責(zé)任、違法責(zé)任和行政不當(dāng)責(zé)任原則視為過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的轉(zhuǎn)化和體現(xiàn)而統(tǒng)統(tǒng)納入過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，明顯缺乏合理性，這種泛化理解有百害而無(wú)一益。因?yàn)檫^(guò)錯(cuò)推定、嚴(yán)格責(zé)任、違法責(zé)任和行政不當(dāng)責(zé)任原則（如果承認(rèn)違法責(zé)任和行政不當(dāng)責(zé)任原則存在的話）與過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則存在顯著區(qū)別，有的簡(jiǎn)直是大異其趣。所以，這種廣義的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則說(shuō)是站不住腳的。

行政法學(xué)者所提出的狹義的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則說(shuō)吸收和借鑒了民法學(xué)者的觀點(diǎn)，有其合理之處。依其觀點(diǎn)，行政主體及行政公務(wù)人員只有存在主觀上的故意或過(guò)失才承擔(dān)行政責(zé)任。由于持這種觀點(diǎn)的人同時(shí)認(rèn)為，存在違反行政法律義務(wù)的行為是行政責(zé)任的構(gòu)成要件之一，或者認(rèn)為行政違法或不當(dāng)是行政責(zé)任產(chǎn)生的前提條件，所以，他們所主張的過(guò)錯(cuò)實(shí)際上是一種主觀過(guò)錯(cuò)。行政主體屬于法人，與自然人不同，它是法律上擬制的人格主體，并不是現(xiàn)實(shí)的、肉體的人。法人的過(guò)錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)與自然人的過(guò)錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)是迥然不同的。因此，不能用僅能適用于自然人的主觀過(guò)錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)看待法人。除了這一缺陷以外，狹義的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則所對(duì)應(yīng)的舉證規(guī)則是“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的一般規(guī)則，也就是說(shuō)只有受害人證明加害人有過(guò)錯(cuò)，加害人才承擔(dān)法律責(zé)任。而在行政訴訟中，舉證責(zé)任實(shí)行倒置，即要求加害人（作為被告的行政主體）證明自己的行為合法（沒(méi)有過(guò)錯(cuò)），如果不能證明這一點(diǎn)，行政主體就必須承擔(dān)行政責(zé)任。因此，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則不能作為行政主體承擔(dān)行政責(zé)任的歸責(zé)原則。

二、 違法責(zé)任原則能否作為行政責(zé)任的歸責(zé)原則

受?chē)?guó)家賠償歸責(zé)原則理論的影響，我國(guó)許多學(xué)者認(rèn)為，違法責(zé)任原則是行政責(zé)任的最主要的歸責(zé)原則。譬如，有學(xué)者認(rèn)為，“從大量的行政法律規(guī)范確定行政機(jī)關(guān)及其工作人員承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，違法責(zé)任原則當(dāng)屬我國(guó)行政侵權(quán)法上最主要的歸責(zé)原則。例如，1989年《行政訴訟法》確立的合法性審查原則和該法關(guān)于撤銷(xiāo)違法的具體行政行為的規(guī)定，就是違法責(zé)任原則的體現(xiàn)。”[2]對(duì)其觀點(diǎn)，筆者難以茍同，下面擬對(duì)該觀點(diǎn)從其提法本身和合理性?xún)煞矫婕右苑治觥?/p>

（一） “違法責(zé)任原則”的提法本身有欠妥當(dāng)

首先，“違法”不能作為歸責(zé)根據(jù)。“違法”與“歸責(zé)原則”是侵權(quán)行為理論中的兩個(gè)不同方面?！斑`法”是所有侵權(quán)行為的共同特征，它體現(xiàn)的是法律對(duì)行為的評(píng)價(jià)，回答的是行為是否合法的問(wèn)題；而歸責(zé)原則所要回答的問(wèn)題是：加害人為什么要對(duì)其行為負(fù)責(zé)，或者是因?yàn)榧雍θ藳](méi)有盡到應(yīng)有的注意義務(wù)，或者是加害人的行為包含了特殊危險(xiǎn)性等。簡(jiǎn)而言之，它所要回答的是責(zé)任的基礎(chǔ)或根據(jù)問(wèn)題。所謂的“違法原則”并沒(méi)有也不可能解決這一問(wèn)題。

其次，“違法責(zé)任原則”的提出是基于對(duì)國(guó)內(nèi)外立法的誤解而作的一種錯(cuò)誤概括，有以訛傳訛之嫌。有人認(rèn)為，日本國(guó)家賠償法第1條除規(guī)定公務(wù)員的過(guò)錯(cuò)要件以外，還有“違法（性）”要求，因此，日本國(guó)家賠償法采取的是“過(guò)錯(cuò)加違法”責(zé)任原則，而且，由于違法必然有過(guò)錯(cuò)，因此，它實(shí)際上是違法責(zé)任原則。這種看法實(shí)際上是錯(cuò)誤的。因?yàn)椋菏紫龋谌毡厩謾?quán)法中，“違法（性）”是德語(yǔ)中的“違法（性）”的字面翻譯。而在德國(guó)民法典中，其所指的“違法（性）”基本上相當(dāng)于法國(guó)民法典中的侵權(quán)（delict）或英美法中的侵權(quán)（tort）。[3]此種“違法（性）”與我國(guó)行政法學(xué)界所理解的司法審查中的“違法”是兩個(gè)完全不同的概念。后者是只適用法律錯(cuò)誤、事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、證據(jù)不足、違反法定程序等。其次，在日本侵權(quán)法中，許多學(xué)者主張“過(guò)錯(cuò)客觀化”，將過(guò)錯(cuò)與“違法（性）”要件融合，建立一種比個(gè)人過(guò)錯(cuò)更高的管理標(biāo)準(zhǔn)。如果公務(wù)員的行為給相對(duì)人造成損害，并且低于抽象的管理標(biāo)準(zhǔn)，則被界定為過(guò)錯(cuò)。換言之，過(guò)錯(cuò)要件已將違法（性）要件包含其中，賠償責(zé)任的基礎(chǔ)是過(guò)錯(cuò)。所以，日本國(guó)家賠償法所采取的實(shí)際上是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，而不是違法責(zé)任原則。

我國(guó)國(guó)家賠償法第2條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得賠償?shù)臋?quán)利?！庇袑W(xué)者據(jù)此主張我國(guó)國(guó)家賠償以及行政責(zé)任的歸責(zé)原則是違法責(zé)任原則。對(duì)該學(xué)者的觀點(diǎn)，本人不以為然。從字面含義上看，只要國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)造成損害，受害人就有權(quán)要求賠償。這種理解只看到了表面現(xiàn)象，而沒(méi)有洞見(jiàn)事情的本質(zhì)。誠(chéng)然，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)是受害人取得賠償?shù)那疤釛l件。這一點(diǎn)是無(wú)庸質(zhì)疑的。但是，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)責(zé)任的根本原因在于其存在過(guò)錯(cuò)。歸根結(jié)底，他們是對(duì)其過(guò)錯(cuò)負(fù)責(zé)。

（二） 違法責(zé)任原則具有重大理論缺陷，不能作為行政責(zé)任的歸責(zé)原則

1. 違法責(zé)任原則過(guò)于僵化，缺少應(yīng)有的不確定性

侵權(quán)法和歸責(zé)原則的作用主要在于判斷受害人所遭受的損失是否能夠得到彌補(bǔ)（賠償或補(bǔ)償）。歸責(zé)這一判斷過(guò)程不僅僅是一個(gè)法律技術(shù)問(wèn)題，更多的時(shí)候?qū)儆趦r(jià)值判斷與政策選擇問(wèn)題。正是因?yàn)榍謾?quán)法和歸責(zé)原則具有這樣的特點(diǎn)，所以，無(wú)論是大陸法系國(guó)家還是普通法系國(guó)家，不管是成文法還是判例法，都只規(guī)定了一些最基本的原則，具體適用則由法官根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮各種因素，創(chuàng)造性地進(jìn)行政策選擇。美國(guó)著名法官霍姆斯曾說(shuō)過(guò)：“侵權(quán)法的作用在于劃定一條界線，以確定造成損害的人在何種情況下賠償，在何種情況下不賠償。但是，它決不能讓侵害人確定地預(yù)測(cè)到特定情況下的特定行為是否會(huì)讓他承擔(dān)責(zé)任?！边@段話表明，侵權(quán)法和歸責(zé)原則具有某種十分重要的不確定性。行政責(zé)任的歸責(zé)原則當(dāng)然也不例外。而且，行政責(zé)任的歸責(zé)原則與民事責(zé)任、刑事責(zé)任的歸責(zé)原則有很大不同。這是由行政責(zé)任與民事責(zé)任、刑事責(zé)任的不同性質(zhì)決定的。民事責(zé)任反映的是平等民事主體之間的法律責(zé)任關(guān)系，刑事責(zé)任反映的則是國(guó)家與犯罪主體之間的法律責(zé)任關(guān)系。而行政責(zé)任反映的則是行政主體與行政相對(duì)人之間的法律責(zé)任關(guān)系，通常認(rèn)為，行政主體與行政相對(duì)人之間是不對(duì)等的。因此，行政責(zé)任與民事責(zé)任顯然不同，它們的歸責(zé)原則自然也不相同。行政法調(diào)整的是公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系，行政責(zé)任的歸責(zé)過(guò)程是一個(gè)利益衡量的過(guò)程?！袄婧饬孔鳛橐环N司法方法，對(duì)于法官來(lái)說(shuō)，無(wú)論是自覺(jué)或是不自覺(jué)的，實(shí)際上都在運(yùn)用著。”[4]這種利益衡量實(shí)際上往往是一個(gè)價(jià)值判斷和政策選擇的過(guò)程，與民事責(zé)任歸責(zé)相比其不確定性更強(qiáng)。因?yàn)樾姓?zé)任不僅僅是一種加害人與受害人之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，更是一種管理者與被管理者之間的行政關(guān)系。行政主體在哪些情況下對(duì)其造成的損害承擔(dān)責(zé)任，行政主體與其工作人員之間的責(zé)任如何劃分，如何通過(guò)追究行政主體的工作人員責(zé)任以增強(qiáng)其責(zé)任感而又不挫傷其工作熱情，如何通過(guò)追究行政主體及其工作人員之間的責(zé)任，既達(dá)到監(jiān)督行政主體及其工作人員依法行政的目的，同時(shí)又達(dá)到保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的，在一定意義上達(dá)到一種平衡。這都需要在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)利益分析進(jìn)行價(jià)值判斷和政策選擇。所以，行政責(zé)任的歸責(zé)原則應(yīng)該具有較強(qiáng)的不確定性。而所謂的違法責(zé)任原則，其內(nèi)涵與外延都過(guò)于確定，無(wú)法滿(mǎn)足這一要求。

2. 違法責(zé)任原則的適用范圍過(guò)于狹窄，未能包容足夠廣泛的對(duì)象

當(dāng)前，我國(guó)法律所規(guī)定的行政訴訟受案范圍過(guò)于狹窄，應(yīng)該擴(kuò)大行政訴訟受案范圍已經(jīng)成為理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定主要包括第一章（總則）第2條、第二章（受案范圍）的第11、12條。其中，第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。第11條第1款首先概括列舉了八類(lèi)涉及人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)可訴的行政案件，第2款則補(bǔ)充規(guī)定人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。第12條則概括列舉了四類(lèi)不可訴的案件，即關(guān)于國(guó)家行為、規(guī)范創(chuàng)制行為、內(nèi)部行政行為、終局行政行為的案件。第11條是肯定性列舉，而第12條則是否定性列舉。據(jù)此，有人認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟受案范圍的設(shè)定方式是列舉式，即《行政訴訟法》第2條的概括規(guī)定不具有實(shí)質(zhì)意義，只有對(duì)被列舉的具體行政行為才能提起行政訴訟，而沒(méi)有被列舉的具體行政行為則被排除在行政訴訟受案范圍之外。這種理解直接影響了行政審判的實(shí)踐，導(dǎo)致我國(guó)本已不多的行政訴訟案件的受理數(shù)量更低了。實(shí)際上，根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的立法目的和立法精神，我國(guó)行政訴訟受案范圍的設(shè)定方式是混合式的，準(zhǔn)確地說(shuō)，是“肯定概括與否定列舉的結(jié)合，再加肯定列舉的具體化與示范化為補(bǔ)充?！盵5]原則上講，如果不屬于否定列舉的對(duì)象，只要是行政行為就應(yīng)該納入到行政訴訟受案范圍。1999年通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》就是按照這種理解來(lái)規(guī)定的。該解釋第1條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。該解釋只是對(duì)行政訴訟的受案范圍作出了概括性的規(guī)定，而沒(méi)有一一具體列舉哪些案件可以作為行政訴訟案件受理。該條第2款則對(duì)不可訴的行為進(jìn)行了具體的列舉。除了《行政訴訟法》第12條明確排除了的四類(lèi)案件以外，該解釋又將五種其他的行為也納入不可訴案件的范圍。這五類(lèi)行為是：公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。在我國(guó)加入WTO后，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍已成當(dāng)務(wù)之急。WTO規(guī)則主要是行政法規(guī)則，其中一個(gè)非常重要的方面是關(guān)于司法審查的規(guī)定。WTO關(guān)于司法審查的規(guī)定與我國(guó)相關(guān)的法律規(guī)定存在較大的沖突。對(duì)于有些行為，WTO已經(jīng)將其納入到了司法審查的范圍，而我國(guó)法律卻將其排除在外，比如規(guī)范創(chuàng)制行為、終局行政行為。因此，為了適應(yīng)WTO的要求，我國(guó)有些法律必須作出相應(yīng)修改。

通過(guò)上述分析，我們不難發(fā)現(xiàn)：違法責(zé)任原則的適用范圍過(guò)于狹窄，未能包容足夠廣泛的對(duì)象。

3. 違法責(zé)任原則的可操作性不夠強(qiáng)，不利于追究行政主體的行政責(zé)任

根據(jù)違法責(zé)任原則，行政主體及其工作人員承擔(dān)行政責(zé)任的前提是他們所作的行為違法。依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)判斷是否違法呢？目前，我國(guó)行政訴訟法雖然就如何審查具體行政行為的合法性有比較具體的規(guī)定，但是仍然有很大一部分行為不能用是否合法來(lái)衡量。行政主體及其工作人員的行為主要可以分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是行政主體及其工作人員依據(jù)法律規(guī)定實(shí)施的能產(chǎn)生相應(yīng)法律效果的行為，一類(lèi)是行政主體及其工作人員所實(shí)施的與職權(quán)相關(guān)但是并不產(chǎn)生法律規(guī)定的效果的行為。前一類(lèi)行為通常稱(chēng)之為行政行為（或行政法律行為），后一類(lèi)行為稱(chēng)之為行政事實(shí)行為。對(duì)于前一類(lèi)行為，可以通過(guò)審查其是否合法確定其是否承擔(dān)法律責(zé)任，但對(duì)后一類(lèi)行為則不能采取相同做法。盡管對(duì)于有些行政事實(shí)行為而言，行為主體可能因?yàn)檫`法必須承擔(dān)行政責(zé)任，比如行政機(jī)關(guān)工作人員毆打行政相對(duì)人。但是，也有很大一部分行政事實(shí)行為，其中行政主體及其工作人員的行為并不違法，但是其行為侵犯了公民的合法權(quán)益。此時(shí)，行政主體及其工作人員也必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。譬如，警察駕駛警車(chē)攔截違反交通規(guī)章的司機(jī)時(shí)，不小心撞傷路邊的正常行走的行人，證照辦理機(jī)關(guān)將行政相對(duì)人的申請(qǐng)材料遺失。對(duì)于后一類(lèi)行為，違法責(zé)任原則顯然無(wú)法適用。

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責(zé)任編輯 梅瑞祥