山東省農村低保制度的成功經驗及致因分析

郭健美　劉同薌　邢　潔

摘要：農村最低生活保障制度2007年在全國普遍建立。山東省農村低保制度在發展過程中積累了成功的經驗，如統籌層次的提高、全部入戶調查的實施、數據庫的建立和動態管理機制的探索等，這些成功的經驗和制度的良好運行得益于政治、經濟、民主文化多方面的綜合作用。因此，分析低保制度的成功經驗及其致因有利于當前農村低保制度的發展和完善。

關鍵詞：山東； 農村最低生活保障制度； 社會救助； 成功經驗

中圖分類號：C914 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）02-0173-03

農村最低生活保障制度（簡稱農村低保制度）是政府對家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村困難居民，按最低生活保障標準給予差額補貼的社會救助制度，是解決農村貧困群體基本生活問題的長效機制，也是縮小城鄉差距、完善社會保障體系、建設社會主義新農村、實現社會和諧發展的重要制度安排。山東省自1996年開始探索建立農村最低生活保障制度，經過十多年的實踐和發展取得了較好的成績，積累了許多成功的經驗。

一、 目前山東省農村低保制度運行良好

山東省農村最低生活保障制度的探索始于1996年。結合中央政府“在全國范圍內建立農村最低生活保障制度”的指示精神，從2007年起山東省全面建立并實施了農村低保制度，將符合條件的農村居民全部納入保障范圍，力爭實現“應保盡保”。目前，農村低保已經形成了比較規范的制度，制度運行良好，受到廣大農村居民的普遍歡迎。

1. 制度運行規范。農村最低生活保障制度從申請、審核過程到保障資金的領取，實現了規范化的運行。農村低保制度不同于城鎮低保制度，考慮到農村的經濟發展和生活的實際情況，申領程序上遵循了個人申請與村干部提名推薦相結合、定量計算與民主評議相結合的辦法。自2006年以來，山東省財政廳按照精細化管理的要求，聯合民政等有關部門，先后制定了低保資金管理辦法、低保資金審核監督工作操作規程、低保制度實施意見等一系列政策、制度、法規、辦法，建立起了全省統一的個人申請、村（居）評議推薦、鄉鎮（街道）審核、縣級民政部門審批、社會化發放的全方位審核認定機制。各地方政府根據省里的要求，紛紛出臺了適合本地實際的一系列辦法、細則，按照程序嚴格認定發放。菏澤地區的三榜公示尤其確保了低保制度的公開透明。經過個人申請——村委會審查——村里公示——鄉鎮核查——縣級民政部門批準——公示的全過程，實現了低保政策、低保對象、低保標準、補助水平“四公開”，做到了民主和透明，有效避免了“人情保”、“關系保”現象，保證了制度真正實現應保盡保。

2． 保障資金到位。保障資金的落實是農村最低生活保障制度得以發展和完善的前提，是農村低保制度擴面的物質基礎。山東省地處東部沿海，屬于經濟較發達地區，具備了“全民最低生活保障”的條件。財政部門明確規定農村低保資金列入各級預算，建立起了穩定可靠、清晰明確的財政預算列支渠道和全省統一的資金籌集機制。省級預算2007年初安排6572萬元，在保障標準由700元提高到800元和農村低保擴大保障面后，兩次調整預算，2008年省級預算追加到2.49億元。2008年省政府決定將農村低保保障標準提高到900元，省財政相應地對東、中、西部農村低保對象每人每月補助由8元、12元、16元提高到10、16、22元。[1]各地市財政部門按照省里的要求，確定了市、縣、鄉三級財政負擔比例，及時調整支出結構，確保農村低保資金需要。但是隨著農村稅費改革和經濟的發展，鄉鎮財政的負擔不平衡，無法保證農村最低生活保障制度的社會公平性。與此同時，各縣市具備了足夠的財政能力，因此農村最低生活保障制度取消鄉鎮財政的負擔比例，完全由縣市財政負擔。如龍口市2007年低保資金達到1011萬，略有結余，有效保證了應保盡保目標和社會公平的實現。

3. 管理體系完善。首先，管理人員基本到位。在省民政廳城鄉最低生活保障處的指導和協調下，各地農村低保制度已經形成自己特有的一套管理體系，人員基本到位。各縣市民政局設立低保科，安排專職工作人員從事農村最低生活保障工作，鄉鎮社會福利辦公室安排專人管理。每個村設立村民政助理1人，從事村里農村低保制度的具體宣傳和管理工作。在調查中我們發現，從事農村低保工作的人員，素質普遍較高，具備吃苦耐勞的精神和真正關心貧困群體的慈愛之心，為制度的完善和目標的實現奠定了良好的管理基礎。其次，管理體系基本形成。農村低保制度在實施過程中，為每戶建立檔案進行管理，濰坊市昌樂縣已經全面實現農村低保戶微機信息化管理。對農村低保制度的管理不僅注重制度進入機制管理，如嚴格的申請過程和規范的審查、公示制度，同時發展完善退出機制。對于經濟狀況或家庭成員發生變化的家庭，及時進行審核，鼓勵低保對象退出，較好的保證了制度實施的目的。其次，資金管理規范。低保資金的劃撥和發放實現了社會化的管理，通過銀行實現了“一本通”發放，減少了資金使用過程中人為因素的影響，更加透明，更為簡便。

4. 保障效果較好。首先，基本實現應保盡保。2007年山東省農村低保制度全面起航，制度納入全省社會救助體系，并在各地市普遍建立實施。截至2008年8月山東省農村最低生活保障人數為182.14萬人，保障戶數為106.67萬戶，[2]全省普遍實現3%的覆蓋率，個別地方甚至達到4%-5%，基本實現應保盡保。在低保制度發展過程中首先照顧因病致貧家庭和教育致貧家庭，而且擴面工作仍然在繼續，甚至有的東部發達地區可保可不保的盡量給予了保障。其次，保障水平較高。2007年全省農村低保保障標準最低800元，最高1800元。2008年省政府決定將農村低保保障標準提高到最低900元，全省農村低保標準最高達到了2400元，[3]全省平均補助水平達到每人每月55元，高于全國平均保障水平。除此之外東部沿海地區每人每月還有10元的補貼，保障水平不再僅限于溫飽，向寬裕型轉變，較好地保障了低保對象的基本生活。再次，低保制度受到民眾歡迎。農村最低生活保障制度解決了農村貧困群體的基本生活，緩解了社會矛盾，有利于經濟的發展和社會的和諧，是一項深得民心的制度，普遍受到民眾的歡迎。根據我們的調查情況農村居民對農村低保制度的實施持完全贊同態度，居民滿意率達到100%。同時，制度的實施使干群關系進一步融洽，減少甚至杜絕了上訪事件的出現，促進了社會穩定。

二、 山東省農村低保制度的創新點突出

山東省在農村最低生活保障制度具體實施的過程中，各地區結合經濟的發展水平、居民的實際生活水平和農村低保工作的實際，對農村低保制度進行了創新，總結出符合地區實際、易于操作的工作方式方法。

1． 統籌層次的提高。社會統籌層次的提高直接影響到農村低保制度的實施效果。低保制度建立之初，在省財政撥款的基礎上，農村低保的資金主要由市、縣和鄉鎮按一定比例分擔，村里給予一定的補貼。但是由于經濟發展不平衡，鄉鎮財政的負擔極不平衡，導致農村低保制度保障水平的畸輕畸重。低保人口少的地區，經濟發展水平相對較高，財政實力較強，配套資金充裕，不僅實現應保盡保，而且可保可不保的低收入群體也可得到保障。低保人口多的地區一般經濟發展狀況較差，財政力量較弱，無法負擔農村低保的配套資金，結果導致低保審查更加嚴格，能夠享受低保待遇的人數有限，無法實現應保盡保的目標，阻礙了社會公平的實現。隨著農村稅費改革的進行，鄉鎮財政力量更為薄弱，加劇了供需矛盾和不平衡，無法保證農村低保基本目標的實現。為了解決這個問題，東部沿海地區提出農村最低生活保障制度取消鄉鎮財政的負擔比例，完全由市縣財政負擔，提高了統籌層次，更好地保證了應保盡保目標和社會公平的實現。

2. 全部入戶調查的實施。入戶調查是農村低保制度資格條件認定過程中必須經歷的一個關鍵環節，也是建立和完善低保人員信息數據庫的前提條件。具體到這個關鍵環節的落實，存在兩種不同的實現方式。一種是縣市級民政部門按照一定比例對低保申請戶進行抽查，原則上抽查比例在20%-30%之間。這種按比例抽查方式，能夠發現一些騙保現象，在一定程度上防止了資金的被冒領。但是相對于全面核查，按比例抽查不夠徹底，也不能完全杜絕弄虛作假現象；另一種方式是面對所有低保戶實施全部入戶調查，一旦發現“人情保”“關系保”等騙保現象，即刻取消低保資格，并按照低保條例進行處理。這種拉網式核實，一般是由縣市一級的民政機構抽調全部工作人員，會同鄉鎮的民政助理，每年進行1-2次大規模集中核查。濰坊市昌樂縣民政局采取的就是這種入戶調查方式，對所有低保申請者，在行政村民主推舉和鄉鎮審查的基礎上，再進行縣民政部門的全員入戶核實，基本上杜絕了在資格審查方面的弄虛作假現象，有效防止了資金的浪費。農村低保戶的貧困程度不易量化，收入來源多樣化，土地收入不穩定，實地入戶核查更為客觀、公正、真實。顯而易見，全面核查更優于按比例抽查，也更切合農村低保制度的實際需求。

3. 信息數據庫的建立。農村低保人員信息數據庫是實現低保制度公開化、透明化，簡化工作環節，避免騙保、重保、漏保現象，加強低保動態管理的有效途徑。一方面，建立農村低保信息數據庫可以簡化工作環節，提高工作效率。農村低保制度實施的過程中，一般采用人工統計填表和電話傳真上報的繁瑣過程，耗費大量的人力物力，工作人員工作繁重，效率較低。低保人員及其家庭情況的變動則更加重了工作量，信息數據庫的建立可以在調查的基礎上實現對低保人員信息的數字化管理，方便，快捷，提高工作效率；另一方面，信息數據庫也可以實現低保制度的公開化、透明化，加強低保制度的動態管理。信息數據庫給工作人員提供了低保人員家庭情況基本信息，審查人員和入戶調查人員可以隨機抽取，即時調查，實現公開化、透明化，有效避免了人情保、關系保現象和重保、漏保現象的出現。而對于低保人員家庭情況的追蹤和動態管理更是離不開信息數據庫，通過信息數據庫隨時補充、修改、查閱低保家庭的人員變動和經濟變化情況，可以有效的實現動態管理。在農村低保制度實施過程中，山東省東中部地區普遍建立了全部低保家庭信息數據庫，有效地提高了工作效率，實現了動態管理機制的探索。

4． 動態管理中退出機制的探索。最低生活保障制度工作中的難題之一就是制度的動態管理，“進入容易退出難”是實際工作中的普遍問題。如何有效地實現動態管理，東部沿海地區根據實際工作經驗對農村低保制度的動態管理進行了探索和實踐。在低保對象審批評議的基礎上，建立動態核查制度，通過經常性的公開評議及入戶核查，將不符合低保條件的清退出去，將符合條件的困難群眾及時納入進來，實現了動態管理下的應保盡保。如煙臺龍口市提出了10％的退出比例。農村低保對象主要包括殘疾人、老年人、因病致貧家庭、因子女教育致貧家庭等人口，其中有的人只是暫時處于貧困狀態。對于因病致貧或因子女教育致貧的家庭，家庭狀況的變化是顯著的，罹患大病的家庭成員死亡或者子女大學畢業后實現就業都會使家庭的狀況明顯好轉，這些對象可以作為退出的主要人員。從我們的調查情況看，實際工作中10％的退出比例符合東部沿海的實際，既可行又易于操作，可以作為其他地區發展和完善農村低保制度的經驗借鑒。

三、 山東省農村低保制度發展完善的影響因素

農村最低生活保障制度能夠在山東省實現全面推廣和發展完善，是多種因素共同作用的結果。其中不僅有制度本身的因素，更有政治的、經濟的和民主文化的因素。

1． 政治上的特別重視。農村最低生活保障制度能夠發展完善，與政治上的特別重視是分不開的。2006年底中央政府明確提出“在全國范圍建立農村最低生活保障制度”，2007年國務院發布《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，為農村低保制度的發展奠定了政策基礎。結合上述指示精神，山東省就農村“低保”工作提出了新的目標：從2007年1月1日起，全面建立并實施農村居民最低生活保障制度，將符合條件的農村居民全部納入保障范圍，力爭實現“應保盡保”。為全面推進農村低保制度的完善，提升制度的實施效果，全省又提出了覆蓋率不得低于3%的具體要求。同時，山東省還采取多種措施將監督位次前置，一是將監督引入日常管理之中，由省財政監督檢查局每年分兩次對各市上報的農村低保制度建設及實施情況、工作努力情況、資金到位及管理情況等進行審核，并將最終審核結果作為省級確定補助資金的重要依據。二是建立激勵約束機制，大力實施“以獎代補”辦法。省里制定了嚴格細致的評審標準，對各市農村低保制度建設情況進行全方位考核，考核結果合格的，按補助標準予以補助；考評結果不合格的，扣除不達標部分后，再予以補助，從而極大地調動了各市的工作積極性，在全省建立起資金分配與制度實施情況、努力程度、工作績效相掛鉤的正向激勵機制。在調查過程中我們發現，在政府部門和主管領導的重視下，農村低保在制度和政策上得到各地政府部門的支持，有的地方甚至使用明確的行政命令，將低保制度的實施情況作為政績考核的重要方面，因此農村低保制度從上到下得到重視并貫徹到實施過程之中，保證了制度的發展和完善。同時保障資金方面得到了各地財政的全面支持，資金充足，有效保證了低保擴面的實現。

2． 經濟發展的支持。經濟發展水平決定了一個地方社會救助制度的發展狀況及其保障水平。農村最低生活保障制度是農村社會保障體系的重要組成部分，是農村社會救助體系的核心，是保障農村貧困人口基本生活的“最后一道安全網”。建立農村低保制度，為農村困難家庭提供援助是國家和社會應盡的責任。制度的發展和完善需要政府的財政投入，而經濟發展水平決定了一個地方的財政力量。據統計，2007年，山東全省地方財政收入1674.48億元，加上中央稅收返還和轉移支付補助及上年結轉收入等919.15億元，收入共計2593.63億元。2008年山東省在社會保障和就業服務方面的財政預算共計9.06億元，其中安排農村低保補助資金2.49億元。[4]2008年上半年，山東省國民生產總值有望增長13.7%左右，地方財政收入首次實現半年超過千億元。[5]在較高經濟發展水平和強大財政力量的支持下，山東省農村最低生活保障制度的覆蓋面不斷擴大，已經全面覆蓋農村特困家庭，做到了應保盡保。2008年山東省農村最低生活保障標準達到900元／年，補助標準達到每人每月55元以上，保障水平不斷提高，較好的保證了困難居民的基本生活。

3. 群眾民主法制意識的影響。農村最低生活保障制度在農村這樣一個特殊的環境中實施，群眾的民主法制意識在很大程度上影響了制度的實際效果。隨著農村民主改革進程的發展和教育水平的提高，農村居民的民主法制意識不斷增強，有效地保證了農村低保制度的實施和完善。一方面體現在權利維護方面。農村最低生活保障制度面向所有的農村居民，申請農村低保是每個農村困難居民的基本權利。農村居民法制意識的覺醒，使他們認識到自己的權利和義務，能夠更好的了解農村最低生活保障制度，宣傳農村最低生活保障制度，維護自己的生存權和發展權，使農村低保制度落到實處。二是公平維護方面。農村最低生活保障制度的申領過程遵循嚴格的申請、審核程序，特別是公示程序能夠較好的克服不公平現象，避免“人情保”、“關系保”，解決重保、漏保問題。農村居民在集體生活過程中可以很好的了解村里大部分居民的生活狀況，他們的民主參與意識通過舉報不合格申請者而使制度真正的為農村困難居民提供保障，增加制度的透明度，避免了制度依賴和“養懶人”現象。

參考文獻：

[1]楊學良.齊魯貧困農戶盡沐低保春風[N].中國財經報，2008-3-18.

[2]民政部財政和機關事務司.2008年8月份各省民政事業統計月報[EB／OL].http:／／cws.mca.gov.cn／accessory／200809／1221627767088.htm，2008-8-9.

[3]武宗義，趙彬彬.我省多策并舉幫扶困難群眾[N].大眾日報，2008-4-15.

[4]山東省財政廳.關于山東省2007年預算執行情況和2008年預算草案的報告[EB／OL].http:／／www.sdcz.gov.cn／sdczww／sitesman／sdczww／channels／gaigeguanli／yusuanguanli／dwdocumentsfs，2008-04-01.

[5]許未來.山東財政收入首次半年超億元[N].21世紀經濟報道，2008-7-18.

責任編輯 王友海