后稅改時期的鄉鎮公共財政的影響及對策分析

黃世界

摘要：后稅改時期的農民負擔確實大幅度地減輕了，但對農業為主的經濟不發達的鄉鎮財政卻產生了很大的影響，主要表現在：一是農村義務教育的經費存在缺口；二是農村基層政權的運轉出現困難。農村稅費改革以后使得鄉鎮財政困境進一步“顯性化”，由于鄉鎮可用財力短缺進而影響到鄉鎮組織的正常運轉。農村最基本的公共服務事業資金缺乏，鄉鎮財政承擔的巨額債務消化困難。鄉鎮處于困境的深層次原因是現行的分稅制體制的不完善，鄉鎮財政體制不合理，鄉鎮機構臃腫，財政轉移支付制度不完善等。因此，必須大力發展鄉鎮經濟，培植新的稅源，增加鄉鎮財政收入，積極推進鄉鎮行政管理體制改革，轉變鄉鎮政府職能，改革鄉鎮財政管理體制改革，加大財政轉移支付力度，保障農村公共物品的必要供給。同時采取積極有效的措施化解鄉村債務等。

關鍵詞：稅費改革； 鄉鎮財政； 問題； 對策

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）02-0176-03

在我國農村社會發展的現代化過程中，一個引人矚目的現象是：政府自上而下地開展農村稅費改革，揭開了農村政治體制改革的序幕。在2006年我國農民徹底和“皇糧國稅”告別。十七屆三中全會又出臺政策進一步允許農民以多種形式流轉土地承包經營權。農村稅費改革是我國農村繼實行土地改革、家庭聯產承包責任制之后的又一次重大制度變革，農村稅費改革切實減輕了農民負擔，但對鄉鎮基層財政的正常運轉是一個極大的挑戰。[1]筆者認為，農村稅費改革不僅僅是農村分配關系和經濟利益的調整，更是國家在基層政權增強合法性基礎和統治權威的一種努力和嘗試。然而現今鄉鎮財政困難已經嚴重影響了基層政權的順利運轉和農村社會事業的發展，已成為影響農村政治和社會穩定的重要因素。本文試圖深入探討在這一形勢之下鄉鎮公共財政建設的問題。

一、 農村稅費改革以后鄉鎮財政的困境及其表現

（一） 鄉鎮組織的運轉困難度加大

稅費改革取消了“三提五統”和“兩工”，取消了農業特產稅，農業稅在2006年全面取消。這樣，農村稅費改革一方面在使農民負擔大大減輕的同時另一方面也使鄉鎮財政收入大幅減少，收支矛盾非常突出。經濟發展不快是鄉鎮財政困難的根本原因。目前，我國很多鄉鎮經濟仍然停留在以農業為主的自然經濟發展水平上，鄉鎮財政收入的大部分來自農業，第二、三產業提供的稅收很少，財源結構單一的問題十分突出。[2]首先，財政開支壓力大。轉業干部和退伍軍人等的政策性安置，使得鄉鎮人員迅速增加，給政府和部門造成人員的新的膨脹;其次，鄉鎮承擔了對鄉村教育基礎設施的絕大部分的投入，給財政增加了新的負擔；[3]再次，農村稅費改革進一步剝奪了鄉鎮政府的自主性，使得鄉鎮政府的事權和所需的財權不平衡。現代國家的建構中出現的日益龐大的國家體系與弱小的農業財政的矛盾，使得傳統的農業財政無法支撐一個現代國家體系。

（二） 鄉鎮債務化解難度加大

農村稅費改革后，斷了鄉鎮政府的稅外收費的路子，意味著鄉鎮政府不能再靠各種收費和攤派維持自身的開支和公益支出，財政壓力迫使基層政府大規模舉債，鄉鎮負債已成為當前嚴重影響鄉鎮財政建設的一個十分突出的問題。在較長時期內，將呈現出“還債財政”的特點。從鄉鎮政府債務形成的原因不難看出，鄉鎮政府債務中，一些是由于執行和落實中央有關政策，而中央沒有給予鄉鎮應有的財政支持而形成的，有些是因為地方經濟發展和社會公益事業快速發展需要而形成的，還有一些是由于中央和鄉鎮政府在公共品供給職能上，鄉鎮政府承擔了本應由中央政府承擔的職能形成的。種種不良債務使鄉鎮財政背上了沉重的包袱。[4]

（三） 鄉鎮社會公益事業發展減速

稅費改革后的財政困境在一定程度上降低了鄉鎮政府供給公共產品的能力，加上我國尚未建立起公共財政體制，財政資源配置傾向于城市和工業，鄉鎮政府提供公共產品和公共服務的能力本來就很薄弱，特別隨著農村稅費改革的推進，鄉鎮財政的收支矛盾更加突出。有些鄉鎮在“保工資”、“保吃飯”都很困難的情況下，幾乎完全喪失了為本地區農民提供公共產品和公共服務的能力。稅費改革大幅度地減少了鄉鎮財政收入，上級財政的支付量與各項基礎設施建設所需資金相去甚遠，修建道路、農村水利設施建設、環境和土地治理方面的支出缺口很大。

二、 造成當前我國鄉鎮財政困難的原因分析

（一） 鄉鎮經濟基礎比較差

由于沒有支撐能力較強的企業， 已有的鄉鎮企業近兩年又進入發展低谷， 新增的個體私營經濟尚未能充分發揮效益， 第三產業發展緩慢，這些問題在我國中西部地區顯得尤其明顯， 這些都影響了鄉鎮財政收入目標的實現。同時由于近年來農村金融體制缺陷導致農村資金供需矛盾突出， 農產品的市場流通體制適應市場化的能力差， 農村土地制度不完善影響農民積極性的有效發揮等綜合性因素的影響， 使得農民陷入了增收緩慢、收入水平增幅不大的困境。而農業經濟發展沒有形成規模化、產業化、專業化之勢以及農業發展規劃存在問題等一并嚴重影響了農村經濟的長期穩定快速發展，這是鄉鎮財政危機的又一重要原因。

（二） 現行分稅制財政體制的不完善

我國實行的分稅制改革實際上僅限于中央和省，但至今省以下“分稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉鎮財政因分配關系不明確而缺乏穩定的收入增長機制。并且，政府事權及相應的支出責任范圍缺乏科學、合理的界定，且缺乏法律保障。長久以來，許多地方在發展過程中并沒有把城鄉作為一個整體來通盤考慮，城鄉發展二元化結構的長期存在，不僅使廣大農民的生活水平提升較慢，而且使城市發展特別是城市經濟發展也面臨后勁不足的問題，最終必然會制約整個國民經濟的增長。

（三） 財政的轉移支付力度不足

在稅制結構沒有大的變動的情況下，彌補鄉鎮財政缺口的一個重要辦法就是實行轉移支付，特別是對鄉鎮一級政府而言，要完全擔負起鄉村公共品供給的任務是非常困難的，因此，上級財政的轉移支付便是“雪中送炭”了。當前轉移支付的總量偏小，且缺乏規范、科學、透明的轉移支付方法，特別是省級、地市級財政對縣鄉財政的轉移支付力度明顯不足，省以下特別是鄉鎮處于政府級次的末端，轉移支付的鏈條過長，在經過多級次的缺少透明度的轉移后，盡管有專項撥款，但到了鄉鎮一級已經所剩無幾，造成鄉鎮財政履行事權和所需財權高度不平衡。從另外一個角度看，轉移支付的最終目標發生偏離。分稅制的主要意圖之一是保證中央財力的集中，但是這種意圖卻被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級政府都應集中資金的思維邏輯，從而造成實際上財力在向省、市集中。[5]

（四） 對鄉鎮職能轉換認識不到位

造成鄉鎮財政困難的主要原因:一是機構改革、人員分流還不到位，鄉鎮財政供養人員有有增無減的趨勢。機構過多，加之供養人口膨脹，使財政背負了沉重的負擔。上級出政策，鄉鎮財政拿錢的規定過多，使鄉鎮財政在財力安排上處于被動局面。近年來國家出臺的一系列增支政策超出了地方財政的承受能力，如科技、教育、農業、衛生等方面的投入占財政支出的比重都有明確的規定，給本已“捉襟見肘”的基層財政帶來很大壓力。二是政府管理理念落后，表現為管理手段的滯后，干部隊伍總體素質偏低。容易造成決策失誤和有限資源的浪費。三是為了急于發展，不顧客觀現實，直接插手經濟，最終異化為形象工程、政績工程，勞民傷財，財政背上沉重的包袱。四是有責無權、大包大攬，以有限的權力承擔著無限的責任。五是支出的“缺位”矛盾相當突出。很多發展性的基礎項目無財力承擔，影響了農業的可持續發展。最后，公共支出管理和控制遠未健全，預算約束軟化，財政支出的隨意性大，浪費嚴重。政府對債務管理失控，形成財政償債風險。

三、 對改革和完善鄉鎮財政體制提高鄉鎮財政收入的幾點建議

農村稅費改革，改的是稅費，動的是全局，利益關系調整大，涉及面廣，需要一系列配套改革措施作為支撐。要緩解鄉鎮財政目前的困難，關鍵是要進一步完善分稅制財政體制，調整中央和各級地方的財權和事權分配格局，特別是基層政府的財權和事權要統一和對稱，建立健全轉移支付制度。筆者就此提出幾點建議。

(一) 推動農村土地政策的深度改革

黨的十七屆三中全會就一系列重大問題作出了決定。以眾多強農惠農措施為主要內容的新一輪農村改革，目的是使農民更多地分享改革發展的成果。中央提出，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，以提高鄉鎮企業的經濟效益和經濟實力。推動農村經濟社會又好又快的發展應做到以下幾點：第一，要鞏固和加強農業基礎地位，解決好十幾億人口吃飯問題；第二，切實保障農民權益，把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點；第三，不斷解放和發展農村社會生產力，把改革創新作為農村發展的根本動力；第四，統籌城鄉經濟社會發展，把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略。[11]

（二） 創新農村公共品供給制度

稅費改革前，農村公共品主要是以農民供給為主。稅費改革后，農村公共品則變為完全依靠財政供給。但是農村面廣量大、基礎薄弱，以財政為唯一渠道的公共品供給顯然是無法滿足新農村建設需要的。所以，做到創新農村公共品供給制度應做到以下幾點：一是加大對農村公共產品的供給，完善轉移支付制度，中央和各地省市財政應通過轉移支付，對收支缺口較大的鄉鎮政府給予支持，使轉移支付真正成為鄉鎮政府彌合財政缺口，解決外部性問題，保證區域間基本公共產品供給均等化的重要工具。二是構建新型的農村公共產品供給結構，實現投資主體多元化。[7]逐步形成以政府供給為主，以市場供給和農民自愿供給為輔的公共產品供給格局。三是按照財權與事權相統一的原則合理界定各級政府職能。基層政府只負責本區域內的公共產品的供給，國家與地方分別承擔起屬于各自的農村公共產品的供給職能。四是提高資金使用效率，完善農村公共產品的需求表達機制、資金管理機制和監督約束機制，使有限的公共資源能夠發揮最大的作用。

（三） 規范地方財力的分配關系

首先，要按照財權、事權相統一的原則，合理界定地方各級收支范圍，確保基層政權的正常運轉和各項事業的健康發展。建立地方公共財政體制，一是要按照區域性原則和責財統一的原則劃分各級事權，根據基層政府的支出責任，相應下放財權財力，使財力和支出責任相匹配，盡量減少專款規模，二是對共有事權應依法明確職責，并建立相應的支出分攤機制。

其次，實行徹底的分稅制，完善地方稅收體系。明確地方稅主體稅種，合理確定稅收管理權限，加強我國地方稅體系建設，合理確定地方稅權，優化地方稅結構，規范地方稅征管和保障體系。基于對“三農”問題的準確把握，十七屆三中全會深刻提出破解城鄉二元結構的根本措施：“擴大公共財政覆蓋農村范圍，發展農村公共事業，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。”

再次，在分稅制財政體制的總體框架下，應進一步改進和完善轉移支付方式。建立規范、科學的轉移支付制度。一是加大轉移支付的規模和力度；二是規范轉移支付的方式。隨著經濟體制改革的不斷深化和各地經濟的不斷發展，還可以逐步將稅收返還與轉移支付結合，統籌計算，經過不斷的調整和改進，建立起規范的一般性轉移支付制度。加大對鄉鎮財政轉移支付力度，完善鄉鎮公共財政收入體系，從根本上解決農村公共支出財力不足的問題，全面規范農村公共財政。

（四） 推進機構改革，切實減輕財政壓力

首先，在機構改革方面，對一些職能弱化、重疊設置的部門和機構要進行撤并，對一些從事經營性和競爭性行業的部門單位要使之盡快與行政脫鉤，利用多種途徑和有效載體分流在職機關干部職工，盡量減少財政供養人口。盡量消除“贏利型經紀”，防止國家政權內卷化。[8]

其次，把與財政預算內資金分庭抗禮的預算外資金切實管起來，做到預算內外收入一個口徑，管理一個渠道，支出一個漏斗，是公共財政支出改革的方向。改革財政收支方式，實行國庫統收統付。取消單位開設的銀行收支賬戶，建立國庫單一賬戶制度，實行國庫集中收付。同時，要優化和規范財政支出范圍，減輕財政負擔。[9]

（五） 創新政府治理方式

“我們必須從一方面是利己主義和狹隘個人利益驅使的經濟人， 另一方面是超凡入圣的國家這一邏輯虛構中擺脫出來， 將調查市場經濟的缺陷與過失的方法應用于國家和公共經濟的一切部門。”[10]現在，中央已經為農民追求土地承包經營權益的最大化提供了制度性保障，與此相適應，政府部門應當加強管理和服務，一方面，搞好農村土地確權、登記、頒證工作，另一方面，建立健全土地承包經營權流轉市場。[11] 所以，按照十七屆三中全會發展深化農村改革的精神，創新政府治理模式可基于以下幾點：（1）下派干部，取代那些溫飽型的傳統村干部，催生發展型農村帶頭人。（2）作為知識資本的大學生等人才引進，為農村發展注入新鮮血液。（3）農民自發籌建專業合作社，創新發展現代農業的組織形式。（4）村莊合并，稀釋和消化農村家族矛盾，整合農村發展資源，為構建適應新農村需要的現代村治模式掃清障礙。

（六） 加大力度化解地方財政債務

大量不良債務的存在已成為制約農村經濟發展，影響農村基層政權鞏固和經濟發展的重要因素，為繼續和深化鄉鎮體制改革，按照十七屆三中全會的要求，應抓好以下工作。首先，建立嚴格的債務追求制度。對鄉鎮負責人進行經濟責任審計時，要重點進行債務負債方面的審計，確定個人責任，建立債務終身責任追究制。其次，加強對農村土地流轉及引償資金分配、管理和使用工作。有效防止圈占土地、亂占濫用耕地，保障失地失業農民的合法權益的重要舉措，是確保使農村集體經濟組織和農民群眾分享工業化、城市化成果的關鍵措施。再次，嚴格控制鎮級開支，杜絕新債務發生。嚴格控制鎮級非生產性支出，嚴格控制鎮級招待費、報刊費、電話費、差旅費補貼等非生產性支出，用節余資金償還債務。

農村稅費改革是農村經濟社會領域的一場深刻變革。稅費改革的真正內涵不僅僅是減輕農民負擔，而是調整國民收入再分配格局。稅費改革的核心在于公共財政的建立，而關鍵則在于鄉鎮政府的功能定位。有學者指出，鄉鎮應保留最基本的社會事務管理能力，不對經濟增長目標和自身財政負責，也不具備自我擴張和資源掠奪能力。[12]即使之利益中性化。但這并不是最后的目標所在。十七屆三中全會再次將目光聚焦“三農”，從經濟社會發展全局出發，從農村發展迫切需要出發，將賦予農民更加充分而保障的土地承包經營權；國家將加大對農業支持保護力度；將進一步推動農村各項事業的發展，可以說如何實現權責相一致、實現基層的民主政治才是改革的終點。

參考文獻：

[1]張馨.公共財政論綱[M].北京：經濟科學出版社，1999.

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[5]易志坤，從農村稅費改革看鄉鎮財政的困境和出路[J].

[6]楊淑香.取消農業稅后鄉鎮財政的困境及導解思路——以云南省江川縣為例證[J].經濟問題探索，2006，(7).

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[10][美]亨利·勒帕日.美國新自由主義經濟學[M].北京：北京大學出版社，1985.

[11]中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議公報[DB/OL].http://news.cctv.com/china/2008-10-12/103026_1.shtml

[12]何慧麗.“農民增收的兩大制約因素”[A].徐勇.三農中國[M].武漢:湖北人民出版社，2003.

責任編輯 張國強