“國進民退”的政策預期

冀志罡

自三十年前啟動改革開放以來，中國經濟的基本趨勢是國有成分逐步減少，民營成分逐漸增加。無論官方還是民間，大家或明言或默認，都將“國退民進”視為市場化改革理所當然的進路。也正是在這條道路上，中國經濟在短時間內取得了令世界震驚的成就。的確，私有產權和自由交易本來就是市場化的題中應有之義，失去了這兩項基礎，市場將無法獨自生存。人們對國企持懷疑態度的主要理由，也正是產權不清，企業治理落后，以及由此導致的經營效率低下。

然而，時過境遷，政策制定者的看法正在悄然轉變。在2003年以來中國經濟的高速增長中，國有企業憑借政府關系、金融資源和行政壟斷等固有優勢獲得了絲毫不亞于民營企業的經營績效。在某些行業，甚至遠好于民營競爭對手。尤其在2008年全球金融危機爆發后，雖然國企與民企同遭重創，但民企卻顯得更為狼狽。這有兩個原因：一是受沖擊最嚴重的出口行業以民營企業為主；二是民企歷來不受國有商業銀行待見，在信貸緊縮的環境下，資金狀況往往更為險峻。

但官方與某些經濟學家卻并不作如是觀。在他們看來，民營企業規模小，抗風險能力弱，缺少品牌、技術等核心競爭力，在危機中遭遇重創實屬正常。相反，國有企業卻優勢突顯，既具規模，又有銀行信貸支持，而且在充分模仿了民營企業的管理機制后，效率似乎也不差。因此，政府重新開始或明或暗地大力扶持和鼓勵國企發展，民營企業則步步后退。

“國進民退”的方式

從2004年開始，輿論便一直在討論—個話題，即“國進民退”，也稱“再國有化”。輿論普遍質疑這樣的再國有化會否犧牲經濟效率。然而，2009年以來蓬勃的經濟回暖似乎又告訴人們，這種疑慮是多余的，“國進民退”并不影響經濟效率。事實果真如此嗎?

從目前的情況看，所謂“國進民退”大致遵循以下三種方式：一是以宏觀調控的名義，對國有項目與民營項目區別對待，間接達成國企擴張、民營萎縮的效果。典型案例如“鐵本”。查封“鐵本”表面理由是違規審批和違法占地，但背后真實理由是所謂低水平重復建設。在“鐵本”項目被叫停后，國務院相關部門曾組織專家進行調查，并在提交高層的報告中認定“鐵本”為低水平重復建設，正是這一報告最終促成了“鐵本”的覆亡和戴國芳本人的鋃鐺入獄。

事實是，“鐵本”項目的技術水平相當高，大部分是可替代進口的先進產品。在“鐵本”被拿下后，國內鋼鐵產能并沒有減少，而是繼續大幅擴張，迄今已增長超過一倍。就在“鐵本”項目上馬后，寶鋼等國有鋼鐵巨頭也在大幅擴充自己的產能。因此，對“鐵本”的查處，只能理解為國有巨頭排除了一個民營競爭對手。

對“鐵本”寄予同情的人并不多。畢竟，這里牽涉到“規”與“法”，而選擇性執法歷來是中國特色。在大多數人眼里，戴國芳不過是又一個倒霉蛋而已。但事實證明，他并不是唯一的倒霉蛋。

“國進民退”的第二種方式更為隱晦，即國有巨頭攜巨額銀行資金，在信貸緊縮、資金普遍吃緊的環境下，趁機收購民營競爭對手。這在2008年表現得尤為顯著。僅以央企中化集團為例，2008年一年，該公司在全國收購了數百家民營化肥企業，在壟斷鉀肥的同時，又大大強化了在其他化肥品種上的壟斷地位。化肥是農業的上游行業，在農業生產成本中占比已超過20％，中化憑借強勢定價權，很容易將種糧補貼的一大塊據為已有。

應該說，雖然建立在國有商業銀行信貸條件不公的基礎上，這種“國進民退”起碼還有平等交易的外表。至少，就收購本身而言，似乎沒有明顯的政府權力介入。

但第三種方式就不同了。山西省政府今年發布政令，要求單井產量90萬噸以下的煤礦要么賣給指定的幾家國企，要么關閉。但就在去年，這個指標還只是30萬噸。收購價格也由政府單方面制定，民企無權討價還價。這讓人想起了當年國有油企對陜北民營油田的強行收購。據傳，緊隨山西之后，內蒙古也將收編民營煤礦，將煤炭資源全部壟斷在國企手里。在鋼鐵行業，經過一年多來熊市的打擊，各種所有制的煉鋼企業均損失慘重，并購整合本來是題中應有之義，但整合的結果卻是，虧損的國有鋼企整合了盈利的民營鋼企，而且同樣是在政府的強力介入下完成的，典型案例是國有山東鋼鐵對民營日照鋼鐵的整合。

“再國有化”成為無解的難題

如前所述，所謂國企效率不低于民企的前提是，國企享有民企不可能有的政策優惠，其中最重要的是信貸條件。現代經濟是信用經濟，一個企業若不能從銀行獲得信用支持，它在融資成本上就會處于極大的劣勢。在市場需求旺盛、企業營銷難度較低的環境下，這種劣勢表現還不明顯，銷售回款可以支持現金流需求，占用下游資金等方式也比較容易實施。一旦經濟環境逆轉，銷售遇阻，企業立刻就會面臨現金斷流的危險。此時，交易伙伴信任度降低，占用下游資金的難度也會加大。

而在特定的激勵機制下，國有商業銀行對虧損國企的信任度常常比盈利民營企業的信任度還要高。這就決定了當經濟危機來襲，企業普遍陷入困境時，國企會表現得比民企更具生存能力。國企即使虧損也能輕松獲得貸款，僅此一條，就足以使民企甘拜下風。我猜想，民辦銀行之所以難產，根源就在于國有商業銀行的壟斷經營是國企競爭力的主要源泉。

顯然，這并不能構成可持續的發展模式。隨著時間的推移，國有企業和政府投資項目的低效率會逐步顯現出來，銀行面對國企的信貸需求，也不會再無原則地支持。到那時又當如何?是再次扶持民企，再來一次“國退民進”呢，還是一條道走到黑，繼續壓榨民企，喂養國企呢?

恐怕兩條道都很難。民企被擠出后，其政策預期必然發生改變。他們的經營策略很可能由過去扎根經營、長期發展改為撈一把就跑，變得更機會主義，令經營行為短期化。人們當然可以指責他們是投機分子，但他們又有什么選擇呢?

由于缺乏政治上的獨立人格，民營企業歷來處于招之即來揮之即去的尷尬狀態。盡管有了《物權法》，盡管政府一再表示扶持民營企業，但現實是，民營經濟依然缺乏保障。經濟困難、需要企業家救急的時候是撫慰和支持；經濟繁榮、企業家可有可無的時候就打壓甚至掠奪，這導致雙重的機會主義：政策的機會主義和企業家行為的機會主義。

本輪“國進民退”之后，想回頭將沒那么容易。自鄧小平推動改革開放以來，政策的連續性問題一直懸在民營企業家頭上。差不多每過幾年，政策變化的謠言就會在坊間流傳一次，而每一次，執政黨的最高權威都會站出來斬釘截鐵地否定一次。執政者顯然認識到，穩定的政策預期是經濟發展不可或缺的條件。

這一次雖然也有政府官員表態，表示“國進民退”不是中央的政策，但各地區各行業的“再國有化”卻絲毫沒有收斂的意思，反而愈演愈烈。這也許是更可怕的國有化。如果國有化是中央政策，那么，只要中央權威轉變態度，國有化自然就會中止；但如果中央并無這樣的政策，地方卻主動大干快上，那么，如何中止這一趨勢，就會成為近乎無解的難題。

當山西煤老板們集體落難，我們聽到不少叫好之聲。但預期被改變的并不僅僅是企業家。當民間創業者們看到，創業成功的下場是成為“山西煤老板”的話，他們就不會選擇創業。已經創業成功的，就會設法保住財富，而不是繼續擴張進取。而剛剛踏出校門的年輕一代，則會看清形勢，以當公務員和進國企為自己的最高職業理想。近年大學畢業生的擇業取向，已經明顯在向這個方向轉化。

創業不再受寵，分肥才是正道。如果整個社會彌漫著這種氣氛，中國經濟的光明前景又在哪里?當將來有一天，經濟又出現困難，政府又需要民間創業活力的時候，他們該拿什么來承諾，才能激勵企業家們舍出身家奮力一搏呢?已經端上鐵飯碗、吃上大鍋飯的行政企業冗員，又當如何處置?那時的問題，恐怕就不僅僅是經濟問題了。

(作者系青年經濟學者)

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