美國對外教育援助的戰(zhàn)略與實(shí)踐

編者按:近年來，國際教育開發(fā)援助日益引起我國的關(guān)注。2009年5月25日，教育部第七次對發(fā)展中國家教育援外工作會議在浙江金華召開。教育部副部長郝平在題為《抓住機(jī)遇，繼往開來，開創(chuàng)教育援外工作新局面》的主旨報(bào)告中，全面總結(jié)了我國2008年教育援外工作的經(jīng)驗(yàn)和成績，并對2009年的教育援外工作提出了具體的任務(wù)和目標(biāo)。他指出，2009年是中非關(guān)系承前啟后、繼往開來的一年，也是全面落實(shí)中非合作論壇北京峰會八項(xiàng)舉措的沖刺年。在新形勢下，教育部將按照中央統(tǒng)一部署，指導(dǎo)各項(xiàng)目院校，抓住機(jī)遇，解放思想，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，勇于開拓創(chuàng)新，努力開創(chuàng)教育援外工作的新局面。與會代表就《教育部教育援外基地管理辦法(征求意見稿)》、如何解決選派援外教師過程中出現(xiàn)的問題、如何實(shí)施教育援外“走出去”戰(zhàn)略、如何做好教育援外后續(xù)工作等問題展開了積極探討。為了讓廣大讀者更好地了解發(fā)達(dá)國家及相關(guān)國際組織在國際教育開發(fā)援助領(lǐng)域的情況，本期專題策劃欄目聚焦“國際教育開發(fā)援助”，介紹美國、日本及世界銀行的經(jīng)驗(yàn)，以為我國開展相關(guān)工作提供參考。

[摘 要] 文章以美國官方援助機(jī)構(gòu)——國際開發(fā)署為例，對美國國際教育援助的政策演進(jìn)、主要戰(zhàn)略及其項(xiàng)目作一概述分析，以期對我國的對外教育援助政策起到借鑒作用。

[關(guān)鍵詞] 對外教育援助 國際開發(fā)署 戰(zhàn)略 實(shí)踐

國際教育援助是發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供教育幫助的一項(xiàng)重要舉措。美國作為世界上最發(fā)達(dá)的國家之一，在開展對外教育援助方面已經(jīng)形成了比較完善的體系。中國在教育快速發(fā)展的同時，也正在成為國際教育援助的新興力量。因此，了解和熟悉國際教育援助的規(guī)則與戰(zhàn)略就顯得尤為重要。

一、美國對外援助政策演進(jìn)

美國對外援助起源于1961年9月4日國會通過的《對外援助法》。該法確認(rèn)了美國對外援助計(jì)劃包括軍事的和非軍事的援助。該法提出要建立一個機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃。1961年11月3日，約翰·肯尼迪總統(tǒng)建立了美國國際開發(fā)署(United States Agency for International Development，以下簡稱USAID)，成為第一個美國對外援助專門機(jī)構(gòu)，開展長期經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展援助的協(xié)助工作，旨在幫助發(fā)展中國家開展救災(zāi)、擺脫貧困和實(shí)現(xiàn)民主改革。

上世紀(jì)70年代，美國實(shí)現(xiàn)了對外援助方式的重大轉(zhuǎn)變，由“基本人員需求”方式代替了以往的技術(shù)和資本援助計(jì)劃。1973年的《新方向法》規(guī)定了五類援助，以滿足貧窮國家的基本需求，分別是食品與給養(yǎng)，人口規(guī)劃，健康、教育和人力資源開發(fā)，選定的發(fā)展問題，選定的國家和組織。由此，USAID向受援地區(qū)或者國家提供美國的專業(yè)技術(shù)和商品，而不是依靠大規(guī)模的資金和資本性商品或基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行援助。這種援助方式一直延續(xù)至今。

20世紀(jì)80年代，美國對外援助以“穩(wěn)定與重建”為特征。為了穩(wěn)定貨幣和財(cái)政體系，USAID實(shí)施了以出口為導(dǎo)向的生產(chǎn)和貿(mào)易項(xiàng)目，通過市場規(guī)則來推動發(fā)展中國家的政策和制度重構(gòu)。在這一時期，USAID再次確定了經(jīng)濟(jì)增長的寬泛意義，強(qiáng)調(diào)通過農(nóng)業(yè)和國內(nèi)市場拓展的繁榮來應(yīng)對窮人的就業(yè)和收入問題。里根總統(tǒng)恢復(fù)了作為國家安全政策功能的對外援助，建立了援助的四項(xiàng)主要內(nèi)容:政策對話和改革、制度開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移和發(fā)展私立組織。

到了20世紀(jì)90年代，“可持續(xù)發(fā)展”成為美國開展對外發(fā)展援助的優(yōu)先項(xiàng)目選擇，開始關(guān)注一些改變發(fā)展中國家自身生活品質(zhì)能力的項(xiàng)目，明確了可持續(xù)發(fā)展的四項(xiàng)基礎(chǔ)領(lǐng)域:人口與健康、寬泛基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)以及民主構(gòu)建。這一時期，美國根據(jù)受援國家的經(jīng)濟(jì)條件而提供一攬子的發(fā)展援助計(jì)劃:在轉(zhuǎn)型國家處于危機(jī)之時，提供一攬子的援助計(jì)劃幫助這些發(fā)展中國家。對于一些不適合由USAID直接援助的國家，美國通過非政府組織提供支持和幫助。

進(jìn)入新千年以后，USAID和美國國務(wù)院第一次發(fā)布了2004~2009年聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃。① 2002年3月，布什總統(tǒng)宣布建立“世紀(jì)挑戰(zhàn)帳戶”，支持全球發(fā)展新契約，指出發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家負(fù)有更多的責(zé)任，應(yīng)作出更多貢獻(xiàn)。2004年1月，時任總統(tǒng)布什批準(zhǔn)由世紀(jì)挑戰(zhàn)賬戶集團(tuán)來管理和實(shí)施這個戰(zhàn)略規(guī)劃。

二、美國對外援助的現(xiàn)狀

2005年美國用于國際開發(fā)援助的經(jīng)費(fèi)占國民總收入(GNI)的0.22%，2006年為0.18%[1]。盡管美國2006年的這個比例在全球?qū)ν庠鷩呐琶麨榈箶?shù)第2位，但從對外捐助的絕對數(shù)量上看，美國仍是目前世界上最大的對外援助國，對外捐助總額達(dá)到235億美元，占美國所有政府開發(fā)援助的23%，是排在第2位的英國的兩倍左右。2006年美國對發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)援助的情況如表1所示。

在國際開發(fā)援助方面，美國除了由政府提供資金之外，民間機(jī)構(gòu)、私人團(tuán)體等也為國際援助提供了大量的經(jīng)費(fèi)支持。2006年，美國政府的官方對外援助經(jīng)費(fèi)只占全國對外援助總經(jīng)費(fèi)的12%左右。

三、美國對外教育援助的主要戰(zhàn)略

USAID是美國執(zhí)行對外援助政策的主要機(jī)構(gòu)，可支配的經(jīng)費(fèi)占全部對外援助經(jīng)費(fèi)的2/3。不過，在選擇受援國和決定援助配額的政治決策中，該機(jī)構(gòu)并沒有決定權(quán)，而只是政策執(zhí)行部門，只享有咨詢權(quán)。目前，在國家安全、外交政策和反恐戰(zhàn)爭領(lǐng)域，USAID日益發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其目標(biāo)在于通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、維護(hù)人民健康和提供緊急人道主義援助來推進(jìn)發(fā)展中國家的民主進(jìn)程，促進(jìn)和平與穩(wěn)定。

作為美國政府重要的國際開發(fā)機(jī)構(gòu)，USAID承諾為發(fā)展中國家的公民提供教育協(xié)助，以此改進(jìn)其生活，推動社會發(fā)展，提高生產(chǎn)力以及充分利用全球化所提供的機(jī)會。

USAID制定的教育援外主要戰(zhàn)略是“通過學(xué)習(xí)改善生活”。這是基于廣泛的研究、仔細(xì)的分析以及半個多世紀(jì)來援助超過75個國家獲得的一手經(jīng)驗(yàn)所得出的結(jié)論。戰(zhàn)略的核心領(lǐng)域是基礎(chǔ)教育:熟練的運(yùn)用習(xí)得的基本技能，如讀、寫、算和批判性思維，在變革的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中帶來繁榮發(fā)展。

USAID的教育援助總目標(biāo)是:幫助發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國家的公民獲得技能與知識，讓其生活在自由和繁榮的社會之中。因此，USAID的教育項(xiàng)目集中于兩項(xiàng)寬泛的但相互補(bǔ)充的目標(biāo)。[2]

1. 推進(jìn)平等獲得高質(zhì)量基礎(chǔ)教育的機(jī)會

USAID重申基礎(chǔ)教育是獲得終身學(xué)習(xí)機(jī)會的基礎(chǔ)。基礎(chǔ)教育是USAID的教育優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，在資源和項(xiàng)目上有優(yōu)先權(quán)。2004年，USAID為43個國家的基礎(chǔ)教育發(fā)展提供了3.655億美元的援助，這個數(shù)字是2001年的2倍。

2. 增加生產(chǎn)力所需的知識和技能

USAID會資助基礎(chǔ)教育之外的選擇性領(lǐng)域，包括人力開發(fā)和高等教育領(lǐng)域。2004年USAID在人力開發(fā)中的直接投入是1 200萬美元;在高等教育領(lǐng)域，1998年~2004年間USAID與71個發(fā)展中國家的295所大學(xué)進(jìn)行了援助和合作。

此外，USAID的教育援助戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)以下戰(zhàn)略性管理原則:關(guān)注有極大需求和作出承諾的國家;保持全方位的視角;提高效能;強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的可持續(xù)性;聯(lián)合私人組織和其他捐贈機(jī)構(gòu);支持創(chuàng)新。

四、美國對外教育援助的主要項(xiàng)目

USAID的教育援外項(xiàng)目主要關(guān)注基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，此外還包括教育拓展總統(tǒng)計(jì)劃、高等教育、人力資源培訓(xùn)等方面，其重點(diǎn)是擴(kuò)大服務(wù)不足群體(如女童、窮人、殘疾人和農(nóng)村地區(qū)人群)的受教育機(jī)會，改進(jìn)教育及其相關(guān)的整體質(zhì)量。

1. 教育拓展總統(tǒng)計(jì)劃

2007年5月31日，時任總統(tǒng)布什宣布建立新的項(xiàng)目協(xié)助發(fā)展中國家開展國際教育，即“教育拓展總統(tǒng)計(jì)劃”。計(jì)劃規(guī)定，從2008年開始，美國對埃塞俄比亞、加納、洪都拉斯、利比里亞、馬里和也門等6個國家開展特別援助，幫助這些國家在2015年實(shí)現(xiàn)全民教育目標(biāo)。

這一總統(tǒng)計(jì)劃也對其他領(lǐng)域給予了支持，如全球健康(HIV-AIDS、瘧疾、被忽視的熱帶疾病)和經(jīng)濟(jì)增長。這個計(jì)劃傾向于在以下方面做出努力:具有能夠取得極大成就的潛力;能夠方便地評估或評價(jià);具有突破性或創(chuàng)新成就;對個人生活能夠產(chǎn)生直接影響。

計(jì)劃預(yù)計(jì)在未來五年投入5.25億美元資金。這個計(jì)劃也是美國總統(tǒng)援外計(jì)劃中第三次聚焦于教育領(lǐng)域，前兩次分別為卓越教師培訓(xùn)中心計(jì)劃和非洲教育計(jì)劃。

2. 基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的援外項(xiàng)目

USAID在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域主要針對以下對象開展教育援助活動。[3]

第一，增加接受有質(zhì)量校內(nèi)外教育計(jì)劃的兒童數(shù)量。例如在秘魯、津巴布韋、摩洛哥、埃及和印度尼西亞等國，USAID教育項(xiàng)目旨在改進(jìn)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)教育質(zhì)量，并都取得了顯著的成效。

第二，增加具有良好教學(xué)技術(shù)和技能的教師數(shù)量。例如在拉丁美洲和加勒比地區(qū)，“卓越教師培訓(xùn)中心計(jì)劃”改進(jìn)了1~3年級課堂閱讀教學(xué)的質(zhì)量，特別是關(guān)注了貧窮國家和不利社區(qū)。“非洲教育計(jì)劃”面向90萬教師和管理者，開發(fā)、推進(jìn)和拓展創(chuàng)新的培訓(xùn)方法，以提升幾百萬非洲兒童的學(xué)習(xí)質(zhì)量。

第三，提升課程和教學(xué)資源質(zhì)量。USAID的“全球?qū)W習(xí)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃可以允許世界各地的教師在線共享教學(xué)資源和教育資源。

第四，為教育決策者提供更多的教育數(shù)據(jù)與指標(biāo)。USAID的“教育數(shù)據(jù)II期項(xiàng)目”為世界各地教育政策和項(xiàng)目的資料收集、評估提供支持，如“低年級閱讀評估計(jì)劃”和“教育與政策資料中心計(jì)劃”。

第五，改善政府對基礎(chǔ)教育政策和資源的分配。

第六，推動社區(qū)參與學(xué)校發(fā)展。USAID對巴基斯坦的支持是一個很好的例子，通過當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與學(xué)校的改進(jìn)計(jì)劃改善了中學(xué)女童的狀況。

第七，幫助更多的兒童和教師運(yùn)用教育技術(shù)改善學(xué)習(xí)。例如USAID的“Dot-COM 聯(lián)盟”項(xiàng)目，通過數(shù)字和廣播技術(shù)的應(yīng)用，為教育質(zhì)量改進(jìn)、享有機(jī)會拓展以及教育系統(tǒng)的公平性提供支持。

3. 高等教育領(lǐng)域的援外項(xiàng)目

USAID在高等教育領(lǐng)域的目標(biāo)是提高受援國高等教育機(jī)構(gòu)人員和機(jī)構(gòu)的能力，有效地推動經(jīng)濟(jì)、政治和社會的發(fā)展。它特別關(guān)注對高等教育機(jī)構(gòu)的能力建設(shè):對關(guān)鍵的技術(shù)領(lǐng)域提供短期和長期的培訓(xùn)項(xiàng)目，推動受援國的發(fā)展;提供關(guān)鍵領(lǐng)域的學(xué)位項(xiàng)目;為技術(shù)領(lǐng)域(健康、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)信息交流技術(shù)、自然資源管理、商業(yè)開發(fā)、科學(xué)和工程)提供技術(shù)協(xié)助和實(shí)施項(xiàng)目;提供應(yīng)用研究;提供政策分析。

USAID的“高等教育發(fā)展計(jì)劃”(Higher Education for Development，以下簡稱HED)就是支持學(xué)校能力建設(shè)的項(xiàng)目，為美國綜合性大學(xué)和社區(qū)學(xué)院與受援國大學(xué)院校開展合作提供機(jī)會。自1987年以來，HED及其以往相關(guān)計(jì)劃啟動了300多所院校的合作，增強(qiáng)了約60個發(fā)展中國家的200多所高等教育教學(xué)、研究和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。

典型的HED計(jì)劃的合作案例有，“美國-墨西哥培訓(xùn)、實(shí)習(xí)、交流和獎學(xué)金計(jì)劃”，為美國和墨西哥大學(xué)間的交換培訓(xùn)、實(shí)習(xí)和獎學(xué)金等提供機(jī)會;“東非公共衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目”，為東非公共健康院校和美國高等教育機(jī)構(gòu)的長期合作提供支持;國家層面的高等教育機(jī)構(gòu)能力建設(shè)合作項(xiàng)目，如改善大學(xué)院校設(shè)施、加強(qiáng)管理教育的能力以及改進(jìn)自然資源的管理。[4]

4. 人員培訓(xùn)、人力資源開發(fā)和院校能力建設(shè)

人員培訓(xùn)與能力建設(shè)是USAID大多數(shù)活動的核心內(nèi)容之一，關(guān)系到USAID項(xiàng)目的影響力和可持續(xù)性。USAID每年都對成百上千的國家和個人提供培訓(xùn)支持，這些培訓(xùn)計(jì)劃大多是短期的(技術(shù)培訓(xùn)、訪學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)發(fā)展、公共外交)，但也有一些是長期性的(學(xué)位攻讀、非學(xué)位研究或領(lǐng)導(dǎo)能力培訓(xùn))。2007年，參與培訓(xùn)的人員超過了478 000人，包括4 480人參與了美國的培訓(xùn)計(jì)劃，參與人員有來自公共部分或私人企業(yè)，有中高層管理者、當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)者、教師和教育管理者、技術(shù)人員和NGO職員[5]。這些培訓(xùn)計(jì)劃會幫助參與者習(xí)得新的技能、知識和批判態(tài)度，達(dá)成培訓(xùn)的目標(biāo)。

參與培訓(xùn)的人員主要來自與USAID合作發(fā)展項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)。因而，這樣的培訓(xùn)就不僅關(guān)注個人能力和知識以及工作表現(xiàn)的改進(jìn)，而是強(qiáng)調(diào)合作組織的輸出成果(Output)或生產(chǎn)力。為了達(dá)到這種目的，此類培訓(xùn)不僅是跨越技能和知識鴻溝的工具，更重要的是應(yīng)對其他障礙，如組織結(jié)構(gòu)、工作環(huán)境、手段和動力，旨在改進(jìn)整個組織的表現(xiàn)和輸出成果，而不僅僅關(guān)注培訓(xùn)的數(shù)量。

除了實(shí)施個人技術(shù)培訓(xùn)項(xiàng)目以外，USAID的人員培訓(xùn)和能力開發(fā)也與其它機(jī)構(gòu)以協(xié)議的方式開展合作項(xiàng)目，如教育發(fā)展研究院(Academy for Educational Development，AED)項(xiàng)目和世界學(xué)習(xí)(World Learning)項(xiàng)目。

參考文獻(xiàn):

[1] The Center for Global Prosperity. The 2008 Index of Global Philanthropy. https://www.hudson.org/files/documents/2008%20Index%20-%20Low%20Res.pdf.

[2] USAID. Education Strategy-Improving Lives through Learning 2005. http://www.usaid.gov/policy/education_policy05.pdf.

[3] Basic Education. http://www.usaid.gov/our_work/education_and_universities/basic-ed/index.html.

[4] Higher Education. http://www.usaid.gov/our_work/education_and_universities/higher-ed/index.html.

[5] Workforce Development. http://www.usaid.gov/our_ work/education_and_universities/workforce_dev/index.html.

(作者單位:上海市教育科學(xué)研究院高等教育研究所)

責(zé)任編輯 張 鶴

① 該規(guī)劃關(guān)注美國的國家安全戰(zhàn)略和失敗國家(Failing States)，主要的優(yōu)先行動或計(jì)劃是:阿以和平進(jìn)程，伊朗的穩(wěn)定和民主，穆斯林世界的民主和經(jīng)濟(jì)自由化，阿富汗的穩(wěn)定和民主，化解北朝鮮對區(qū)域和世界的威脅，調(diào)解印巴的緊張局勢，安第斯的禁毒和民主，加強(qiáng)聯(lián)盟和合作伙伴關(guān)系，加強(qiáng)聯(lián)合國的有效性和責(zé)任性，HIV/AIDS的預(yù)防、治療和關(guān)護(hù)，化解饑荒危機(jī)，負(fù)責(zé)任的開發(fā)援助，結(jié)盟外交和發(fā)展性援助。

② 此處引入了經(jīng)濟(jì)參與(Economic Engagement)的概念。通常的經(jīng)濟(jì)援助測算排除了私人部分，如美國基金會、公司、私人自愿組織、大學(xué)院校、宗教組織和私人匯款等;而國家總體經(jīng)濟(jì)參與應(yīng)包括商業(yè)性和慈善性的援助，詳見The 2008 Index of Global Philanthropy. https://www.hudson.org/files/documents/2008%20Index%20-%20Low%20Res.pdf.