變革來臨了嗎？

“Changes We can Believe in”（我們相信的變革）——現任美國總統奧巴馬的這句口號在美國社會的各個領域內引發陣陣改革的浪潮，當然這其中也包括了教育界。正如奧巴馬先生在他的演講中所說的一樣，面對新時代的挑戰，教育需要新的資源與改革。2月17日，《美國復蘇和再投資法》（American Recovery and Reinvestment Act，ARRA）經簽署正式生效。依據該法，將有1 416億美元投向教育界[1]。另一方面，涵蓋早期教育、基礎教育、高等教育，以及教師、學校、家長、社會、政府的各項教育改革政策陸續出臺。這些銳意創新的政策和高額的教育資金向全美乃至全球人民表明這樣一個觀點：21世紀國家的成功取決于高素質人才，而高素質人才的成功取決于高質量教育——包含每個公民從出生至大學畢業的所有的教育。

以下從奧巴馬的競選文件和執政百日出臺的政策來分析一下美國教育改革的走向。

一、加強早期教育

——建立完整和具有競爭力的終身教育體系

研究表明，兒童幼年期的經驗能夠影響其大腦的生理結構，并最終影響其在未來學習中是否能夠習得高級的知識技能。[2] 因此，優質的嬰幼兒期教育在孩子一生的受教育過程中起著至關重要的作用。早在擔任伊利諾斯州參議員的時候，奧巴馬就支持并幫助建立了伊利諾斯早期學習委員會（Illinois Early Learning Council）。鑒于對研究觀點的肯定與個人的經歷，奧巴馬政府將每年斥資100億美元，開展“0~5歲”計劃，為所有適齡的美國兒童提供優質的早期教育與護理，并同時減輕家庭經濟負擔。計劃的主要內容包括[3]：

1. 設立早期教育專項基金

該基金用于幫助州立政府建立面向孕婦及0~5歲兒童的早期教育與護理項目；將兒童撫養費稅收減免政策（Child and Dependent Care Tax Credit）調整為可償還型并擴大減免額度，以減少家庭的幼兒撫養費開支；投入雙倍資金，用于提高兒童保育系統質量，發展幼兒教師專業訓練。

2. 完善美國的“啟智計劃”

該計劃主要用于為低收入家庭的嬰幼兒提供早期教育和營養補給。奧巴馬政府將投資21億美元用于完善“啟智計劃”[4]，并將該計劃中學生人數的規模擴展為現在的四倍；增加兒童保育與發展固定撥款金額（Child Care Development Block Grant Program），以確保每年都有足夠的資金用于支持低收入家庭的嬰幼兒看護與教育補助。

3. 建立并普及面向全體兒童的非營利性幼兒園

由聯邦政府撥款幫助州立政府建立并普及面向全體兒童的非營利性幼兒園。州立政府使用早期教育專項基金建立優質的學前教育項目，招收所有3~4歲的兒童。

4. 加強多層次的交流與合作

依據在伊利諾斯州獲得的經驗，奧巴馬政府將建立早期學習總統委員會（Presidential Early Learning Council），以加強各嬰幼兒教育機構、計劃或項目在聯邦、州和地方范圍內的交流與合作。

和基礎、高等教育相比，早期教育通常容易被人忽視。諾貝爾獎獲得者、經濟學家詹姆斯·海克曼（James Heckman）的研究表明，從長遠的角度來看，投資早期教育能夠為社會帶來巨大回報，如提高就業率、降低犯罪率等。[5]自1971年尼克松政府起，歷屆美國政府對早期教育的關注便時斷時續。然而，奧巴馬政府對于早期教育的關注程度、政策力度和投資額度都是史無前例的。在面向現代化的基礎上提出“0~5歲”計劃無疑是具有前瞻性的。然而，不少人士卻認為，當前美國的各類學前教育計劃不下10個，質量更是良莠不齊，該計劃的提出有重復之嫌。[6]因而，美國早期教育的成功將更多地取決于其總體質量的提升和早期學習總統委員會對資源進行的合理配置與協調。

二、提高教育質量

——建立世界級水平的課程和學業評估標準

與農業、工業時代不同，21世紀信息時代科技知識已經成為人們工作、生活所必須的重要知識儲備之一。然而，美國的基礎教育問題頗多：學生的科學與數學水平不容樂觀；教師離職的情況嚴重；課程設置、評價方式落后；《不讓一個孩子掉隊法》作用甚微。這些使得美國學生失去了在國際上的領先位置，遠遠落后于其他國家的同齡人。奧巴馬多次在演講中指出要改變美國學校的現狀，為學生提供高質量的教育。為此，奧巴馬政府從學校、教師、政府層面做出努力，旨在為學生提供最好的基礎教育。這一來是為高等教育做準備，二來是為培養合乎21世紀要求的高素質人才。

從學校方面來看，優質的教育與課程內容、評價標準、學校管理等因素有關。面對美國學校令人擔憂的現狀和居高不下的輟學率，聯邦政府投入雙倍資金用于[7]：（1）建立世界級水平的課程，將科學課程列為國家優先課程；（2）提高課程標準，改進評價方式，注重對學生發展進行過程性評價，開發對高級技能的評價方法；（3）延長學生每日在校時間和培養年限；（4）建立更多的特許學校，并取消對特許學校的限制，支持優質學校，幫助困難學校，關閉長期低效學校。美國聯邦教育部部長鄧肯（Arne Duncan）認為，在充足的資金的幫助下，學?，F狀將得到改善，而關鍵則在于如何用好每一分錢。

另外，教師在學生成長過程中扮演著重要的核心角色。從擔任國會參議員開始，奧巴馬就多次提議實行教師績效工資（merit-based pay）。[8]除此之外，為提高教師質量，奧巴馬就招聘、留住、培養和獎勵優秀教師，提出如下四條措施[9]：（1）設立教師服務獎學金（Teaching Service Scholarship）吸引師資，為教師專業發展提供必要的資金補助；（2）投資10億美元建立教師指導項目（Mentoring Programs），指導新教師并獎勵指導教師；（3）設立專業發展學校（Professional Development Schools），培養具備專業知識和教學技能的教師，設立教師實習項目（Teacher Residency Program），為亟需師資的學校提供3萬名教師；（4）設立靈活的教師獎勵機制和生涯階梯計劃（Career Ladder Initiative），為新教師提供支持，為優秀教師提供晉升機會，為在職教師補充完善專業知識。

奧巴馬指出，2001年布什政府頒布的《不讓一個孩子掉隊法》因本身所存在的缺陷變成了一個沒有兌現的諾言（broken promise）。除增加資金投入外，奧巴馬政府從評價方式和責任制度入手，從根源上對該法進行了改革[10]，將關注點移至對開展過程性評價和對學生的發展負責。

奧巴馬頒布的改革K-12教育的政策如同基礎教育本身一樣復雜。綜合來看，重點在于提高標準、改進評價、關注教師問題和完善問責制度。這些已足以使美國的中學來一次徹頭徹尾的大翻身。在此期間，反對與抵制自然是不可避免的，改革的阻力前所未有。作為曾經在芝加哥關閉了100所表現不佳的公立、特許學校的阿恩·鄧肯在這方面有一定的經驗。[11]當然，改革不是簡單地關閉學校，而在于改善學?，F狀。因此，奧巴馬關于教育質量的改革成效仍有待時間的驗證。

三、面向所有人的教育

——在2020年前成為世界上

擁有最多高校畢業生的國家

奧巴馬在演講和政策文件中多次提及教育公平的問題。他認為，教育應不受種族、信仰、收入等的限制，面向所有學生。[12]然而，據美國權威機構報告，美國大學的學費在近15年間上升了439%，多數美國人因交不起大學學費而不得不放棄“大學夢”。[13]另一方面，部分中學畢業生因沒有具備高等教育所必需的知識儲備而不得不中途離開大學校園。奧巴馬于3月10日在華盛頓發表演講，表明為“重振美國，重現美國夢”將投資250億美元，解決高等教育公平問題。主要內容包括[14]：

第一，實施美國機會稅收減免政策（American Opportunity Tax Credit）。每年為每位大學生提供4 000美元的助學金，用于涵蓋近三分之二的大學費用。享受該資助的大學生則每年必須為社會服務100小時。

第二，逐年增加佩爾獎學金（Pell Grants）的資助額度。幫助困難家庭學生支付大部分學費。該資助額度將由之前的4 050美元升至5 100美元，并在未來的幾年中提升至5 400美元。

第三，目前，要通過聯邦學生資助免費申請流程（Free Application Process for Financial Aid）進行助學金申請，必須填寫長達5頁紙的127個問題。奧巴馬政府將簡化助學金申請流程，方便申請人申請并及時獲得批準。

第四，在《讓大學成為現實》（Make College A Reality）的全國性方案中提出了在高中增加50%的AP（Advanced Placement）課程，讓學生做好進入大學的知識準備。[15]另外，聯邦政府還將投資2 500萬美元用于改進早期評價項目（Early Assessment Programs），用于測試11年級的學生是否已經做好了上大學的準備。

第五，設立社區學院合作伙伴項目（Community College Partnership Program），通過添加技術類和藝術類課程、獎勵培養高質量人才的社區學院、支持社區學院畢業生進入四年制大學繼續學習等措施提高社區學院質量。

第六，目前的一部分學費貸款項目由銀行和借貸人提供。由于政府為這些私人貸款方提供一部分的補助，因此這種貸款形式相比公立的直接貸款系統（Direct Loan System）反而更加費錢。奧巴馬將撤銷對銀行貸款項目的補助，把更多的錢用在資助學生上。

在高等教育方面，奧巴馬將重點放在了因學費引起的公平入學問題上。對于高等教育質量方面的探討主要通過開設AP課程，將大學課程下放至高中和提高學生入學前的準備著手，對于高等教育本身卻很少涉及。這或許是因為，與上屆美國聯邦教育部長瑪格麗特·斯佩林斯側重高等教育不同，現任聯邦教育部長鄧肯在上任之前擔任芝加哥學校CEO，對基礎教育有更多的經驗。從奧巴馬的教育政策中，我們很明顯地看到其重心更傾向于早期和基礎教育，而對進入大學后的教育關心甚少。奧巴馬所提倡的完整的終身教育體系是否能夠兼顧首尾，還有待新政府的進一步行動。

四、對奧巴馬政府教育政策的總結

自1月20日奧巴馬入駐白宮開始，樂觀主義者就說變革已經來臨。在不到百日的時間內，奧巴馬即宣布了全面的教育改革計劃并簽署了龐大的教育投資計劃。這種時間短、金額大、全方面的特點不僅體現了奧巴馬的個人魅力，更體現了奧巴馬改變美國的決心。也正是如此，在總統百日民調中，奧巴馬獲得了20年來美國總統執政百日的最高支持率。

然而，口號是誘人的，難的是實踐。從政策本身來看，有著諸如聯邦教育部長阿恩·鄧肯和教育顧問達琳·哈蒙德等智囊，奧巴馬所提出的各項教育政策，如重視早期教育、教師績效工資、教育公平等都具有其合理性。然而深入探查，不難發現實行這些政策需要大量工作支持。例如，早期教育計劃之間的協作需要有細致的規劃，教師績效工資的實現需要有一套合理可行的評價標準和評價工具，如何分配資金和資源還需進一步探討等。這或許也是奧巴馬加倍對教育發展和研究投資的原因。然而，相對政策提出的快速性，這些細節工作則需要花費更多的時間。因此，奧巴馬政府在教育改革上的實際效力在近期還無法定論。

從改革的外部環境來看，目前奧巴馬教育政策的施行還缺乏法律的支撐。[16]無論是遭到抵制與反對的教師績效工資，還是奧巴馬一再提倡的問責制度，在沒有法律的強制作用下難以得到很好的實現。如果缺乏相應的法律依托，這些政策最終只能停留在呼吁、號召的水平上。而法律的制定又是一番參眾議院的爭斗，這便是后話了。另一個不可忽視的因素就是經濟。在全球金融危機下，《復蘇與再投資法》以“救市”的身份出現，順帶地解決了教育投資問題。這些資金只涉及未來1、2年的教育投資，而美國還需要更長期的教育投資計劃。[17]因此，正如奧巴馬撤銷銀行貸款項目的補助后，相關協會的股票價格紛紛跳水所示[18]，美國教育改革之路與美國經濟發展之路也必將互相影響、交叉并行。

現在，奧巴馬的總統執政時間已過百日。美國教育改革在轟轟烈烈的開頭之后進入了一個漫長的、荊棘遍布的實踐期。稍許的不足都會讓奧巴馬的教育主張成為下一個Broken Promise。因此，美國教育改革之路同樣任重而道遠。

參考文獻：

[1][4] How the Stimulus Plan will Impact Education. http://aceonlineschools.com/how-the-stimulus-plan-will-impact-education/. 2009-2-23.

[2][3][7][10] Barack Obama Joe Biden’s Plan for Lifetime Success through Education. http://www.barackobama.com/issues/education/.

[5] Sam Dillon. Obama Pledge Stirs Hope in Early Education. New York Times，2008-12-16.

[6] 郭玉貴.“奧巴馬時代”的教育走向. 中國教育報，2009-1-20.

[9][12] Obama’s Remarks on Education. 2009-3-10.

[8] Remarks of Senator Barack Obama：Our Kids，Our Future. 2007-11-20.

[11] Collin Levy. Obama Picks a Moderate on Education. http：//online.wsj.com/，2008-12-26.

[13] 多數美國人交不起大學學費.世界教育信息，2009（1）.

[14] Making College Affordable for Everyone. http：//www.barackobama.com/issues/education/.

[15] Reforming and Strengthening America’s Schools for the 21st Century. http：//www.barackobama.com/issues/education/.

[16][17] 巧借“救市”推教改——有關專家解讀美國總統奧巴馬的教育新政.中國教育報，2009-5-12.

[18] Candice Choi. Shares of Student Lenders Fall on Obama Proposal. Buinessweek，2009-2-26.

（作者單位：華東師范大學）

責任編輯 熊建輝