美國聯邦政府高校學生資助理念探究

[摘 要] 美國聯邦政府擁有較為完善而復雜的學生資助體系。在不同的時期，資助理念隨著美國高教自身的發展與政策的重心而調整。經過幾次重大的調整，資助理念由國家利益至上向滿足個人需要、高等教育機會均等變化。文章將從不同階段政府資助理念探討美國聯邦政府大學生資助政策的變化和意義。

[關鍵詞] 美國 聯邦政府 高校 學生資助

美國聯邦政府大學生資助政策自二戰后誕生以來，經歷了幾次重大的調整，資助理念由國家利益至上向滿足個人需要，人力資本投資理論，高等教育機會均等，擴大選擇自由和成本分擔理論等轉變。美國高校的學生資助經過幾十年的發展，形成了一套目標多樣，種類齊全，行之有效的多目標體系。據美國聯邦教育部公布的數據，自1969年美國高校秋季注冊新生超過800萬以來，30余年間，這個數字已經翻了一翻，到2004年秋季達到了1 730萬，預計2008年秋季將達到1 800萬。18歲~24歲美國青年升入大學的比例由1969年的27.3%提高到2004年的38%，上升了10.7個百分點。[1] 由此可見，自20世紀60年代末以來美國青年進入高校學習的人數和比例一直呈現穩定增長的態勢。這不僅是美國高校適應社會需要不斷發展和擴充的結果，而且與美國聯邦政府高等教育政策的不斷調整，尤其是美國聯邦政府大學生資助政策的調整變化有密切關系。美國高等教育發展史上先后出現了5種學生資助基本理念。本文從不同階段政府資助理念出發，探討美國聯邦政府大學生資助政策的變化和意義。

一、早期的“慈善”與“宗教”

美國聯邦政府高校學生資助理念起源于民間，依賴于地方和教會，主張以慈善之心資助學生，并通過學生去傳播宗教，為社會服務。在慈善與宗教理念指導下，美國高等教育的第一項獎學金由安妮·默爾遜女士于1643年在哈佛大學設立，開創了私人或慈善團體向大學生提供資助的先河。直到現在，這一理念仍是美國大學生資助業的重要支柱和民間捐資助學的基本動機。根據美國聯邦教育部全國教育統計署報告，1989-1990學年，由各種私人和慈善團體向美國大學生（不包括研究生）提供的各類資助達32.0730億美元。

二、20世紀50年代：

資助貧困學生，培養精英人才

二戰結束后，美國經濟急待恢復和發展，急需大量的科技人才和具有生產技能的勞動者。當時美國社會中閑置著數百萬退伍軍人，他們大都沒有接受過高等教育，也沒有較好的生產技能，難以找到工作。這些人流失在社會上既造成人力資源的浪費，又影響社會治安。為發展經濟，提高國家的整體實力，美國聯邦政府開始大規模干預高等教育的發展。1944年美國國會通過了《1994退伍軍人重置法》，以立法形式保障聯邦政府向退伍軍人提供進入大學學習的學費和生活費，開創了聯邦政府對學生資助的先河。[2] 1957年10月前蘇聯第一顆人造衛星上天，美國政府意識到了美國教育的危機以及高等教育對增強國防和發展經濟的重要意義。在冷戰思維的推動下，1958年國會通過了《國防教育法》。該法明確規定：聯邦政府對高等教育進行資助是履行國防義務的一部分。據此，美國聯邦政府設立了“國防貸學金”和“國防獎學金”，正式誕生了第一個聯邦學生資助工程——國防學生貸款工程（National Defense Student Loan Program）。[3] 從本質上說，上述兩法支持的學生資助項目充分體現了為國家經濟發展服務，國家利益至上的理念。這一時期的學生資助以面向部分學生的有限的貸學金資助為主，資助行為多以慈善、宗教、國家利益理念為指導，無償資助和有償資助并存發展，但在實施上缺乏教育法律的規范和保障。

三、20世紀60年代：人力資本投資理論

著名經濟學家、人力資本理論專家西奧多·舒爾茨1960年在一篇文章中首次提出了人力資本概念，隨后加里·貝克爾等人研究了教育對國民經濟增長的重大作用，認為教育是一種人才資本投資，是比其它物資資本投資回報更高、更有價值的投資。人力資本投資理論被認為是支持學生貸款的最初理論。“就美國經濟增長而論，已有大量證據表明學校教育和大學的科學研究仍是經濟增長的主要源泉”。[4] 學者們要求政府提供公共教育把人培養成更具生產力的勞動力，而當時美國社會上下正在高度關注貧窮以及如何消除貧窮的問題。肯尼迪和約翰遜政府發起了聲勢浩大的“向貧窮宣戰”的社會經濟改革運動及“民權運動”，公眾強烈意識到美國社會生活的各方面包括教育，存在著嚴重的不平等。學者們要求聯邦政府為促進經濟增長撥款資助貧困學生。在各種因素的綜合作用下，教育機會均等成為社會平等的代名詞，“教育脫貧”成為聯邦政府社會政策的重要策略。在人力資本投資理論的影響下，美國國會于1965年通過了旨在促進“機會均等”的《高等教育法》，在學生資助中確立了聯邦的作用，這在美國大學生資助發展史上具有里程碑意義。這是第一部完全以學生經濟困難程度來決定資助方式和資助金額的法律，它授權聯邦政府為有特殊經濟困難的合格高中畢業生接受高等教育提供“基本教育機會助學金”；為高校在校生設立聯邦、州及私營機構低息的“國家擔保貸學金”和資助高等學校的“校園攻讀機會”等[5]，構筑了美國混合資助模式的框架。

這些助學金和學習貸款，不僅共同構成當時大學生助學貸款體系，幫助那些學習成績優秀但經濟困難的學生完成學業，擴大高等教育機會，而且根據不同學生的需求提供不同的資助。這說明美國聯邦政府的資助政策在繼續遵循國家利益至上理念的同時，開始向滿足個人需求轉變，由此也使1963年~1969年這個時期成為高等教育的“黃金時代”。再此以后，美國高等教育從英才教育向大眾化教育邁進，并促成高等教育大眾化體系的形成。[6]

四、20世紀70年代：擴大選擇自由

20世紀70年代，美國大力發展社區學院，高等教育得以大規模發展，開始步入普及化階段。為適應高教大眾化向縱深發展的需要，美國聯邦政府提出“擴大選擇自由”的指導思想，認為免費資助在擴大高等教育教育機會均等方面只是邊緣性的，需要進一步擴展學生資助政策對象，并明確將學生資助的目標轉向普通民眾。1972年修訂后的《高等教育法》將“國防貸學金”改稱“國家直接出資貸學金”，以區別于1965年設立的國家擔保貸學金。1972年聯邦政府實施了佩爾助學計劃（Pell Aid Program），其主要目的是為低收入家庭學生的入學提供直接經濟幫助。[7] 聯邦佩爾助學金面向那些符合條件的尚未獲得學士學位或職業學位的本科生提供贈予性資助，家庭預期貢獻、就學費用、注冊身份、學習計劃的長短等多種因素決定學生所獲得資助的數量，學生不需償還資助金，每一個參與的學院都能得到管理聯邦佩爾助學金項目的費用津貼。由于高校學費的提高，中等收入家庭對學生資助需求也在增加。為了滿足中等收入家庭的需要，1972年修訂的《高等教育法》規定：中等收入家庭的學生也有權享有學生資助，并相應建立了“保證學生貸款工程”（Guarantee Student Loan）。1978年，美國國會通過了《中等收入學生助學法》，以“擴大學生選擇學校的自由”為依據，提出為進私立大學的中產階級子女提供資助。《助學法》批準的主要措施有：提高申請“基本教育機會助學金”的上限，取消對申請“國家擔保貸學金”的家庭經濟調查的限制。該法實際上使所有需要貸學金的學生都可以申請并獲得利率在９％左右的“國家擔保貸學金”，同時，在昂貴名校上學的中產階級子女獲得政府助學金和低貸學金的機會也大大增加了，由此進一步擴展學生資助的范圍。[8] 至此，美國聯邦政府大學生資助政策開始服務于個人需要，促進高等教育機會均等的理念完全確立起來了。

五、20世紀80年代：成本分擔理論

進入20世紀80年代，受全球性經濟危機的沖擊，美國陷入漫長的經濟衰退期，政府的資助力度也隨之降低，而社會公共開支項目越來越多，大學自身的開支也在迅速膨脹。由于人力資本投資理論預期的經濟增長并沒有發生，各國對高等教育與經濟的關系有了一種更為客觀的認識。經濟上的困難使人們越發關注高等教育問題，特別是學生資助領域的公平和效率問題。在發達國家，經過幾十年的發展，高等教育紛紛進入大眾化發展階段。高等教育成本分擔理論的出現，使得各國普遍檢討自己的高等教育政策，政府降低了對高等教育的資助力度，各國在嘗試把部分無需償還的大學生資助改為各種形式的需要償還的資助，這是大學生資助政策轉變的醞釀和嘗試階段。

就20世紀80年代美國的經濟衰退，美國當代著名教育經濟學家約翰斯通提出了“成本分擔”理論。它是20世紀80年代以來聯邦政府調整大學生資助方案的依據之一。斯通提出，高等教育成本由教學成本、學生生活成本和學生放棄的收入三部分組成，家長和學生、納稅人、大學（慈善者）、企業四方都是高教的受益者，高等教育的成本應當由他們分擔。但當時的情況是納稅人負擔過重，學生及家長分擔不足，由此政府大幅調整助學金與貸款的比例，助學金從1975年占總額75%下降到20世紀80年代末的40%以下，而貸款同期比例從20%上升到80%左右。[9] 助學金和貸學金所占比例分別從1975年80%和18%發展到20世紀80年代晚期的40%和50%[10]。從此貸學金逐步發展成為聯邦資助的主要形式。成本分擔理論成為聯邦政府進一步調整其大學生資助政策的新理念。

為了與提高后的家庭分擔水平相配套，提高不同家庭的承受力，1980年經修訂的《高等教育法》將國防貸學金更名為“帕金斯貸學金”，政府擔保貸學金改稱“斯泰福貸學金”，分貼息貸款和無貼息貸款兩種，還設立了“本科生家長貸學金”（PLUS）。這是一項政府擔保資助，有子女在大學就讀并有良好銀行信貸記錄的家長可以向參加此項目的商業銀行貸款，利率不超過9%。20世紀80年代以來學生貸款發放額巨大，而同期市場利率較高，政府所擔保的利率補貼額增大，同時財政緊縮使得政府負擔沉重。因此，聯邦政府重新將家庭經濟狀況作為學生貸款的申請條件，并規定年收入在3萬美元以下的低收入家庭的子女方可申請借貸。由于借貸者迅速增加，也加大了低收入家庭對學生貸款的依賴，導致了貸款償還拖欠和逃避償還事件的增加。1981年國家取消了對高校18歲~21歲青年的社會福利保障，從而使得銀行的積極性大為提高，借貸者人數急增，貸款總額日益膨脹。1975-1976學年學生貸款占全部學生資助總額的17%；1980-1981學年增長到41%；1985-1986 學年為49%；1992-1993學年為64%。［11］ 這一時期的學生資助理念以有償資助為主，提高了資助的效益。

六、20世紀90年代：多元資助模式

進入20世紀90年代后，世界各國紛紛增加學生貸款的比例，一種新的多元資助模式正在逐漸形成。從特點看，首先是資助模式的多樣化。沒有哪個國家試圖通過一種模式實現大學生的資助，一方面，學生的成本分擔比例在增加，另一方面各國都在試圖做到使學生“不因貧困而放棄大學學習的機會”，同時提高運行效率、減少公共財政依賴度的壓力。其次是增加學生需償還的資助比例。

1992年克林頓政府發起“社會服務計劃”，1993年通過國會立法成為一項全國性大學生資助方案。1994年正式實施全國服務信托方案（National Service Trust）。為降低貸款拖欠率，聯邦政府鼓勵學生通過參加社會服務獲得報酬，以克服經濟困難，或替代貸學金償還，鼓勵學生在假期集中服務或畢業后服務，服務領域涉及社區中的教育、保健、環境和安全等方面。[12] 1992年國會再次延長了《高等教育法》的有效期，還新建了一個無補貼的貸款計劃，沒有家庭收入的限制，再次擴大了各種收入水平的學生和家長的貸款機會。

1994年克林頓政府開始實施聯邦直接貸學金方案，美國聯邦教育部是借貸人，撥款至部分大學，學生從大學得到貸學金，畢業后直接還款給聯邦教育部，美國聯邦政府行使貸款的發放和回收權，其目的在于減少中間環節，降低管理成本，降低拖欠率。

1997年克林頓政府開始通過以稅抵費和減免稅收的方法提高對高教的承受力，并建立希望獎學金工程和終身學習賦稅扣除工程。

1998年修訂的《高等教育法》大幅度降低了大學生債務人償還貸款利率，在校就讀期間學生債務人償還貸款的利率從7.6%降至6.8%，償還期利率從8.2%降至7.4%。而債權人將獲得略高的利率，這主要通過一項新的銀行政府補助金來實現。佩爾助學金的最大金額有所提高，1998-1999學年的最高金額為3 000美元，1999-2000學年的金額是4 500美元，隨后的3年每年增加300美元，2003-2004學年每年增加400美元。申請佩爾助學金的資格也有所放寬，對于經濟上獨立的學生，每年收入的限額從3 000美元上升到5 000美元；對于經濟上不獨立但有工作的學生，金額從1 750美元上升為2 200美元。另外，享有助學金資助的學生名額擴大，以便資助更多的獨立于父母、在校外打工的學生。［13］這一時期高等教育學生資助有了新發展，自助性的資助和推遲付費性資助在資助比例中日益增大，資助的額度提高、范圍擴展，資助的手續簡化，利率降低，資助理念呈現多元化并行的局面。

七、結 語

通過考察美國聯邦資助體系創建發展的歷史，不難發現美國聯邦政府在學生資助理念方面的變遷。上述理念雖在出現時間上存在先后之分，但它們之間并不是相互排斥、相互替代的關系，而是相互包容、互為補充，形成了一個有機的整體。二戰前聯邦政府學生資助主要通過獎學金、助學金方式實現；二戰后到20世紀70年代，除傳統獎學金、助學金外，又增加了國防貸款、退伍軍人助學金、國家擔保貸款、工讀計劃、教育機會補助助學金等；20世紀70年代以后相繼有了佩爾助學金、大學生家長貸款；20世紀90年代后新推出聯邦直接貸款計劃和全國服務信托計劃。資助理念隨著美國高等教育自身的發展與政策的重心而調整，其資金比重和資助方式也隨之調整。在上述多元理念的引導下，美國聯邦資助呈現多樣性發展狀態。從資助項目上來看，既有面向優等生的獎學金，又有為經濟困難學生設立的助學金、貸學金，還有面向社會各階層的稅收補貼。更值得注意的是，美國聯邦政府多元的資助理念也引導貸學金項目發展成為一個多目標的資助體系，既設立為經濟困難學生提供幫助的貼息貸款，又設立無貼息貸款項目，以幫助中產階層家庭更好地負擔學生的教育費用，從而使學生貸款不再是經濟困難學生的專利，擴大了資助的范圍。同時聯邦學生貸款還將貸款目標群體擴大到學生家長范圍，允許符合一定條件的學生家長享受政府擔保的低息貸款，以便更好地實現教育成本分擔。

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（作者單位：浙江大學教育學院）

責任編輯 張 鶴