績效工資制 路在何方

[摘 要] 績效工資制應用于教育領域，旨在不斷激勵教師，促進教師專業發展，為學生提供更高質量的教學服務。為改變基礎教育平庸的現狀，澳大利亞走過從高級技能教師計劃到基于教學能力表現的工資制度，再到基于知識和技能的工資制度的改革歷程，取得了豐富的經驗，也遇到了諸多問題。文章基于澳大利亞教師工資改革的探討，提出了凝聚全體教師智慧、創建學校組織文化，基于職位分析、施行全員績效等政策建議。

[關鍵詞] 澳大利亞 績效工資制 制度反思

績效管理理論是現代管理理論發展的新成果，將績效管理理論引入教育領域是20世紀80年代以來的發展趨勢。績效工資制是績效管理的重要一環，它應用于教育領域，旨在不斷激勵教師，促進教師專業發展，為學生提供更高質量的教學服務。澳大利亞是一個以發達的高等教育而著稱的國家，但是來自歷史與現實的種種原因使其基礎教育和高等教育形成了鮮明的對比。由于外部環境的促進和國內教育發展的需求，澳大利亞進行了教師工資制度的多次改革，在政策的制訂和實施過程中出現了很多的問題，也遇到來自社會各界的批評和指責。作為促進教師專業發展的一個重要舉措，澳大利亞社會各界積極克服重重障礙，使工資制度得以逐漸完善并付諸實施。對澳大利亞教師工資制度改革進行探討，可以使我國正在進行的義務教育階段教師績效工資制改革獲得些許啟示。

一、澳大利亞教師工資難以留住優秀教師

澳大利亞教師工資相對平穩，教師工資一般隨教師從教時間的推移逐步遞增。教師的最高工資水平通常不會超過起始工資的1.4到1.5倍，而其他一些經合組織成員國家的教師最高工資水平可以達到起始工資的2倍多。據2006年經合組織的報告《教育概覽》顯示，經合組織成員國教師平均工資的增量規模是1.7，但是在澳大利亞卻只有1.47。許多有能力的高校畢業生沒有選擇教師職業，是因為教師職業被視為是社會地位低、沒有吸引力的職業。工資與付出的努力不相稱，出色的表現不能得到相應的獎賞。澳大利亞教師達到最高工資的時間相對比較快，常常是在30歲以前。據調查，工資的提升主要取決于對數量有限的職位或工作崗位的競爭，而不是對教師專業表現的評定。澳大利亞教師達到最高職級工資水平平均只需要9年。大多數教師在30歲之前達到薪級的最高水平后，工資不能再有所突破。[1] 這似乎意味著教師在9年之后無需繼續提高他們的專業知識與技能，改善其教學表現。這也意味著許多經驗豐富的教師不論其教學效能如何，都無法達到更高的工資水平。教師工資制度幾乎沒有在教師教學所需專業知識方面提供持續發展的激勵。

二、以業績為基礎工資制度

（Performance-based Pay）的改革

1. 高級技能教師(Advanced Skills Teacher) 計劃

在澳大利亞，基于業績的教師工資有著悠久的歷史，最近一次與業績相關的工資制度改革出現于20世紀80年代末薪酬重構改革中的高級技能教師計劃。該計劃可以說是20世紀80年代以來一次最重要和最普遍的嘗試，它為澳大利亞教師引入了以業績為基礎的專業發展道路。這次改革的目的是以事實為依據獎勵專業發展，把最好的教師保留在教學專業上。理論上，高級技能教師制度是合理的，但是由于評估所需時間過長，制定可靠的教師績效評估標準和方法的重要性被嚴重忽視，業績評估工作通常留給未受過專門訓練的、以學校為基礎的評估團隊來實施，評估的專業性、可信度受到質疑。跨學校與跨系統評估的不一致，破壞了高級技能教師制度實施的可信度。[2] 諸多因素致使學校很難把“更好的教學獲得更好的報酬”這一思想納入其組織結構，有效地利用高級技能教師作為教師的領導者以改善學生的成績。這嚴重背離了高級技能教師計劃中優質薪酬獎勵優質教學的宗旨。但高級技能教師計劃的最初理念卻對澳大利亞工資制度的進一步完善帶來了深遠的影響，為此后與業績相關的工資計劃制定和實施提供了寶貴的經驗。

2. 教師績效工資制度（Merit Pay）改革

上世紀80年代開始，經濟界開始進行大規模的工資制度改革，以雇員業務能力表現確定雇員的工資水平，這拉開了雇員之間的收入差距。中小學一直以來實行在教師學歷水平層次相應的起始工資基礎上，按照教齡增加工資，這種單一工資制被指責為教師隊伍流失、教學水平低下、學生學業成績下降的重要原因。具有平均主義色彩的單一工資制長期以來被公眾指責為“鼓勵平庸”的保護傘，也成為澳大利亞基礎教育成就平庸最為重要的原因之一。在美國大規模的教育改革影響和推動下，以教師教學效能為基礎進行評估，并以此作為衡量教師收入水平主要指標的績效工資制（Merit Pay）開始試行并逐步推廣。

績效考評是績效工資制實施的關鍵環節，而績效考評的核心是有關教師績效的可靠證據的收集。有關專家普遍認為，一個有效和可靠的評估教師績效的計劃，必須以多種類型的證據為基礎。為此，對教師的年度審查也納入了教師管理的制度體系中。年度審查與教師的工資收入相聯系，增加的工資因為表現欠佳會被扣除，不合格的教師不予以注冊。雖然如此，2003年新南威爾士州審計報告中指出，每年因業績不佳被解雇或不予以注冊的教師數量是很少的。雇主、州政府教育部制定的標準被用于指導評估程序，但教師和行政人員似乎并沒有完全理解標準如何可以用來評估，如何幫助教師查找教學中的優缺點，并引導他們進行有效的專業發展。在實踐中，有關教師效能的數據收集在絕大多數學校中被視為是繁瑣的和沒有價值的。能力很強的教師往往將這一過程視為是浪費時間，而不太有能力的教師可能會質疑學校領導者為他們提供客觀反饋的能力。績效管理制度在大多數學校并沒有得到執行。只有3個州和地區教育部制定了系統收集高質量教學效果第一手證據，進而鑒定并獎勵高質量教師的分類標準。[3] 基于教學績效的工資制度實施在大多數州和地方又一度陷入困境，流于形式。

3. 基于知識技能的工資制度（Knowledge-and skills-based Pay）改革

基于知識技能的工資制度所蘊含的思想與澳大利亞的高級技能教師改革有相似性，目的在于培育一種重視員工成長與發展的文化，將為教師加薪與學校組織目標的實現有機結合起來，以激勵教師通過支持協作的方式不斷改善自身知識與教學技能。這一工資制度的關鍵在于構建用于衡量教師專業知識與技能的一套系統、科學、操作性強、相對統一的專業標準。事實上，為達到這一目標，教學專業也一直在積極推進標準的制定。經過廣泛協商，2003年在經修改的《教學與教師教育》報告中宣布了行動議程——澳大利亞的教師：澳大利亞的未來。它的一個中心主題是呼吁振興教學專業。該報告建議：（1）繼續完善針對不同生涯階段教師的全國教學專業標準；（2）在政府的支持下，由教學專業制定一個可信、透明的全國性標準和一致的方法來評估教學；（3）教師職業發展和工資提高應客觀反映作為教學專業的評估業績；（4）執行高級專業標準和工作水平的教師成就應該得到承認，其薪酬應大幅度增加。該報告還指出，為了吸引、發展和留住優秀教師，應在更廣泛的政策范圍內納入這些計劃，在學校中為優質教學創造條件。

丹尼爾森的教學行為評價框架為澳大利亞提供了最佳的政策框架體系。按照該框架，教師分為新手、普通教師、專家教師三個層次，評價者對照不同的層次對教師進行教學表現評價。教學行為評價框架以課堂教學活動觀察作為評價教學行為表現的主要方法；評審員需要接受嚴格的培訓，以保證觀察、評價的一致性；評價分階段多次觀察被評教師的教學活動；分析學生的作業和測驗結果，并參照有關該教師職業發展的記錄檔案；評價標準、評價過程和評價結論都對被評教師公開，為被評教師提供一次對比標準來認識、評價自己的機會，促進其有目的地學習知識、提高教學能力。[4] 目前，該評價框架以其結構完整、表述準確、度量適宜、可操作性強等特點在澳大利亞被視為評價那些獲得正式注冊或進入教學專業教師的理想標準。目前，新南威爾士州已成立了獨立學校教師資格認證機構，依照規定程序、標準收集證據進行教師業績的評估。學校可以通過此認證程序，為高成就的教師提供更具吸引力的專業發展前景。這種基于標準的認證系統初步建立，成為新時期澳大利亞教師管理制度改革的可喜開端。

三、形成合力共同推動教師工資制度改革進程，希望與挑戰共存

在國際社會大力倡導下，澳大利亞聯邦政府以及各教育研究組織積極進行有關教師專業標準的制定和完善行動，

努力構建全社會共同促進教師專業發展的環境，對教師管理以及教師工資制度改革起到了積極的作用。

2007年6月中旬，教育部長朱麗·畢曉普宣布了一個顧問遴選計劃，要為教師績效工資制的具體實施方案聘請專職顧問，為澳大利亞量身打造教師績效工資制。從2009年開始，聯邦政府將把它對學校的撥款與是否實施了績效工資制掛鉤。[5] 2008年8月，在現任總理陸克文倡導下，聯邦政府推出國家優質教學合作伙伴關系計劃，以獎勵校長和專家型教師。鼓勵學校和地區教育行政部門向表現最優異的任課教師提供獎勵，并鼓勵這些教師到最具挑戰性的學校任教，鼓勵所有教師花更多時間和精力提升教學工作水平。[6] 以此，聯邦政府從政策上給教師工資制度改革提供了強有力的支持。澳大利亞教育部委托教育研究委員會負責制訂并完善新的績效工資制度。教育研究委員會的教學專家羅倫斯·英格瓦森說：“我們的任務就是為熟練教師和優秀教師的確認提供一個全國統一的框架，教師職業的晉升將取決于教師是否達到了這些專業標準。”績效工資的推出將極大地促進澳大利亞全國41.5萬名中小學教師的職業發展。[7]

迫于外部誘因和內部壓力，澳大利亞教師工資制度改革在曲折的道路上蹣跚而行，雖然在聯邦政府和各教育組織的積極倡導和推動下取得了一些成績，但前方的道路仍然充滿了坎坷。前霍華德政府執政期間，公立學校獲得的撥款占聯邦教育撥款的比例從43%下降到了35%，剩余的部分都流向了私立學校，但公立學校的學生人數卻遠遠高于私立學校。現任政府新的撥款法中承襲了歷史因素，向公立學校撥款27億澳元，而向私立學校撥款金額達到55億澳元，這成為績效工資制的實施障礙。[8] 許多公立學校教師強烈反對實施績效工資制，他們呼吁要在關于教師薪酬制度的討論中取得主動，大力宣傳自己的立場。代表公立學校教師利益的澳大利亞教育工會對績效工資制，尤其是對將工資與學生成績掛鉤的提議強烈抵制。該工會組織希望提高教師的整體工資水平，并將工資與專業水平掛鉤。代表教會學校與獨立學校教師的獨立教育工會則提議建立一個基于標準，同時獎勵專業學習、積極參與學校生活、為學生提供學習機會等的薪酬框架。[9] 這些都預示著澳大利亞未來績效工資制度的實施不會一帆風順。

四、對績效工資制度的反思

上世紀90年代以來，為了完善教師激勵與約束機制，依法保障教師收入水平，激發廣大教師積極性、主動性和創造性，我國進行了教師管理體制的改革，管理體制不斷完善。經國務院協商并最后通過，我國自2009年1月1日起，首先在義務教育學校實施績效工資分配政策。這是我國教育發展史上的一次重大舉措，是具有里程碑意義的一件大事。澳大利亞教師績效工資制在不斷變革過程中的經驗以及遇到的問題，可以為我國實施教師績效工資提供些許啟示，我們有必要從制度層面對這一做法進行反思。

第一，績效工資制度不僅是促進教師個體專業發展的工具，更是生成一種凝聚著組織的共享哲學、思想觀、價值觀、信仰、期待、態度和規范的組織文化。[10] 因此，在這種意義上，以績效工資制度為代表的績效管理應成為先進的組織文化的承載者，激發教師群體為學校和下一代的健康發展而盡力。第二，好的績效工資制度不僅能幫助教師改進個人的教學技能，而且能夠推動學校整體績效上升。因此，應該把行政崗位與教學崗位職責同時納入績效工資管理，明確各自的職責、評價標準，形成相互監督、互相制約的管理機制，使績效真正成為促進每個組織成員奮發向上的助推器。第三，教學是培養人的活動，這個過程必然充滿了偶然性、可變性和情境性，無論從師生雙方客觀的智力因素還是主觀的非智力因素，都存在不精確性，不可能通過量化指標涵蓋一切。因此，好的績效工資制度應最大限度地發揮其激勵和指導的功能，把定性和定量評價結合起來，客觀、公正、及時地反映教師教學過程中的成績和不足，使優者更優，弱者奮起。第四，績效工資考核區別于一般意義上的簡單考核，關鍵就在于它引入了雙向溝通機制，注重及時反饋考評結果，使教師由原來完全被動的角色變成一個主動參與的角色，引起教師心靈上的共鳴。因此，建立健全的反饋機制，能使教師及時了解自己的長處和不足，調整專業知識結構、提高專業技能，獲得專業的長足發展。

目前，基于各國不同的教育發展和社會環境，績效工資制的實施必定會遇到各種各樣的復雜問題，有待各國政府、教育科研組織、社會團體、學校以及教師共同努力尋求解決的辦法。無論國外制度體系如何完備、實施過程如何周密，只能結合各自不同的情況做出具體處理。

參考文獻：

[1][2][3] Lawrence Ingvarson，Elizabeth Kleinhenz， Jenny Wilkinson. Research on Performance Pay for Teachers [EB/OL].http：//www.dest.gov.au/NR/rdonlyres/D477C6A5-C8EF-4074-8619-FF43059445F8/25208/ACERPerformancePayPaper.pdf，2009-3-5.

[4] 劉邦祥.美國部分學區試行教師工資改革的啟示[J]. 比較教育研究，2005（6）：53-56.

[5][9] 李茂.美澳試水教師績效工資制[EB/OL]. http：//www.cupa.com.cn/Article_Show.asp？ArticleID=20289，2009-3-10.

[6] 胡樂樂編譯.澳大利亞三大舉措推進教育革命 [J]. 湖南教育，2009（1）：58.

[7] 澳大利亞擬為優秀教師加薪 [EB/OL]. http：//www.taisha.org/abroad/aus/news/200902/20090227105156.html，2009-3-10.

[8] 澳大利亞教育改革之經費投注與分配政策遭致教師工會強烈質疑[EB/OL]. http：//www.cultural.teco.org.au/2005/latest_ch/education_01_2008-08-31-2.pdf，2009-3-7.

[10] 羅伯特.G.歐文斯. 教育組織行為學[M].竇衛霖等譯，上海：華東師范大學出版社，2001：196.

（作者單位：南陽理工學院教育學院）

責任編輯 鄧明茜