辦學自主權研究綜述

[摘 要] 計劃經濟體制下，政府對高校進行直接管理，高校缺少自主權，隨著中國經濟體制從計劃經濟到市場經濟的轉變，高校呼吁多一些辦學自主權的聲音越來越高漲。文章通過對近二十年來有關高校辦學自主權問題研究的文獻進行檢索，形成了一篇比較全面的研究綜述。

[關鍵詞] 高校 辦學自主權 綜述

計劃經濟體制下，高等學校由政府直接管理，政府對高等學校的管理方式以行政命令為主，高校成為政府的附屬物：學生由政府統包統分；專業由政府統一審批；教學計劃由教育主管部門統一制定和頒發；教材按統一教學大綱進行編寫；干部由上級行政部門任命；教師職稱由上級行政部門下達定額并審批；工資標準由上級主管部門統一決定；事業費和基建費由財政部門統撥統支，等等。高校缺乏相應的招生、專業設置、人事、工資、職稱、經費、外事等方面的自主權，學校管理呈現單一的行政化特色。隨著改革開放的深入和中國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，計劃經濟體制下的高校管理方式越來越與這一大的經濟背景不相適應，高校缺乏必要的自主權，辦學的積極性不高，無法適應市場經濟和社會發展的需求。因此，要求獲得更大自主權，要求政府放權已經成為高校的重要課題之一。

1979年，復旦大學、同濟大學、華東師范大學、上海交通大學的校長在《人民日報》上發表題為《給高等學校一點自主權》的文章，為高校辦學自主權和自主辦學問題的研究奠定了輿論基礎。經過高等教育界的不斷探索和發現，這方面的研究得到了進一步的發展，取得了豐富的理論成果。從已有的理論研究來看，研究問題主要集中在學校辦學自主權的概念、范圍、運行機制等方面。例如，從法律、經濟、管理等不同角度對高校辦學自主權的概念進行界定；分析、探討高校辦學自主權的內容以及自主辦學的運行機制。從研究結果來看，人們對高校自主權的內涵、內容仍然是見仁見智。比較普遍得到認同的觀點是：學校辦學自主權應包括人事權、經費權和內部事務處置權。從改革探索與實驗來看，擴大辦學自主權大致是在三個層面進行。（1）擴大辦學自主權的第一層次：教育、教學管理與學籍管理的自主權。（2）擴大辦學自主權的第二層次：有限制的招生與收費自主權，厘定校內職務與教師工資的自主權，教職工調動的自主權。（3）擴大辦學自主權的第三層次：放寬招收自費生的自主權，基建自主權、招聘教師的完全自主權，進行教改實驗的自主權。從國外的研究情況來看，研究焦點主要包括對學術管理的“非中央集權化”的理念與實踐的探索，對“教育市場化”以及各種新型高校模式的理論與實踐研究，對高校評估制度的理論研究以及各種中觀、微觀的改革研究。盡管關于高校自主權的研究涉及不同的方面，但這些研究的目的無一不是為了提高高校的自主權，提倡或者是通過權力下放，或者是通過市場激勵與競爭機制，或者是通過評估制度實現高校的自主管理。

作者以“辦學自主權”為關鍵詞，在中國期刊網上搜索到1999年~2007年的相關文獻1 053篇，以辦學自主權為篇名的有100篇。各個研究者從不同的角度對高校辦學自主權進行了研究，歸納起來可以分為以下幾個層面。

一、著眼于辦學自主權的產生、發展現狀與未來

1. 探討辦學自主權產生的依據、必要性和意義

王開忠在《論高等學校辦學自主權》一文中提出了擴大辦學自主權的必要性：擴大高等學校辦學自主權是時代發展的迫切要求；擴大高等學校辦學自主權是適應高等學校發展規律的要求；擴大高等學校辦學自主權是高等學校拓展社會空間的要求。研究者們基本上都意識到了擴大高校辦學自主權的必要性和重要性，存在共同的看法。朱欣、謝冬平的《擴大高校辦學自主權的必要性探討》，鄒亞、趙正洲、周焰的《擴大高校辦學自主權是中國加入WTO的需要》，謝鴻飛的《高校辦學自主權的現實依據及其落實對策》分別對擴大辦學自主權的必要性和依據進行了探討。

2. 辦學自主權的發展表現為理論的豐富和實踐的進步

理論方面，龍獻忠和劉志國在《改革開放以來我國大學辦學自主權的政策文本分析及啟示》中得出：大學自主權的變化與社會經濟發展變化的高度一致，大學自主權是逐步擴大的。自1985年通過《中共中央關于教育體制改革的決定》到2005年3月29日教育部頒布《普通高等學校學生管理規定》，高等學校辦學自主權在不斷擴大。有關辦學自主權理論上的發展還表現在越來越多的研究者對辦學自主權進行了法律方面的探討，從應然和實然兩方面對辦學自主權進行分析并找出了應然的辦學自主權和實然的辦學自主權之間的差距，如郭紅霞的《高等學校辦學自主權的法律透視》，付堅強的《淺析司法對高校辦學自主權的審查——由高校學生狀告母校引發的法律思考》，付堅強認為，高校辦學自主權從其特性來看屬于公共權力，因而必須要接受司法的最終審查。（注：付堅強．淺析司法對高校辦學自主權的審查——由高校學生狀告母校引發的法律思考[J]． 南京農業大學學報，２００５（３）：５４－５８．）還有研究者從法律規定的七大辦學自主權中的一項來談高校辦學自主權，如研究者朱為鴻論及自主招生問題時，認為自主招生是高校擴大辦學自主權的突破口。

實踐方面，有研究者專門從某種類型的高等學校的實際出發談辦學自主權，通訊員陳光和黃輝就湖南教育廳擴大職業院校辦學自主權的意見進行了詳細的報道，提出擴大辦學自主權將更進一步細化，不再采取一刀切的方式，而將分門別類、有針對性地擴大不同類型、水平高校的辦學自主權，提高辦學水平，使高校辦出特色。

3. 自主權落實的現狀

許多研究者對辦學自主權落實的現狀及存在的問題、解決對策進行了探討。黃培森論及高校以下幾方面的辦學自主權落實現狀。（1）招生自主權方面，學校無權決定招生計劃、生源分布、收費標準、招生標準等；（2）專業設置方面，目前由國家統一規定的專業審批目錄有悖于高等教育發展的規律；（3）教學管理權方面，中央有關部門統一規定教育計劃中必須開設的課程，甚至規定課程名稱、課程教學內容、課時等；（4）財務自主權方面，當前主管部門要求學校一年兩次預、決算計劃報表的做法不符合學校工作實際；（5）文憑發放方面，教育部統一印制、分發，而且手續繁瑣；（6）國際學術交流自主權方面，所有的出國人員都必須由主管部門審批。（注：黃培森.關于我國高等教育辦學自主權的思考[J]. 達縣師范高等專科學校學報，２００５（１）：８０－８２．）在這些問題的基礎上，部分研究者對落實辦學自主權過程中存在的問題及其對策進行了探討，而且在這方面的觀點基本一致。如謝鴻飛認為，高校辦學自主權落實存在的障礙有：高等教育改革理論研究滯后，高校辦學自主權缺乏科學的理論指導；政府職能轉變滯后；高校內部管理機制不健全；高等教育法制不健全；高等教育評估機制不健全。研究者提出，落實辦學自主權的對策有：轉變政府職能，增強宏觀調控能力；建立高校自我發展、自我約束機制；加強高等教育法律建設，為高校辦學自主權提供法律保障；建立健全高等教育中介組織。（注：謝鴻飛.高校辦學自主權的制約因素探析[J].長沙鐵道學院學報，２００５（４）：２３４－２３５．）

二、著眼于政府、高校、市場三方主體

1. 著眼于政府

單從政府方面談高校辦學自主權，許多研究者把高校辦學自主權的擴大歸因于政府職能的轉變。如雷隨斌認為，高校辦學自主權的擴大完全取決于政府職能的轉變，僅僅依靠高校自身的完善是不可能的。①

2. 著眼于高校自身

楊際軍指出，高校自我管理、自我發展和自我約束等方面的能力不足是影響高校落實和擴大辦學自主權的重要原因。為此高校必須規范內部教育管理行為，變管理為經營，強化研究者自律，健全學術制度，切實提高辦學實力和辦學水平，為落實和擴大辦學自主權奠定基礎。② 譚德剛指出，我國高校辦學自主權長期處于缺失狀態，其中一個重要原因在高校自主辦學能力一直沒有得到很好的培育，要真正落實辦學自主權，必須努力培育高校自主辦學能力。③

3. 著眼于政府與高校的相互關系

李海芬和劉建軍指出，辦學自主權涉及學校、地方和社會三個方面，從高校自身看，自主辦學是其自身發展的規律，影響高校行使自主權的一個關鍵就是政府、社會和學校共同努力。④ 唐衛民指出，大學與政府處于對立的關系，應探求解決這一問題的有效途徑——建立中介組織，促進大學健康發展。⑤

4. 著眼于市場經濟

市場經濟要求擴大高校辦學自主權，同時市場經濟給高校也帶來了新的挑戰。黃春平認為，高校在市場經濟的滲透過程中已經得到相當程度鍛煉，具備一定的駕馭市場經濟的可能性，應擴大高校的融資權，自主創設學科、專業權，招生權方面，創造新的招生方式、標準、途徑，給予高校適度收費（定價）權。⑥

三、比較的視角，國內與國外、歷史與現狀進行比較

一些研究者比較了我國的辦學自主權與國外的大學自治，我國政府與國外政府對大學的管理方式的不同及政府與大學關系發展趨勢的不同。蔡國春對中西方高校辦學自主權各自的歷史與現狀進行了比較：在西方，政府與大學關系演變的基本趨勢是由原來的高度自治走向政府控制；而在中國，高校辦學自主權相對過去擴大，擴大辦學自主權政策逐步落實到高等學校改革的實踐中。⑦

四、著眼于辦學自主權的涵義和特性

一些研究者從放權方面談高校辦學自主權，認為辦學自主權的特性是相對的、發展的和多層次性的。謝鴻飛認為，高校辦學自主權是指高等學校按照自身的任務和特點，為保障辦學活動正常、有效和合乎規律地開展，充分發揮其功能所必須具有的自主決策權、自主執行權、自主監督權等，高校辦學自主權是一個具有相對性和多層性的概念。⑧ 付堅強認為，高校辦學自主權是指高校作為一個法人團體，可以在國家法律許可范圍內自主地處理學校的內部事務，最大限度地排除來自外界的干擾和支配。⑨

以上對高校辦學自主權的研究并非采用單一視角，而是相互交叉、穿錯進行。

（作者單位：蘇州大學）

責任編輯 鄧明茜

① 雷隨斌．關于落實高校辦學自主權的思考[J]．湖北民族學院學報，2003（5）：84-86.

② 楊際軍.自為與自律:高等學校落實和擴大辦學自主權的關鍵[J].現代教育科學，2007(4):111-114.

③ 譚德剛.培育自主辦學能力 落實高校辦學自主權[J].北方經貿，2006(1):126-127.

④ 李海芬，劉建軍.高校實行辦學自主權條件的探析[J].石河子大學學報，2002(1):61-63.

⑤ 唐衛民.試析大學自治與政府控制[J].沈陽師范學院學報，1999(1):77-80.

⑥ 黃春平.市場經濟與高校辦學自主權[J].黑龍江教育學院學報，2006(1):37-39.

⑦ 蔡國春．高等學校辦學自主權：歷史與比較[Ｊ]．現代教育科學，2003（1）：3-6.

⑧ 謝鴻飛.高校辦學自主權的現實依據及其落實對策[Ｊ]．福建教育學院學報，2006（1）：81.

⑨ 付堅強．淺析司法對高校辦學自主權的審查——由高校學生狀告母校引發的法律思考[J] ．南京農業大學學報，2005(3)：54-58.