關于處理好現階段若干監管關系的思考

在美國次貸危機引發的全球海嘯之后，大家對金融監管的關注也與日劇增。我國銀行業在積極貫徹執行“保增長，調結構，擴內需，促發展”的口號下，今年上半年放出天量貸款，為經濟的復蘇做出巨大的貢獻。中國銀監會審時度勢，本著“順周期服務，逆周期監管”的思路和“寬嚴相濟，差別監管”的原則，一方面，引領銀行業金融機構積極響應國家宏觀經濟政策，做“保增長”的排頭兵，另一方面，指導各類金融機構做到“心要熱，但眼要明;手要快，但腳要穩”，一手促發展，一手防風險。

下面，筆者結合近期銀監會出臺的一系列監管新政以及屬地監管中的一些體會感受，提出下一步如何處理好監管工作中的五大關系。

關于處理好原則導向與規則導向的監管關系

在銀監會倡導的原則導向監管的大背景下，現階段如何處理好原則與規則的關系，哪些領域，哪些機構采取原則監管理念，而哪些銀行，哪些業務還必須采用規則監管手段，進而體現出“寬嚴相濟，收放自如”的監管思路，是擺在我們面前的一個現實問題。雖然說原則導向與規則導向不能簡單地進行概念劃分，但是為了使日常監管具有可操作性，筆者認為應按照以下幾條原則予以把握:

一是，好銀行，原則導向監管;差銀行，規則導向監管。對那些資本充足，內控嚴密，運行安全，服務和效益良好的銀行業機構實施原則導向監管。特別是監管評級連續三年名列前茅的更要享受到原則導向監管環境下的正向激勵與約束。反之，則要嚴格執行規則監管，采取切實有效措施，防范化解潛在風險，逐步引領其向好銀行發展。

二是，非法人機構，原則導向監管;法人機構，規則導向監管。隨著各銀行業機構不斷完善公司治理架構和流程管理機制，主要風險亦更加集中于上級法人和中后臺，如系統風險、聲譽風險、法律風險、市場風險和信用風險等，分支機構作為服務終端和營銷渠道，更多地體現為合規風險和操作風險。所以，對法人機構執行較為嚴格的監管要求與手段，可以從源頭控制風險;而對非法人機構，則更多關注服務方面的風險。宜采取“自律為主，監管為輔”的原則導向方法，即，以有“直系”關系的總行條線管控為主，以“旁系”身份出現的屬地監管服務為輔。

三是，上市機構，原則導向監管;非上市機構，規則導向監管。作為公眾持股的上市銀行，其外在壓力和內在動力都會促使其“不用揚鞭自奮蹄”，積極、主動、誠實地與監管當局溝通，快速、準確、合規地披露自身的信息，這都會令監管部門更加放心，可以借助外力達到內省的目的。而非上市機構由于缺乏公眾的監督約束和自身存在的先天不足，大部分仍需要監管“襁褓”的呵護和貼身式的檢查，需要規則導向監管來幫助他們“去粗取精、強身健體”，尤其是城商行和農村合作金融機構。

四是，質量型指標，原則導向監管;數量型指標，規則導向監管。就現階段而言，宜采取原則導向監管的有:公司治理要求、內部控制建設、服務質量評價、業務流程優化、激勵約束機制、創新能力培育、信息披露要求及社會責任工作等。而對資本充足、資產分類、減值計量、撥備要求、會計準則、呆賬核銷和集中度衡量等則適合采用規則導向監管。

關于處理好機構監管與功能監管的關系

在銀監會以機構監管為主的大背景下，各派出機構分別結合屬地情況，積極探索功能監管主導下的流程再造，呈現出“百花齊放”的局面。筆者認為，無論何種改革探索，都必須落腳在有利于提高監管效能這一出發點上。具體到這兩種監管模式的選擇，至少應該把握以下幾條原則:

一是，機構監管為主，功能監管為輔。這既是上下相對統一的要求，也是很好抑制系統風險的需求。機構監管重在“面”上的整體控制，功能監管則是“線”上的深度掌握。前者是橫向的，后者是縱向的。機構監管突出系統性，功能監管著力專業性。另外，在這種“條塊結合，以塊為主”的監管中，處理好上下之間的“一對多，多對一”問題和人力資源配置是能否體現兩種監管方式集成效應最大化的關鍵。

二是，法人機構，以機構監管為主;非法人機構，以功能監管為主。監管當局的監管評級都是針對法人機構進行的，這種360度的評級就要求監管當局對機構經營管理和風險有一個整體評價與判斷，從公司治理到管理架構，從風險文化到執行效果，都要進行全方位的跟蹤與監督。所以，貫徹“管法人”的監管理念，就要從全局出發，做好全面監管。對非法人機構而言，其上級銀行和內控駕馭能力不斷加強，內審和合規建設不斷完善，監管派出機構在準確掌握其法人機構的整體風險狀況的基礎上，按照“聯動監管”的原則與方法，應主要關注非法人機構在執行力和業務條線等方面的風險特點。而功能監管方式恰好可以完成在某一功能線上的風險預警和檢查。如，就目前而言，法人銀行按機構監管要求，重點應關注資本充足、貸款集中度和信息科技風險等，而對非法人機構的功能監管重點體現在對票據、信貸“三查”、二套房按揭、信用卡、網點操作風險、員工道德風險和小企業融資等可能會與上級和監管進行博弈的業務領域或條線。

關于處理好現場檢查與非現場監測的關系

按照銀監會提出的“非現場監測是雷達站”，現場檢查實施“精確打擊”的總體要求，各級監管部門都在結合屬地實際，重塑監管架構，再造監管流程，挖掘協同效應，并且也探索出一些經驗，但距離最佳的效果和目標尚存一定的差距。主要表現在“兩張皮”現象的存在。就派出機構而言，現場檢查主要是在做上級部署的項目，完成這些規定動作都已經應接不暇了，因此，對屬地非現場檢查報告中提示的風險或問題，就不能實施及時準確的近點打擊。而且，這種前后臺的流程設計尚需要一種機制予以盤活，而不是簡單的信息傳遞或盡職免責。為此，需要做好以下兩方面的工作:

一方面，在監管定位上，發揮非現場監測的“雷達站”的功能，釋放現場檢查“放大鏡”的效果。隨著監管信息系統的運行，實現實時、過程和動態監管成為可能，“足不出戶，一切盡在掌控”的理想化和集約式監管變成現實。所以，一定要充分利用非現場監測系統所反映的多種信息和問題，在集中分析和持續跟蹤的前提下，將有關信息移交給前臺部門，而現場檢查就要按圖索驥，充分挖掘“顯微鏡”下看到的蛛絲馬跡，“一竿子到底”，進行徹底檢查。對檢查成果還要運用“放大鏡”進行風險提示和預警教育，達到“有病吃藥，無病健身”的釋放效果。

另一方面，在監管技術上，非現場監測做到“遠而近之”，現場檢查實現“近而遠之”。不是說，非現場監測到的信息都要移交給現場部門，而是對發現的可疑數據與信息先進行“初診”，可以運用實地調查，談話了解等方式與被監管機構進行有效溝通，有些問題可能不需要前臺部門進行立項檢查就可以解決;因此，非現場部門有必要的話，也可以近距離接觸有關銀行業機構進行調研核實，即所謂的“遠而近之”;對現場檢查部門來講，盡管與被檢查機構貼得很近，但是，對于檢查中發現的新情況，新問題，一定要“拔出蘿卜帶出泥”，以小見大、由近及遠。

關于處理好順周期服務和逆周期監管的關系

自金融危機發生以來，全球都在反思監管的親周期性問題。其實，在中國，這一現象并不突出。因為，我國的金融市場化制度還遠沒有達到發達國家的水平，擔當“有形之手”的政府監管還是要發揮強勢作用，所以，暴露出來的金融風險也遠沒有西方國家那么嚴重。但是，在后危機時代，如何做好監管工作，則將是真正檢驗我們監管能力的時候了。其實在前幾年，銀監會就提出“以豐補欠”的監管思路，這應該說是逆周期監管的一種思維。在當下應對危機的過程中，更是體現出“科學靈活、有保有壓”的彈性監管思想。在國家提出“保增長”的大背景下，監管部門及時跟進，在“國九條”的基礎上，迅速推出“銀九條”，將不良“雙降”改為“雙控”，提出“救急救窮不救亂”。為保證貸款流入實體經濟，又出臺了《固定資產管理辦法》和《項目融資指引》，運用監管激勵手段，鼓勵銀行支持弱勢行業和產業，使得“三農”和中小企業融資環境不斷改善。應該講，這些都是順周期服務的一些監管舉措，深得民心。與此同時，監管高層領導并未放松對一些風險指標的從嚴控制與監測。如，對資本充足率和撥備覆蓋率的計量口徑與最低標準都作了審慎性的調整，剔除潛在風險，提高抵御預期與非預期損失的能力。而對貸款集中度，票據融資、政府平臺貸款、個人二套房貸按揭、流動性缺口管理和案件防控等都進行及時的窗口指導和應急現場檢查，以糾正在個體理性助推下引發的集體非理性，以保證可持續的健康發展，這種“有保有壓，有收有放”的監管政策本身就是“逆周期監管”的具體體現。所以從危機以來，銀監會出臺的各種監管和服務措施無不體現了“有所為，有所不為”和“順周期服務，逆周期監管”的辯證思想。

關于處理好縱向監管執行和橫向服務地方的關系

作為監管派出機構，各地監管局的首要任務是貫徹落實好銀監會的有關要求與部署，但是，各地方經濟金融生態環境卻又各不相同，如何將上級的監管思路與舉措跟所在屬地的整體情況有機結合起來，實施針對性監管，是擺在各派出機構面前的難題。就目前來講，政府希望多投放貸款，多引進機構，而監管則更多關注貸款的風險，引進機構的質量;政府可能借用行政力量要求地方法人機構干這干那，而監管則希望按照市場規則平等競爭，政府著眼點與監管著力點的確不太相符。為此，地方銀監局應該做好如下工作，方可處理好這些矛盾問題。

一是主動溝通。派出機構要樹立“在水一方”、服務地方的理念，及時傳遞銀監會的有關最新指示、部署與要求，結合屬地情況，提出貫徹落意見后，主動與地方政府進行交流溝通，征得他們的理解和支持。如針對政府平臺融資問題，要將風險如實向政府匯報，揭示其中蘊含的系統性風險，最終不要由信貸風險演變成財政風險。因為，政府一方面在減稅讓利，另一方面又在隱形負債，這種“剪刀差”缺口會給地方財力造成巨大的負擔，尤其是類似“鐵公基”這樣的項目貸款周期長，還款壓力大，缺少資本金的大宗信貸很容易被“財政化”占用，從而給商業銀行造成巨大的資產風險。為此，監管當局要主動提出監管意見或建議，提請政府充實資本金、控制預算約束和理性融資需求。

二是及時上報。對于地方政府對金融支持經濟的一些訴求，屬地銀監局要理解他們的愿望，在市場準入和鼓勵創新等方面，積極做好與上級的匯報與協調，扮演好上傳下達的角色。

三是尋求平衡。在屬地金融機構踩著油門往前跑的同時，監管部門要適時點剎車，確保地方金融艦隊平穩運行。除了常規的風險提示、窗口指導和限制措施等“防守型”手段之外，亦可采用一些順勢而為的監管方法，實現多贏的結局。如針對大客戶貸款的集中度問題，可以積極推動銀團貸款，一方面，在行際之內稀釋集中度，以滿足對單體機構的監管要求;另一方面，還不至于因硬性壓縮貸款而引發地方信貸大幅波動。

總之，對于派出機構而言，在服務地方經濟方面要“搖旗吶喊”，在執行上級監管指令方面則要“站崗放哨”，并實現兩者之間的有機統一。

另外，我們在監管過程中還遇到一些矛盾和問題，如，上級的各類工作部署尤其是現場檢查項目如何與各省的不同實際相結合，監管半徑的擴大和內容的增加(如非法集資和融資性擔保公司等)卻面臨監管資源的制約，監管與被監管在薪酬方面的差距等等。

總之，監管既是科學，更是藝術。我們只有與時俱進，審時度勢，結合中國國情，各地省情，處理好各種新情況、新矛盾和新問題，在引領金融機構發揮經濟復蘇“引擎”的同時，幫助它們做好各種風險的防控工作，以“國家利益為重”，以“民生需求為本”，創造性地開展金融監管工作，就一定能夠實現科學發展與和諧監管的最高境界!

(作者系天津銀監局副局長)