中國住房金融支持體系應否重構

2009年，正從全球性金融危機的陰影中走出來的中國金融行業的決策層正試圖著手應對農村金融支持體系所暴露出來的問題，中國銀監會已經做出五年規劃意欲在中國廣大農村地區建立近1000多家村鎮銀行、100多家小額貸款公司和近200家資金互助社。對城市商業銀行的跨區域經營問題，中國銀監會也做出了一些策略上的調整。中國金融決策高層的這些舉措固然是好事，但本文關心的是，中國的住房金融支持體系同樣亟待改進。最突出的問題是對商業性金融支持過于倚重，簡言之即中國的住房建設和消費過于依賴銀行貸款。所以中國的金融決策層是否也應該對住房金融支持體系做出一些調整?如何做出有效調整?

中國住房金融支持體系的主要問題

住房開發企業資金來源過于依靠銀行體系

表1是一張由中國房地產信息網提供的關于中國房地產企業資金來源的表格，該表表明2009年1～6月，直接來自銀行系統的貸款占比達33.1%，與發達國家通常是銀行貸款占20%的情況相比，這個比例似乎并沒有高出多少。但包括中國人民銀行、中國銀監會以及部分權威渠道提供的調研結果表明，在這張表格中非銀行貸款項下的資金事實上有相當部分也來自銀行，至于究竟有多少來自銀行貸款，不同渠道的測算結果雖有差別，但大致的情況是，自籌資金中大約有70%來源于銀行貸款，定金和預收款中來自銀行體系的資金占比大約是30%，應付款中來自銀行貸款資金與房地產企業總資金來源之間的比值大約是6%左右。這樣算起來，銀行貸款在房地產企業資金來源中的占比在55%左右，如此高的比例就不得不令人恐懼了。圖1是在中國統計局網站數據的基礎上結合權威機構的調查和測算方法而調整的中國房地產企業資金來源中銀行貸款所占的比重圖。

政策性住房金融機構支持不足

發達國家的實踐表明，住房建設和消費的穩定發展離不開政策性住房金融的支持。到目前為止，中國還沒有構建起像樣的政策性住房金融支持體系，可以稱道的當屬自1991年就開始起步的住房公積金體系，但這個歷經近20年風雨歷練的政策性住房金融體系所發揮的作用并沒有獲得應有的認可，相反對其質疑的聲音卻是越來越多。最早對公積金提出公開質疑的是中國人民銀行，其在《2004年中國房地產金融報告》一文中認為，公積金對支持中低收入家庭購房的作用不明顯。但中國人民銀行的觀點在當時幾乎沒有引起多少共鳴，國內對公積金質疑趨多的誘因來自世界銀行于2006年底對公積金批評。近幾年來國內外對中國公積金的批評主要集中在三個方面:其一是利用率較低，主要表現在個貸率不高。其二是利用的公平性差。其三是存在濫用公積金的腐敗問題。

表2是關于2008年中國住房公積金的使用情況。其中數據表明，2008年中國公積金個貸率僅為50%，的確存在利用率不高的問題。該表還表明，雖然多達7745.09萬人繳納了公積金，但實際僅有約1922.34萬人使用了公積金貸款，占比僅為24.82%，的確存在公積金使用不公平的問題。近年來披露的與公積金有關的犯罪案件也是觸目驚心，一個小小的住房管理中心的主任挪用、貪污的公積金總額竟達上億元。

合作性住房金融幾近走入死胡同

中國在最初設計住房金融支持體系時曾給合作性住房金融留有空間。首家帶有合作性金融特征的政府金融機構是煙臺住房儲蓄銀行，成立于1987年12月。從其成立后所頒行的《煙臺住房儲蓄銀行住宅儲蓄與住宅專項貸款暫行辦法》和其他有關該行的資料看，該行不僅經營類似德國住房儲蓄銀行合作性住房金融業務，也經營帶有政策性和商業性的存貸款的業務，由此該銀行事實上同時兼有合作性、政策性和商業性住房金融的特點。另一家蚌埠住房儲蓄銀行的運營模式也大致如此。因此，中國合作性住房金融的探索并不像德國的住房儲蓄銀行那樣具有專營(合作性住房金融)的特征。這樣一種政策性、合作性及商業性業務兼而有之的模式設計不能不說是制度性弊端，這一弊端可以說是為其最終經不住商業性金融模式的誘惑并被后者取而代之打下了伏筆。2003年8月，煙臺住房儲蓄銀行在一片喝彩聲中被另一家全新的銀行——恒豐銀行取代了。蚌埠住房儲蓄銀行則消失得更早，在2000年就與蚌埠市城市信用社合并為蚌埠市城市商業銀行。

像煙臺住房儲蓄銀行、蚌埠住房儲蓄銀行這些最早的一批帶有合作性住房金融的機構之所以最后被兼并，癥結在于對合作性金融的制度設計有根本性缺陷。其一是市場定位不明確、經營過程不專一。如煙臺住房儲蓄銀行事實上不僅定位于合作金融，還定位于政策性金融和商業性金融，這樣一種腳踏好幾只船的定位自然就會在經營中表現出朝三暮四的特點，最終走上商業銀行的道路也就不難理解了。其二是缺少有效的儲蓄獎勵安排。德國住房儲蓄銀行之所以從無到有并占據不可或缺的市場空間，與政府有效的儲蓄獎勵政策的支持是分不開的，而中國在探索政府儲蓄金融模式之時卻是采取了近乎甩手掌柜的做法，在強大的商業性金融的競爭壓力下合作性住房金融逐漸步入死胡同在一定程度上也是預料之中的。

政策建議

中國目前的住房金融支持體系所存在的上述問題令人擔憂，特別是在中國這樣一個轉型國家，房價高居不下，大多數國民可支付能力嚴重不足，中國的住房建設和消費卻主要依靠商業性金融的支撐，這的確是一個令人費解的問題。我們知道，一個成熟的住房金融支持體系，不管是在彈丸小國新加坡，還是在超級大國美國，政策性金融對住房建設和消費的強大支持作用不可或缺。德國、美國等發達國家的合作性住房金融的地位也很重要。中國目前的人均可支配收入水平較低，且基尼系數大，財富集中度高，大多數家庭的住房消費事實上亟需政策性住房金融的支持和合作性住房金融的輔佐，但現實中的中國住房金融支持體系卻是以商業性住房金融為主導，這樣一種狀況的確讓人很難理解。

有意思的是，中國住房金融體系在構建之時遵循的是一種多條腿走路的路徑，甚至政策性住房金融和合作性住房金融的發育比商業性住房金融還早，邁得步子也更大，但形成如今主要靠商業性住房金融一條腿走路的局面的確有點匪夷所思。本文認為糾纏于這條路徑形成的過程已經于事無補，關鍵的選擇應該是趁著目前中國住房金融體系的風險隱患尚未充分暴露之際，下決心對目前的中國住房金融體系進行系統性重構，基本目標是形成政策性住房金融、合作性住房金融和商業性住房金融并存并有效發揮作用的住房金融體系。重構要點如下:

借鑒美國、新加坡等國經驗，構建多元化的政策性住房金融支持體系

本輪全球性金融危機雖然禍起次級住房抵押貸款，但不可否認，美國自20世紀30年代大蕭條以后開始構建的政策性住房金融體系——政策性住房擔保機構、政策性住房保險機構、聯邦住房貸款銀行系統以及住房抵押貸款證券化機構等相互倚重，以最大限度地支持住房金融市場的流動性，支持中低收入家庭提高住房自有率。而新加坡的住房公積金制度則是在設計、實施、效果等方面最令人稱道。中國政策性住房金融的重構需要借鑒這些國家的做法，構建包括政策性住房金融擔保機構、政策性住房保險機構、住房抵押貸款擔保基金、專業化管理的住房公積金等在內的政策性住房金融支持體系。對于已有的公積金制度，應借鑒新加坡的公積金運作模式，特別是要引進新加坡存貸分離的模式，形成具有法律保障力、行政執行力的公積金收繳體系和具有公司化治理架構的住房公積金管理體系。

借鑒德國住房儲蓄銀行的運作模式，重建合作性住房金融體系

在重建合作性住房金融的過程中，政府需要立即著手安排的是:一是在合作性住房金融機構專營權的保護、住房儲蓄激勵等方面，制訂一系列強有力的政策措施，確保新的合作性住房金融體系的構建不再重復過去的老路。二是盡快頒行《住房儲蓄法》，給予合作性住房金融體系的重構以強有力的法律保障。

加強商業性住房金融風險監管，促使商業性住房金融的穩健運行

其主要目標是促使商業性住房金融機構構建完善的住房貸款信用風險和操作風險的防控體系。一是嚴格執行中國銀監會所規定的不同類型的住房抵押貸款的貸款價值比，避免事實上各種形式的零首付和低首付。二是盡快建立個人住房抵押貸款信用評級體系，并據此形成差別化的住房抵押貸款定價體系、產品體系和風險控制體系，嚴防中國式次貸危機。三是中國銀監會可以考慮修改關于個人住房抵押貸款月度償付率的規定，將目前的不高于50%調整為不高于40%。對于符合貸款條件、而月度償付率高于40%的個人住房抵押貸款，政府應出面對高出部分給予財政補貼。

(作者單位:中國工商銀行遼寧省分行

中國社科院財貿所)