農村金融政策與農村資金流向

農業、農村和農民問題之所以近幾年成為各項工作的重中之重，與建國以來對農村制度安排上的“多取、少予、管死”體制有關。1980年代起對農村市場僅僅由“管死”到逐步“放活”，就極大地釋放了生產力，農村面貌煥然一新。但為工業化、城市化動員儲蓄的需要，使得農村金融一直在舊有制度軌道上運行，1984以來三次重大的農村金融改革，力圖解決農村融資難題，但成效甚微。這與改革和研究的“供給主導型”思路有關，為工業化和城市化動員儲蓄的主要目的，使得農村非正式金融部門和正式部門形成了水平競爭，而非垂直合作關系，由此導致對農村資金的“多取、少予”和農村金融體系的“管死”格局。

資金寬裕條件下的政策調整

1996年以來的資金寬裕，使得中國金融體系內部的流動性不斷堆積。進入2000年后，流動性過剩的特征已經十分明顯，資金空轉，引發了許多爭議。雖然中國還沒像日本那樣，步入了凱恩斯所言的流動性陷阱，但政府、央行以及監管部門多次調控的乏力，凸現了中國正罹患著流動性綜合癥。就資金供求結構失衡的狀況而言，我們不妨把它叫做流動性悖論：在國民經濟體系內，金融部門流動性過剩與企業部門流動性不足同時并存；在企業部門內部，大企業流動資金供給充裕與中小企業流動性不足同時并存；在金融部門內部，大銀行流動性過剩與中小金融機構流動性不足甚至流動性危機同時并存；就農村和城市部門而言，城市流動性過剩與農村流動性嚴重不足同時并存；就區域而言，東部發達地區流動性過剩與中西部地區流動性不足同時并存。

筆者曾經分析過，流動性過剩與農村流動性危機并存的基本原因，是長期以來城鄉不等價交換帶來城鄉經濟失衡的結果，是片面扶持正規金融體系壓抑民間金融的結果。更深層的原因，則與資本雇傭勞動的產業體系在全球的擴張，以及在中國更加走向極端化有關。

但無論怎樣，資金過剩和流動性悖論的出現，都為解決農村融資問題，提供了前所未有的寬松金融環境。于是，中國政府的各種意圖解決流動性悖論的政策，在不斷地出臺。

我國歷次改革政策有三大特點：一是以正式金融機構為主，極少為非正式金融出臺相應政策，即使出臺，也是打壓的，如《民法通則》對于民間借貸，尤其是高利貸的規定，以及《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》的出臺。二是以農信社為主，尤其是1996年行社分家之后。三是自上而下安排，由關注動員農村資金，到關注農村資金回流，但最終還是落得“一農難支三農”的結果。

進入21世紀起，諸多政策，都是朝向解決農村融資困境的方向的。比如，2004～2009年，已經連續6個中央1號文件，強調農村融資問題的重要性，以及改革農村金融體系的決心。

2005年4月份中國國務院《2005年深化經濟體制改革意見》明確要求，需要抓緊制定農村金融總體改革方案，探索發展新的農村合作金融組織。該文件提出：“深化農村金融改革。抓緊研究制訂農村金融總體改革方案，加快構建功能完善、分工合理、產權明晰、監管有力的農村金融體系。……探索發展新的農村合作金融組織”。

2006年的“中央1號文”，則十分明確地提出要發展一些新型的金融機構，如社區金融機構、小額貸款組織和資金互助組織。響應這樣的政策要求，中國銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，允許設立村鎮銀行、農村社區性信用合作組織、銀行專營貸款業務的全資子公司三類新型農村銀行業金融機構。同時，批準了原來隸屬于中國郵政總局，專司郵政儲蓄存款業務的中國郵政儲蓄銀行開業。

但是，2007年之后，盡管支持農村發展的措施在不斷出臺，農村的融資狀況卻并沒有同步改善。所以，2007年、2008年和2009年的中央1號文件，仍然以農村的改革和發展為主題，但在農村金融的措施上，并沒有很大突破。而且，伴隨2007年政策鼓勵的一些微小金融機構的成立，他們本身的生存，都成為難題。在2009年2月份的中央1號文件中，專門提及：“加快發展多種形式新型農村金融組織和以服務農村為主的地區性中小銀行。鼓勵和支持金融機構創新農村金融產品和金融服務，大力發展小額信貸和微型金融服務，農村微小型金融組織可通過多種方式從金融機構融入資金。”

農村資金短缺依舊

金融系統內部的存差十年來不斷累積，以致于如何處理流動性過剩，成為一個世紀難題的時候，農村融資難題，卻似乎愈趨嚴重。由“三農問題”成為共識，再到將其提到“重中之重”的高度，最終推出“新農村建設”的這十年間，政府、央行及金融監管部門，已經針對農村融資難題，出臺了一批又一批的政策，推出了一個又一個以“支農”名義成立的金融組織，也給出了前所未有的各項優惠政策，但農村資金短缺卻依然照舊。普通農戶想得到最基本的金融服務，也近乎無路。這體現在：

農戶貸款覆蓋面小。依據多個調查報告，農戶貸款占農戶有效需求的覆蓋面，基本上不超過一半。若計入全部農戶，得到貸款的比率，可能僅僅三成根據中國人民銀行研究局的《農村金融服務報告》對我國農戶貸款的覆蓋面所作的調查， 全國2.2億農戶在2005年3季度末全國在農村信用社有小額信用貸款或聯保貸款余額的農戶數為7134萬戶，占農戶總數的32.31%。還有大量的農戶，連存款和匯兌等對金融部門而言毫無風險的金融服務，都不能得到。

農村短缺總量巨大。農村金融缺口龐大，也是一個基本事實。據估計，到2020年，中國的新農村建設，需要新增資金15～20萬億元，以2006年用于新農村建設的3397億元，2007年的4317億元衡量，資金缺口之巨大，可以用杯水車薪形容。必須要金融部門彌補這一巨大缺口。可是，直至2009年1月，短期貸款中的農業貸款余額僅1.8萬億元，占全部貸款余額的比重，僅5.69%，如何才能填補這一巨大缺口？

金融和經濟，本來是“毛”與“皮”的關系，正像中國人民銀行行長周小川2004年所言，要“認識到“三農”發展和農村金融發展是共生、共存關系，二者之間相互依存、相互促進。如果將“三農”比喻為人的機體，農村金融則是機體中的重要器官，取之于機體又服務于機體，而不是一個體外的支持器械，可以只管用，不管養。”農村金融和農村經濟既然是共生、共存關系，而“三農”又是需要服務和支持的機體，那么，在新農村建設中，強調金融支持，是理所當然的。但是，如果機體本身并不能帶來足夠的產業利潤，以支持金融利潤，金融支持要么就是赴湯蹈火，要么就是空喊口號。

實際上，金融機構更愿意空喊口號，而不愿意赴湯蹈火。數據表明，1998年以來，所有的涉農貸款，占全部貸款的比重，一直在10％上下，這和11％～12％的農業產值占比基本匹配，卻和60％以上的農村人口和50％的農業勞動力比重極不匹配。這一配比顯示，貸款資源的配置，基本上是按照效率，而非公平的維度配置的。從金融角度看，這是理所當然的，因為金融業就是配置資源的，如果農村經濟不景氣，農業產業沒有利潤，那么，就沒有足夠的產業利潤去支撐金融投資，只有農村經濟有活力了，才有可能容納更多的金融資本。所以，在中央三令五申，一個個新型農村金融組織在多元化競爭性市場的旗號下成立的情況下，對農村的貸款規模卻相對穩定（如表1所示，1999年以來，短期貸款中的農業貸款占比，一直在5％～6％之間徘徊，2007～2009年還在減少），而非增加。這也表明，現行制度安排下，市場金融在農村金融中的力量，基本上用盡了。指望一個多元化競爭性金融體系在農村的建立，去解決農村融資難題，實在是開錯了藥方。這不僅對農村融資的解決有害，也帶來了對農村金融機構有害的水平競爭格局，是一個“雙輸”機制。

十多年來，中國的流動性過剩和農村流動性不足，以及農信社流動性危機同時并存的現實，已經清楚表明了，市場金融不能單獨解決農村金融問題。一個龐大的、內生于農村社區的合作性金融體系，以及界定清楚的政策金融體系，必須建立起來，并與市場金融體系相伴隨，去適應農村資金的多樣化需要。在沒有弄清楚農村經濟基本性質的情況下，一廂情愿地將其定位為市場經濟，并推出市場金融與其相適應，是政策誤判的關鍵因素。

（作者單位：中國人民大學）

備注：本文研究得到國家社會科學基金（07CJY063）、教育部哲學社會科學重大課題攻關項目（07JZD0009）、國家社科基金重大招標項目（07ZD048）、國家985工程二期“中國農村發展研究哲學社會科學創新基地”（2006XNZD010)支持。