我國商業銀行市場退出監管的立法缺陷及完善建議

一、我國商業銀行市場退出監管的立法缺陷

首先，我國對商業銀行市場退出監管的立法呈現出分散性和原則性的特點。盡管現有的一系列法律法規對商業銀行的接管、解散、撤銷、破產都有規定，但規定過于粗略籠統，可操作性不強。比如《銀行業監督管理法》中涉及商業銀行市場退出的條款僅有第38條、39條和第40條;而專門規定撤銷的《金融機構撤銷條例》，也只有38條。再比如，《商業銀行法》規定接管的條件是“己經或可能發生信用危機，嚴重影響存款人利益”，而如何判斷卻并無具體明確的標準。可見，關于商業銀行市場退出的接管、解散、撤銷、破產等方式，在定義、程序、條件和各方的權利義務等方面都缺乏能夠明確指導實踐的法律規定。而對于商業銀行之間并購等主動型市場退出方式，我國現行立法尚沒有規定，這不利于最大限度地保護即將退出市場的商業銀行的存款人利益，也不利于我國商業銀行依據競爭和發展的需要開展戰略性重組。

其次，我國對商業銀行市場退出監管的立法呈現出混業性的特點。例如《金融機構撤銷條例》不是針對某一類金融機構的市場退出，而是同時針對銀行、證券、保險在內的多種類金融機構。很明顯，這與我國目前對金融業實行分業監管的現狀不符。

再次，我國對商業銀行市場退出監管的立法呈現出低層次的特點。商業銀行市場退出法律層次仍然很低，至今尚無一部專門的法律來明確商業銀行市場退出的方式、步驟、法律責任等內容，涉及商業銀行市場退出的相關規定常常散見于不同部門、不同效力等級的法規或部門規章中。而且，各種法規和部門規章之間存在著不協調甚至相互沖突之處，使相關主體在具體適用時感到無所適從。

最后，我國對商業銀行市場退出監管立法缺乏相應的配套機制。由于銀行危機極具擴散性和破壞性，所以，很多西方發達國家在商業銀行市場退出監管方面都建立了相應的配套機制，主要包括存款保險制度和最后貸款人制度。我國當前尚沒有建立正式的存款保險制度，最后貸款人制度也有待完善。

二、完善建議

(一)完善商業銀行市場退出監管的法律體系

完善我國商業銀行市場退出監管的法律體系是一個長期的、循序漸進的過程。筆者認為應該分三步走:

第一步，完善已出臺的《金融機構撤銷條例》和正在起草中的《金融機構破產條例》，著手制定《金融機構接管條例》、《金融機構并購條例》和《金融機構解散條例》，使國務院銀行業監督管理機構在處理問題銀行時能夠做到有法可依。

第二步，適時地制定適合我國商業銀行市場退出的單行法規，如《商業銀行撤銷條例》、《商業銀行破產條例》等;然后隨著我國銀行業的不斷發展，再將這些單行條例進行整合，使其更加系統和完善，如制定《商業銀行市場退出監管條例》，從市場退出的方式、方法、程序等方面予以規范，并對市場退出中必須解決的問題，如債務的清償順序等作出明確細致的規定。

第三步，將國務院銀行業監督管理機構制定的法規上升到法律的層次，如制定《商業銀行市場退出監管法》，使商業銀行市場退出監管最終能夠在法律上得到確認。

(二)完善商業銀行市場退出監管的配套機制

1. 構建存款保險法律制度。應及時制定《存款保險法》，對存款保險機構的組織形式及其職能、投保方式、投保機構的范圍、保險標的、保險基金的籌集、保險費率核定、存款保險限額、保險金給付等內容進行設計和規范，以立法的形式構建存款保險法律制度。

2. 完善最后貸款人法律制度。最后貸款人制度是中央銀行保護性監管措施中的一種，是由中央銀行在商業銀行出現資金周轉困難或面臨危機時進行緊急融資，幫助商業銀行擺脫困境。目前，對該制度的規定只是散見于《中國人民銀行法》和央行的一些部門規章中。因此，我國在今后的立法中應進一步明確央行最后貸款人的職責，對央行的履行最后貸款人職責決策過程作嚴格規定，同時應明確最后貸款人援助不能作為商業銀行的長期資本加以使用。

(責任編輯 代金奎)