地方制度創新：破解教育改革難題的有效路徑

在全國基本普及九年義務教育的背景下，民眾開始追求更高品質的教育，追求更加多樣化、多層次的教育。同時，教育制度改革的模式也在悄然變化，正在從原來那種全國步調一致的轟轟烈烈的改革，進入到中央領導下，地方全面開花、上下互動的階段，而地方教育制度的創新在各地政治體制改革中越來越占有重要的位置。

2008年12月6日，由21世紀教育研究院、南都公益基金會、搜狐教育頻道聯合發起的首屆“地方教育制度創新獎”公益評選活動落下帷幕。

這屆參選的案例共53個，分別來自于地方政府和地方教育局自薦、各地媒體推薦、專家學者推薦。評選以“獨立、公益、公開、公正”為原則，采取專家投票、記者投票、公眾網絡參與投票相結合的方式。經過初選，有20個案例脫穎而出，隨后的終選確定了其中的10個“優勝獎”和10個“優秀獎”。

人民的態度最重要

我國教育正處在一個歷史性的轉折點：長期被教育貧困所掩蓋的教育內部的深層次問題正逐漸暴露。這些教育內部的諸多問題，其根源都集中指向了新時期教育的兩大矛盾：人民群眾日益增長的教育需求與落后的教育體制的矛盾，先進的社會發展觀與落后的教育體制的矛盾。解決這些矛盾，需要深化教育體制改革；而營造深化教育體制改革的良好社會氛圍，則需要自上而下和自下而上的共同推動。

“實質性的教育改革總是從地方的制度創新開始”，這是21世紀教育研究院院長楊東平的一貫主張。他認為，盡管教育問題總是成堆，很多還是久治不愈、愈演愈烈的“老大難”，但其實都有解。這個解就在近年來各地涌現出的很多由地方政府和教育行政部門主導的教育制度創新的成功實踐中。這些實踐由于促進了建設公共服務型政府、促進了改善教育民生，而受到社會各界越來越多的關注。

教育改革本質上是因地制宜的，它包括兩層意思：一是改革要從各地的具體情況出發，才能真正解決實際問題，才能具有生命力；二是改革的模式只能產生于基層的創新實踐中，而不是在北京的辦公樓里。由于中國地域廣大，情況各異，這種自下而上的改革探索所起到的特殊作用尤為重要。

楊東平說，我們不僅要有銳意進取的改革精神、清晰的改革理念和目標，以及堅實的民意支持，而且改革方案要建立在基層探索的扎實基礎上，它們都構成了成功“過河”的一塊塊“石頭”。只有在自上而下和自下而上這兩個過程的互動中凝聚動力，形成合力，才能推進整體性的教育改革。這也是我國改革開放30年的成功實踐留下的重要啟示。

新中國成立以來，社會已經對政府評價民間人士和組織的形式，比如對抗震救災、北京奧運先進人物的表彰，以及政府內部自我評價的形式習以為常。而今天這個由民間組織評價政府表現的獎項，政府買不買賬就成了非常核心的問題。其實，由民眾來評價政府，在一些國家已成常態。上海浦東區副區長張恩迪在發給組織者的郵件中就提到“民間評價政府是國際慣例，也是含金量很高的獎項”。政府行為不應只是對上級負責，還要接受民眾的評價。舉辦人民滿意的教育，不僅要有廣泛的民眾參與，而且要有基層民眾參與評價的方式和渠道。依據嚴格的評審程序，由民間機構、專家學者、大眾媒體和民眾對政府績效進行評估，其結果往往更為公正、客觀，也更有公信力。

說到關注民意，不能不想到21世紀教育研究院正在進行的另一個民間評價，即關于教育滿意度的調查。調查者力求從30個城市的受教育者、學生家長、教師的角度，監測他們對各自所在城市的教育滿意度。我們的政府既然承諾辦讓人民滿意的教育，那么，方方面面就有必要通過有組織的公益活動了解民意，畢竟人民群眾的態度是最重要的。

發現來自地方的創新

此次獲獎的20個案例覆蓋了全國14個省、直轄市，包含了省級、地市級和縣級的變革，涉及地方教育行政改革、教育公平和義務教育均衡發展、職業教育發展、民辦教育發展、考試制度改革、農村教育改革、農民工子女教育這七個領域。它們非常生動、具體地體現了近年來各級政府促進教育制度變革的探索和努力，這些基層的教育創新為整體性的教育變革提供了經驗，成為非常寶貴的改革實踐。

楊東平透露，開始發起這次評選時，他最大的顧慮就是怕沒有充分的案例，比如想評十個，結果大家報上來的僅有十幾個，那就很尷尬。后來的情況證實他低估了地方的創新力，因為在目前整體創新氛圍并不特別濃烈的情況下，各地還是出現了多種多樣的教育改革探索，從而印證了著名改革家、現任山西省政協副主席呂日周的話：“中國社會的任何難點在基層都有解決的辦法，關鍵是我們要去發現它、肯定它、傳播它、推廣它。”楊東平說，這正是我們開展這一評選的初衷。

誰都知道山東是個人口大省，高考沒有變，而且山東的高考分還非常高。面對民眾這么急切的升學愿望和享受優質教育的愿望，山東省以法治教、大力推進素質教育的案例又是如何形成的呢？

山東省教育廳張志勇副廳長認為，科學發展觀的本質是統籌兼顧。具體到教育領域，就要統籌兼顧教育的國家利益和百姓利益，個人教育的短期利益和社會發展的長遠利益。我們學習實踐科學發展觀，不認識到這一點是不行的。百姓對教育的需求有兩個方面：一方面都想讓自己的孩子考個好學校，這是再正常不過的需求；另一方面對教育也有個需求，希望通過學校的教育，自己的孩子是身心健康的，是能夠適應社會生活挑戰的，是將來就業能力比較強的。作為教育工作者，就要千方百計把百姓對教育的這兩個需求統一起來。

據了解，張志勇是一位創新型的教育官員。在他的博客里對省內教師提出的批評意見，他都是一一作答，并認為這種溝通很有必要。他說，山東是高考大省，高考指標由國家獨立下達，考試是省內命題。在這種情況下，政府的責任在于創造公平的教育競爭和發展環境。一方面，通過加強管理，提高教育政策在全省的執行力，通過全面建設合格學校、全面貫徹課程方案、全面培育合格學生，努力把時間還給學生、把健康還給學生、把能力還給學生，就能維護教育的國家利益和百姓的長遠利益；另一方面，通過深化改革，加強教師隊伍建設，尊重規律，依靠科學，提高教育質量，就能保障百姓對子女近期升學的利益訴求。

“依照國家法律法規和教育政策規范辦學行為，是推進素質教育的前提。”張志勇強調，加快教育發展是基礎，深化教育教學改革是關鍵。如果我們不加強管理，不推進教育行政問責，不全面貫徹國家課程方案，任由學校無限制地加班加點，繼續走“時間加汗水”的應試教育道路，那么，教育就只會滿足百姓對子女升學的近期需求，卻違背了他們的長遠利益和國民素質的提高，因而必然危及國家的根本利益，即為建立創新型國家和為全面建設小康社會提供強大的人才和智力支持。

楊東平認為，教育問題一定程度上是認識論、方法論的問題。我們在面對很多問題時，往往傾向于期待中央或者上級政府出臺一個全能的方案。事實上我們回顧改革開放30年的經歷，所有有價值的改革，例如安徽鳳陽小崗村的家庭聯產承包，基本上都是先有民眾創造性的實踐，再有政府加以肯定、總結、制度化，就成為能解決實際問題的真正的改革。教育領域也如此，比如義務教育階段擇校被視為天大的難題，但確實在安徽銅陵市就解決了。

這是一個“沒有擇校”的城市。安徽銅陵市全面推進義務教育均衡發展的案例很有代表性，因為做到了讓人民滿意。它表明，政府在追求義務教育均衡發展中，需要通過積極的教育立法、建立教育資源配置的平衡機制，建立弱勢群體補償的政策機制和完善公共教育財政體制等共同推進。擇校并不是家長的無知或是所謂觀念的老舊，而是現實中的差距迫使他們不得不去追逐好的學校。因為好的學校教育就是為孩子好的未來打基礎。

實現教育公平，關鍵看政府的決心和實際舉措，是把有限的資金投在幾所重點學校，還是合理配置教育資源，縮小城鄉、校際間的差距。銅陵經驗告訴人們，遏制擇校風，根本在“校”不在“擇”，擇校現象的源頭在學校和教育管理者，而不在家長和受教育者。銅陵經驗的可貴之處，不在取得了多大成績，而在政府為消除教育不均衡所做的種種努力，并且最終證明了政府推行義務教育均衡發展，“不是可不可為，而是愿不愿為”。如果放在當今構建服務型政府已成為我國公共行政改革和政府機構改革的重要取向的背景下，支撐銅陵市政府作出這方面改革努力的勇氣和責任就更為可貴。

政府職能在轉換

長期以來，教育管理體制存在著政府大包大攬、管理與辦學合一的現象，導致管理運行效率不高、公共職能弱化的弊端。因此，在制度創新中實現政府職能轉換的案例，在這屆評選中特別引人注目。楊東平說，從我個人而言比較重視教育行政職能的轉換，我認為這些改革稱得上是實質性的改革。

江蘇無錫市實行“管辦分離”的學校管理制度改革的案例，反映的是把公辦學校的舉辦權、管理權和辦學權、監督權分開后，促進了學校自我發展、自我約束運行機制的建立，同時解決了政府部門既當裁判又當運動員的尷尬。這項有助于建設服務型政府的改革在全國還是一個全新的探索，它既是社會事業改革，也是政府自身改革，由此將觸及權力意識和官本位傳統，其前景必然任重而道遠。

實行學校民主化管理，是辦人民滿意教育的要求，辦人民滿意的教育就必須聽取民意、尊重民意。在學校管理的層面，家長和社會被排斥在學校圍墻外，已經不再符合社會發展的要求。一批有意愿、有能力參與學校管理的家長和社區人士，期望在子女教育、學校發展方面能得到更多的話語權。四川成都青羊區實行“學校民主管理委員會”制度的案例，就順應了這種需求，它推出的學校“民管會”，既是教育行政部門和學校聽取民意、尊重民意的平臺，又成為學校良好發展的平臺，從而使民主管理不再空洞，而是學校利益相關者的群體實踐。評委會認為，青羊區政府在推進制度變革中發揮主動性和創造性是至關重要的，因此這個案例具有樣板價值。

在上海浦東新區轉變政府職能實行學校“委托管理”機制的案例中，第一次把傳統的公共教育的全流程切分為管、辦、評三大領域，為明確教育參與主體的權責對應框架創造了可能。這一機制創新的實踐項目表明，委托管理為政府創新了資源配置機制，提高了管理服務水平；培育了非營利的專業機構，提高了中介組織的專業化水平；活躍了市場經濟背景下教育要素的生長與發育，提高了學校的辦學水平，符合廣大民眾的根本利益。委托管理是浦東新區教育在綜合配套改革框架下設計和實施的一項重要的創新制度，其中在委托管理本身與舊體制間存在的種種不協調問題，仍需通過繼續改革在重建新的制度體系中加以解決。

農村教育的狀況在21世紀初雖得到很大改善，但問題還遠沒有真正解決。政府擴大教育的公共服務，首先仍然需要面對農村教育這個欠賬最多、最薄弱的領域。在此情況下，重慶市主管經濟的官員兼管教育，就成為政府職能轉變中一條值得借鑒的經驗，因為這種近乎巧合的干部配置對教育經費投入的增長特別有益。比如在教育獲得財政多大程度支持的問題上，除保證每年教育經費在財政開支中的比例、教育經費隨財政預算內收入增長而增長外，還要從財政的預算外收入以及年底的財政決算實際收入中，爭取到更多的教育經費。于是，就產生了“重慶加大投入化解農村義務教育經費難題”這一案例中的三個亮點：連續三年累計投入20億元，到2006年償還了義務教育“普九”欠債，成為第一個解決“普九欠債”的省級行政區；實行農村教師津貼制，2006年花2．4億元給20萬農村教師每人每月150元補貼；為解決農村艱苦地區教師短缺，2007年從代課人員中招聘公辦教師，使代課人員從此退出了重慶的歷史舞臺。

重慶在一舉解決代課人員問題中，給代課人員以應有的公正，使政府的負責態度占到了道義一邊。其中體現了政府的一個執政理念：農村教育的發展最終要靠土生土長的有志者推動。多年來總是說讓大學畢業生或受過高等教育的其他人到農村任教，其實并不現實。2007年8月，重慶通過統一公開招考的方式，從全市9658名代課人員中擇優錄用了7593名公辦教師，并全部就近充實到條件艱苦的農村學校任教，同時對落聘者按有關政策辦理辭退，按有關法規給予一次性補償，這個“一攬子”政策，既是對歷史的一種尊重，承認所有代課人員曾對農村教育的貢獻，又促進了城鄉教育的均衡發展。為此，市財政每年增加投入1．6億元。重慶市靠制度創新破解了農村教育發展的這道難題。它使人們更加堅信，只有改革才能給教育帶來生機，才能給更多的人帶來實惠和希望。

地方創新的價值

提起地方教育制度創新獎的價值，不能不說到我們的教育方針，已經在“教育為社會主義現代化建設服務”的后面，加了一句“教育為人民服務”。加上這7個字，意味著黨的十六大以來整個國家依法執政理念的一種轉變，即更加關注民生、更加以人為本，更加注重全面、協調、可持續發展這些理念。黨中央提出的科學發展觀、構建和諧社會的理念，都與這個“教育為人民服務”密切相關。在教育方面，政府提出了辦人民滿意的教育，是一種價值追求，這個價值追求對教育改革、教育環境治理等，都會產生很大的影響。因此，21世紀教育研究院設定這樣一個獎項，是與時俱進，代表了教育改革與發展的一種趨勢。

回顧過去的30年，我國教育改革經歷的變化之一，就是20世紀80年代提出基礎教育由地方負責、分級管理的體制，21世紀初又提出以縣為主管理，這就為地方教育制度創新開啟了一個大的制度環境，即地方有管理的責任和自主權。以往很長一段時間，地方的主要精力還是在資源投入。近些年，在大力增加教育經費投入、基本普及了九年義務教育的背景下，民眾開始追求更高品質的教育，追求更加多樣化、多層次的教育。同時，教育制度改革的模式也在悄然變化，正在從原來那種全國步調一致的轟轟烈烈的改革，進入到中央領導下，地方全面開花、上下互動的階段，地方教育制度的創新在各地政治體制改革中越來越占有重要的位置。

據楊東平解析，能提高教育質量、能促進教育公平、具有創新性和具有可推廣性，是這次活動評選的四條標準。首先是問題的重要性，比如促進義務教育均衡發展、農民工子女教育問題，都具有重要性。其次看實踐效果，是否因地制宜解決了一些實際問題。至于可推廣性，楊東平認為，凡中國的教育問題能在某地得到解決，都有可復制、可推廣的價值。評選就是為了使一項制度創新得到肯定，進而在更大范圍傳播它的推廣價值。

2004年湖北省政府實施的“農村教師資助行動計劃”就是一個具有推廣價值的案例。學歷水平低且師資短缺是所有農業大省農村教育面臨的共性問題。2000年至2006年，湖北的情況更為嚴峻，農村初中生人數峰態走勢陡、高峰區間長，使農村初中班額超過省定45人標準50%的“超級大班”占62.2%。在這樣的背景下，省政府進行了一項重大的創新：通過政府購買階段性服務崗位的方式，每年選派一批優秀應屆普通本科畢業生到農村鄉鎮學校任教（簡稱“資教生”），服務期3年。迄今，全省選招了8800名大學生到1300多個鄉鎮中學任教，首批參加這一計劃的306人已服務期滿，其中189人選擇了繼續留任。

針對農村留不住教師的現實，許多地方作了“定期教師流動”“公益性支教”等探索，但它們的不足之處都在于缺乏長效機制。湖北省教育廳廳長路鋼強調，必須在大學生和農村教師間架起一座有效的橋梁：從財政投入和制度保障上解除畢業生后顧之憂，使資教生們能切實進入農村基層學校彌補當地教師短缺，又在源源不斷為農村教育“造血”中，提高了農村教師的整體素質，大大緩解農村優質師資荒。評委會認為，湖北省率先在國內推出的這條途徑，通過招募大學畢業生到農村支教，是從實際出發的支教，不像有些為期一年的大學生行動計劃，他們到農村要有半年的適應期，還有半年就要考慮回城了，那種短暫的候鳥行為，只可以撐一時。從一個教育規律周期考慮，一定要讓大學生下到鄉鎮，為期3年，這樣做才適合農村教育對教師迫切的現實需求。評委會還特別指出這個案例的另一個值得推崇之處：以行動計劃為契機，實行真正意義上的聘任制，并貫穿到行動計劃的所有環節。

說到地方教育制度的創新，人們往往會聯想到它的動力機制，即在整體制度環境大同小異的情況下，為什么一個創新會發生在此處而非彼處？人們能否從中發現一些有規律性的東西呢？中國青年報社副社長謝湘認為：“辦人民滿意的教育，促進所有學生的全面發展，應是地方政府制度創新的一個強大的動力源泉。”用她的話說，改革的動力問題，在現階段個人能力的因素很重要。因為我國的官員還是由上級任命，而不是通過民選產生的，所以多數官員通常僅僅對上級負責，而不需要對民眾負責。少數官員則不同，比如路鋼廳長，他原是華中師范大學的校長，這意味著他懂教育，所以，他知道在教育外部問題解決以后，必然要轉到內部問題。加強師資培訓就是教育內部的一個實質性、規律性的問題，他意識到這個問題的重要，就籌劃解決之道，并且很快開始行動，這也取決于他個人的因素。如果換個另外有同樣認識的人也許會想：現在大家都沒有動，我不動，也不會被追究不作為。

還有重慶，如果沒有精明強干的彭志勇做教委主任，沒有黃奇帆那樣的強勢副市長積極配合，也不太可能發生那些令人難忘的變革。中國教育的制度創新往往發生于某地某人的實驗，人們所以寄希望于這樣的星星之火，是因為他們的實驗一旦成為一種可復制的案例時，就可能推動社會的前進。楊東平認為，重視人在制度變革中特殊的重要性，確實有著很正面的價值，這就是我們政府所提倡的教育家辦學的依據，如果有更多真正懂教育、熱愛教育、辦好教育的人在領導崗位上，我國的教育就會有完全不同的新氣象。

中央教育科學研究所體制室副主任王烽說，初選的20個案例中都有一個突出的領軍人物。教育改革的起點在于教育家，他一定是個不安于現狀、勇于冒險和創新的人，如果給他提供了創新的環境（上級的支持），以及創新的土壤（民眾的支持），那么他就活了，好比把魚放在水里，魚游動起來，攪動了水，魚和水都活起來了，由此顯示了教育家精神在教育變革中的具有決定性的能動作用。

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獲獎案例名單（按國家標準排序）

優勝獎：

遼寧沈陽市全面實施中小學干部教師流動制度

上海浦東新區轉變政府職能實行學校“委托管理”機制

浙江衢州市教育局推行農民工“勞務培訓券”制度

安徽銅陵市全面推進義務教育均衡發展

山東省依法治教強力推進素質教育

山東濰坊市改革中考制度

湖北武漢市采取“無差別就學”政策解決流動兒童教育問題

重慶永川區推行“城校互動”職業教育模式

四川成都市青羊區實行“學校民主管理委員會”制度

貴州貴陽市強化政府行為改善農民工子女教育

優秀獎：

江蘇無錫市實行“管辦分離”學校管理制度改革

江蘇蘇州市率先實行免費義務教育

浙江寧波市海曙區實行中小學“教育議事會”制度

福建省通過終身教育立法推動學習型社會建設

河南省實行“職業教育集團化”推動職業教育發展

河南周口市用公共財政解決民辦學校教師工資

湖北省政府實施“農村教師資助行動計劃”

湖南省創新民辦教育政策

重慶加大投入化解農村義務教育經費難題

云南文山州以體制改革為突破口推進教育綜合改革

（責編 子 君）