關于內蒙古礦產資源開發管理體制改革調研報告

進入“十五”以來，受資源品價格持續走高帶來的巨大經濟利益影響，礦產資源開采得到了快速發展。采礦業已成為資源富集區經濟發展和財政收入的重要支柱產業。但同時礦產資源開發中存在許多諸如非法開采、利益分配不合理和礦業權非法轉讓等一系列亂象，嚴重影響著礦產資源開采的有序發展和對地方經濟的帶動作用。因此，在把脈國家逐步推進資源品價格機制改革和當前資源品價格走勢趨緩的背景及機遇下，為進一步促進礦產資源開發產業有序發展，提高礦產資源對地方和國家的貢獻及理順各利益主體間關系，近期，內蒙古發展研究中心課題組對我區資源開采業快速發展的鄂爾多斯進行了專題調研。有關調研情況如下：

一、調研地區煤炭資源開發及管理體制

(一)開發情況

依托豐富的資源優勢和近幾年持續走高的煤炭價格驅動，鄂爾多斯煤炭開采業得到了快速發展。截至到2008年底，全市建成煤礦297座。產能24300萬噸，年，其中神華集團15座，產能10470萬噸。地方煤礦282座，產能13830萬噸。2008年全年煤炭生產量達到26000萬噸，其中市內轉化煤炭3070萬噸，市外區內用量4730萬噸，出區外運量18200萬噸。全年實現產值773.6億元，增加值441.4億元，占全市規模以上工業增加值的比重分別達到80.63％和86.5％，來自煤炭開采的直接稅收收入占地方總財政收入比重高達57％左右，煤炭開采業直接吸納勞動力3萬人，間接吸納勞動力人數50萬人左右。

(二)管理體制

1 價格形成機制。目前鄂爾多斯煤炭的定價主體主要包括煤炭行業協會和企業，其中煤炭行業協會主要是根據具體的情況規定煤炭的最低保護價，在保護價前提下煤炭價格形成主要由企業自行決定。煤炭企業的定價形式主要有兩種，一種是完全市場價，主要存在于地方的個別中小型煤礦企業和沒有固定客戶的企業中：另一種是個別企業自行定價。主要是一些具有固定客戶的企業。如某國有煤礦，其主要的客戶是屬于同一總部集團的其它公司，因此其價格并不隨市場變化而出現大的波動。總的來說。目前鄂爾多斯地區煤炭價格形成機制主要以完全市場價為主。

2 收益分配情況。我國礦產資源歸國家所有，利益分配的主體主要有國家、富有管理權的國務院委托下的市縣一級政府、開發企業、礦區居民及開采過程中使用的要素收益，具體的收益分配情況主要包括以下方面：

宏觀方面，2007年鄂爾多斯煤炭行業(其中95％以上為煤炭開采行業)總的增加值為254.97億元，其中上繳政府各種稅費合計82.11億元，企業實現利潤147億元，直接從事煤炭開采行業職工3萬人。平均工資為45327元，合計職工收入為13.6億元，企業實現利潤、政府稅費收入和職工工資性收入占煤炭行業增加值比重分別為57.65％、32.2％和5.33％，企業和政府具有相對高的收益。

從稅費分配情況看，在收入完全歸當地政府的資源稅、各種費用(目前主要包括安全費、水土保持治理費、人力資本積累金等8項費用，其中生態環境恢復補償金主要由企業自收自支)及地方煤炭企業上繳的營業稅中，資源開采地旗縣或鄉鎮獲得部分相對很少：同時，這些地區承載著尤為繁重的諸如礦區矛盾協調化解壓力、礦區居民訴求壓力、礦區生態環境整治壓力和礦區社會負重發展壓力等重擔。

3 資源配置情況。礦產資源配置方式主要依據不同的資源而定，對于非煤炭類資源主要是采用招、拍、掛的形式：對于煤炭資源主要是以協議配置的方式進行，協議配置主要在市一級或省一級進行，配置條件主要有單井產能和就地轉化率兩方面規定，其中單井生產能力為120萬噸，年：就地轉化方面規定煤炭就地轉化率最低不得低于50％，煤一電為100％，煤化工75％，其他必須達到50％。

4 資源管理方面。目前礦產資源開采管理的主體為鄂爾多斯市和縣一級政府，在實際的運作中，政府對礦產資源開發管理主要體現在對回采率和資源有償使用兩方面。回采率主要執行的是2005年內蒙古自治區人民政府(內政發(2005]210號)《內蒙古自治區人民政府印發關于進一步推進煤炭資源整合和有償使用實施辦法(試行)》規定的最低30％的回采率標準；資源有償使用主要按照《內蒙古自治區人民政府批轉自治區國土資源廳關于深化礦業權有償使用制度改革培育和規范礦業權市場意見的通知》(內政發[2003]343號)和《內蒙古自治區人民政府關于加快發展能源重化工業進一步推進煤炭資源優化配置意見》(內政字[2004]436號)有關文件的要求，從新置煤炭資源、礦業權變更和延續、探礦權審批、已關閉煤礦礦業權重置等方面對煤炭有償使用提出了具體的規定。

二、存在的問題

從本次調研中反映的問題看，利益分配不均已成為所有問題和矛盾的焦點。改革現行的資源利益和分配制度，建立新型的資源利益體系已成為當地大多數人的共識，同時在礦產資源開發政策制定和實施方面也存在一定不完善的方面，具體問題主要表現在以下方面：

(一)礦產資源開采業整體對地方貢獻作用比較小

作為全民所有的礦產資源，在開發過程中，國家通過稅收等調節手段收取大部分收益用于全體國民福利的改善和提高的做法無可厚非：但同時礦產資源分布具有一定的地域性和普遍的稀缺性。在其價格上漲和主要外部性由地方承擔的大背景下，應適當強化其開發過程中對地方的貢獻。但從本次調研中發現。礦產資源開采業整體對地方貢獻作用比較小。主要表現在以下方面：

1 地方在礦產資源轉化增值中受益較小。提高資源綜合利用和促進資源多次轉化增值是提升煤炭產業社會貢獻和可持續發展的重要途徑。2006年鄂爾多斯政府就出臺了相關文件規定，煤炭開采企業必須達到最低50％的就地轉化率，但在實際的調研中發現該地區煤炭資源仍然主要以外銷為主，真正用于煤炭就地轉化增值的比例很小。2008年全市煤化工行業設計煤炭轉化能力I 160萬噸／年。而全年實際轉化煤炭僅為480萬噸。不到煤炭設計轉化能力的43％，實際轉化煤炭占全年煤炭生產量比重僅為1，85％。而全年外運量達到18200萬噸。所占比重高達70％。

2 同區外煤炭省市相比較稅費比較低。合理的稅費是增強地方可支配財政和產業發展的重要調節手段，但同區外煤炭大省相比較。鄂爾多斯整體稅費水平較低。一方面煤炭開采中的資源稅整體水平比較低。2008年煤炭的資源稅為3.2元／噸，而同時期河南、山東的征收標準分別為4元，噸和3.6元／噸。即使按照山東的標準計征，全年僅資源稅一項就少征9.36億元，占鄂爾多斯全年財政收入比例為12.15％；另一方面調節煤炭生產和促進地區生態建設等方面的費用比例也比較小，2008年鄂爾多斯對煤炭開采企業征收的各項費用總計為11.24元，噸，而山西省對對外運煤增收的“可持續發展基金”一項就高達15元，噸左右，因此效仿山西省的做法，即使在原有的費用基礎上對外運煤加征2-3元／噸的煤炭專項調節基金，也可增加當地可支配財政收入3.6-5.4億元，占2008年全年財政收入比重達到5％左右。

3 存在部分利益外流現象。煤炭屬于國有資源。但對個別人來說煤炭價格疲軟或持續上漲是攝取國家利益的最好時機，通過非法轉讓和開采可獲得巨大的利益：一方面煤炭價格疲軟時，個別小礦可以不通過合法手續進行開采權的轉讓，而中間并不需要繳納相應的交易稅及礦業權有償轉讓費用。使得地方利益有很大部分流向了非法轉讓的個體，根據當地人介紹，個別人在煤炭價格疲軟時以幾萬元的價格獲得礦業權，在價格上漲時轉手以高于轉入價的百倍甚至千倍轉手出讓，中間獲取了巨額利潤：另一方面，在個別時期(尤其是近幾年高企的煤炭價格)刺激了地方個別能人的神經，非法開采現象時有發生。如2008年煤炭價格高漲時，地方個別人一天挖煤的收入就高達幾十萬元：此外。個別煤炭生產企業與用煤企業存在協議定價機制，這使得在煤炭價格持續高漲條件下，價格并不能完全反映價值。煤炭增值部分存在一定程度的外流。

(二)利益分配在各相關體之間存在很大矛盾

1 當地政府和中央企業之間。一方面體現在各種費用征收中。在地方制定的各種費用類型中，許多項目是中央企業不執行的。如2008年鄂爾多斯煤炭局和當地政府制定的所有煤炭企業的8項費用合計11.24元／噸，而當地的國有企業僅向當地政府上繳47元／噸，許多費用項目在國有企業得不到執行。即使在可執行的費用項目中。當地企業與國有企業之間也存在一定差別，如2006年開始征收的跨區生態恢復補償金，當地企業的征收標準為2.0元／噸，而國有企業的標準為1.8元／噸，國有企業與當地企業存在很大區別；另一方面，當地政府在稅收爭取方面與國有企業之間也存在很大的矛盾，設在地方的國有煤炭開采企業主要是充當“煤炭生產車間”的角色，而生產一運輸一銷售過程中的營業稅、所得稅及增值稅并不留在當地，按照中央企業只有一個法人的企業治理現狀要求要上繳到企業所在地總部，在此過程中產生的收益地方基本無從獲益：同時從未來形勢看，目前國家礦業權分配已基本完成，礦業權要在地方和企業間進行新一輪的配置，在中央企業和地方政府利益矛盾存在的背景下，雙方出于各自利益考慮必然加強對礦業權的爭奪。

2 企業與居民之間，一方面煤炭機械化開采對于提高煤炭利用效率具有重大意義，但機械化開采中對地方居民的就業帶動比較弱。據介紹大煤礦開采中。直接雇傭的勞動力人員僅為傳統煤礦的3％，2008年鄂爾多斯全市煤炭產業實現增加值254.97億元，而其中的職工收入占增加值的比重僅為5％左右，煤炭開采業的富民作用比較弱：另一方面，資源開發區居民不得不承受資源開發造成的環境污染、物價上漲等外部性影響。隨著煤炭開采企業開采力度的加大，礦區許多地方出現了不同程度的塌陷，雖然大多數企業對塌陷區進行了一定治理，并對塌陷區居民給予一定的補償和安置處理，但這些措施僅限于采礦區。而對于相鄰礦區同樣面臨耕地、水污染居民的補償根本沒有或少之甚少。引發了許多居民的不滿；同時，隨著礦區開采業的發展地區物價也會隨之高漲，高物價影響了當地居民的生活水平，在一定程度上進一步損害了當地居民的利益。

3 資源開采地政府之間。資源分布具有很強的地域性特點，同時資源開采中帶來的各種負外部性在短期內主要由所在地承受。因此，加強對資源開采地區的治理投入等方面的投入就顯的尤為緊迫和重要，但在實際調研中發現。在各種稅費的收入分配中。當地政府分配給礦區所在地的鄉鎮或村的部分很少。如2008年鄂爾多斯政府收取的煤炭開采行業稅收中，所得稅95％都上繳鄂爾多斯政府。只有10％左右的比例留在礦區：在中央返還25％的增值稅主要在自治區、鄂爾多斯及礦區所在政府進行分配，此外資源稅收入也主要在自治區與鄂爾多斯市共同分成，這樣總體留給礦區的部分就非常小。

(三)政策執行和制定方面存在不完善

首先對非法開采資源方面的監督仍然存在漏洞。為加快資源整合，鄂爾多斯政府加大了對現有煤礦資源、已關閉礦井剩余資源和零星邊角資源的整合力度，礦井數量由2005年的552座減少到目前的276座，但受巨大利益刺激，在個別時期(如春節期間)仍然存在非法開采資源的行為；其次，在對礦業權配置中條件執行方面的監督存在不完善的方面。如在鄂爾多斯煤炭資源配置的條件之一是企業煤炭就地轉化率必須達到最低50％的要求，但在實際的操作過程中大多數加工轉化項目并不能達到此要求，對此當地政府也沒有具體的監督措施或對策：此外。在資源配置過程中存在中央和政府之間政策不統一的現象。如在煤炭資源配置條件中，國家的規定是“先配資源后配項目”，而當地政府在具體執行過程中的要求是“先有轉化項目后配資源”，政策之間在一定程度上存在不統一。

三、促進礦產資源管理體制改革的幾點建議

完善礦業權管理體制，從而實現礦產資源有償使用制度，使礦業權的取得成本、環境成本等在礦產資源收益分配中得到完全體現。是調節中央與地方、地方政府與礦產資源開發所在地及企業與當地居民利益分配的核心。基于此，針對調研地區完善礦產資源管理體制提出以下幾點對策和建議：

(一)加快礦產資源有償使用市場化改革步伐

在現有國家礦業權分配完畢的基礎上，建議按照(內政發[2005]210號)《內蒙古自治區人民政府印發關于進一步推進煤炭資源整合和有償使用實施辦法(試行)》辦法，加快礦產資源有償使用的市場化改革步伐。一要轉變當前的協議配置形式，在重點考慮煤炭轉化增值的前提下，逐步推行礦業權取得和使用中的“招、拍、掛”的市場出讓方式：二要加強對已取得礦業權的企業進行全面清查和整頓，對無償取得國家礦業權的企業要進行重新評估，并按照協議價格補繳礦業權價款：三要加強對礦業儲量、利用年限及利用效率方面的研究，并依據國家產業政策和礦產品供求關系，盡快制定動態的補償機制，促進礦產資源的收益分配合理化和提高資源的綜合利用效率。

(二)建議盡快開征煤炭可持續發展基金

礦產資源勘探開發以及利用會帶來生態和環境的負外部性，其實質是對公共物品性質的生態與環境資源的消耗，是對社會公共利益的損害。建議借鑒山西省做法，在充分實現礦產資源價值基礎上，千方百計爭取國家對自治區煤炭可持續發展基金征收的批復，通過征收可持續發展基金來使生態環境成本內在化，一方面提高煤炭就地轉化增值能力，提高煤炭產業對地方的貢獻水平：另一方面將收取基金專項用于提高礦產資源開發利用效率的技術研發、公共設施建設、社會發展、替代產業發展等方面，并從政策方面適當加強對資源開發地區傾斜，提高礦產資源開發所在地區可持續發展水平。

(三)積極探索煤炭流通體制改革

近年來，在政府主導的煤炭訂貨會體制下。我區煤炭往往以低于市場價格向外輸出煤炭。如2008年煤炭坑口價為90-100元／噸，運往外地銷售煤炭平均利潤在150-200元／噸，而我區外運煤炭的比例高達80％以上，這在很大程度上造成了地方利益的流失，全國煤炭訂貨會的淡化為占全國煤炭產量18％的我區轉變煤炭利益流失創造了重要機遇。因此積極探索煤炭流通體制改革。改變長期的煤炭行業利益外流現象就顯得尤為重要和緊迫：一方面要積極爭取全國(或區域性)煤炭市場在我區的設立。提高煤炭大省在煤炭產供銷方面一定的發言權：另一方面創新煤炭營銷策略，鼓勵大型煤炭企業通過控股、聯合等方式培育煤炭物流“旗艦型”企業，提高區域煤炭市場的集中度，從而實現在確保國家能源安全的前提下真正維護地方經濟利益。

(四)強化對礦產資源開發的監管

要采取標本兼治，治本為主的辦法。從法律、體制、執法等方面人手，強化對礦產資源開發的監管。一要加強對礦產資源開發中的落地轉化項目的監督，對部分“圈占資源而沒有進行實際轉化”或轉化不符合最低50％要求的項目，要加強整頓，必要時收回其已取得礦業權。從而實現我區產業結構的優化和升級，加快新型能源重工基地建設步伐；二要進一步加強對非法開采現象的監督和整治，強化執法、懲處措施等重點環節，從根本上杜絕非法開采現象；三要理順政策，當前要重點和盡快理順國家和當地政府在礦業權配置方面關于“資源配置和項目先后條件”、“中央、地方企業”在費用收取方面政策的不統一。