銀行是經濟發展和社會變化的引擎

編者按：全球化金融危機進一步凸顯了銀行業監管的重要性，本文概述了美國《社區再投資法案》（CRA），以期對中國銀行業合規監管起到借鑒性作用。作者娜達·科貝絲（Nada Kobeissi）博士就職于紐約布魯克維爾長島大學管理系，感謝本刊特約編輯詹姆斯·巴茨（James R. Barth）博士的約稿和推薦。

銀行是一國經濟的核心，其排他性的貨幣創造權賦予銀行在資源配置過程中一種特殊的影響。銀行可以保證對未來經濟發展具有重大貢獻的項目獲得有效的信貸和資源分配。研究時常會發現，在金融部門的發展與收入和增長水平之間存在著正相關關系。進一步的時間序列證據表明，金融與增長之間存在因果聯系。盡管銀行經常因其在促進經濟發展和增長方面的作用而備受好評，但是許多研究者也相信，無力的監管使得銀行成為限制增長的工具。目前的金融危機使得后者的觀點更為突出。這種觀點強調了監管不當的后果和管制在確保銀行業承擔更多責任方面的重要性，同時強調了公司社會責任的缺乏和對更多的負責任的銀行業務的需求。

鑒于上述發展，本文將向讀者概述一個相關的美國銀行業監管，即《社區再投資法案》（CRA）。CRA的目的是增強銀行業的問責制和鼓勵銀行業承擔更多社會責任。本文討論CRA對銀行表現的影響，以及CRA在促進低收入社區經濟增長和發展方面的潛力。與通過對公司施加成本或懲罰以迫使其將資源投入社會活動的古典經濟理念不同，本文認為由于一種開明的商業觀點，對于一家公司而言，在做有益于社會的事的同時探求做好財務的方法是可能的。

《社區再投資法案》的演化與概述

在美國，對確保更多富有社會責任的銀行活動方面的監管需要的討論在30多年前就已經出現了。那時，各種各樣的研究和擁護集團揭發了銀行業內部明顯的偏見和歧視性的貸款行為。這種歧視性行為在貧窮社區和少數借款者之間更為明顯。甚至在調整教育、收入和其他相關因素之后，它們依然存在。這使得許多社區擁護者、教授和學者指責銀行非法的劃紅線拒貸行為——即在不利的社區附近劃紅線以標明這些社區將被拒絕貸款和投資，而不管這些社區的個人貸款申請人的資信如何。他們指責說，銀行愿意接受這些被劃紅線社區的存款，而不愿向同樣的即使存在良好信用的消費者的社區貸款和投資。他們進一步認為，劃紅線拒貸行為和投資不足要為許多城市貧困社區的經濟衰落和社會頹廢負部分責任，并呼吁政府制定反劃紅線拒貸行為的規則以促使這些社區恢復生機和促進更多的銀行活動。

出于維護公益的考慮以及對銀行在城市貧困社區投資不足的感知，政府在1977年通過了《社區再投資法案》（CRA）。該法案因反劃紅線拒貸行為而著稱。雖然其他的禁止以種族、膚色、宗教、國籍、婚姻狀況和年齡為基礎進行歧視的反借貸歧視管制已經存在，例如《公平住房法案》（1968）和《平等信貸機會法案》（1974），但是這些法案并未涉及到地理位置因素。因此，CRA得以被制定，其目的就是禁止對貧困地區的借貸歧視。該法案規定，貸方在向其所在地社區提供貸款方面有確定的義務，包括低收入社區和中等收入社區。CRA引入了與銀行借貸行為相關的社區責任概念，并且建立了一套監督對這些社區和借款人的貸款量、投資和服務的管制制度。貸款機構傳統上認為，這些社區和借款人不應該得到貸款和服務。

目標機構

CRA適用于接受聯邦保險的機構。例外情況包括抵押公司、財務公司和信貸互助會。負責CRA執行的聯邦金融監管機構有：聯儲理事會（FRB）——負責監管屬于聯儲系統會員的州立銀行、聯邦存款保險公司（FDIC）——負責監管非會員州立銀行、貨幣監理署（OCC）——負責監管國民銀行、儲蓄機構監理局（OTS）即從前的聯邦住房貸款銀行委員會（FHLBB）——負責監管在聯邦和州注冊的儲蓄協會以及在聯邦注冊的儲蓄銀行。

遵守與修正

CRA要求銀行在一定程度上并且在與安全和穩健考慮保持一致的情況下，盡力尋找向包括低收入社區和中等收入地區在內的地方社區以及低收入和中等收入借款人提供貸款的機會。在該法案下，銀行還需要保持其財務表現和社區表現的記錄。然后，這些記錄被聯邦政府的銀行審查員用于評估哪家銀行符合這些社區內的個人需要，哪家銀行了解決定公眾信貸可得性感知的當地信貸需求。

為了激勵金融機構遵從CRA，該法案賦予監管當局以延遲甚至限制金融機構的重大商業行為變化的申請的權力，例如分支機構的搬遷、擴張、合并、收購或存款保險。該法案也允許相關利益團體，例如社區集團或者競爭性的金融機構，提起抗議以鼓勵當局采取措施，或者以在滿足社區需要方面的不良記錄為由對金融機構的申請提出質疑。

CRA得到過多次修正。具有重要意義的修正之一是，要求向公眾披露每家金融機構的CRA評級。在此次修正之前，這些評級是保密的。這些新的要求適用于始于1990年7月1日以及之后的守法情況調查。在經歷了對過度的紙質文件和高成本文件處理的不斷增長的批評之后，政府于1995年引入了另外一項修正，以降低由于遵守該法案而帶來的負擔，增加調查方面的一致性，突出強調在滿足CRA條件方面的表現。

表現評估與評級

CRA為銀行建立了各式各樣的以其規模為基礎的表現評估測試，即大銀行（資產規模超過16.1億美元）、中小銀行（資產在2.65億美元與10.61億美元之間）和小銀行（資產低于2.65億美元）。大銀行適用最為嚴格的評估調查，包括3種不同測試：貸款、投資和服務。中小銀行適用貸款測試和另外一個與社區發展相關的測試。小銀行則適用一個較為簡單的主要關注銀行貸款表現的評估調查。

一般來說，貸款測試評估銀行在滿足低收入、中等收入社區和個人需要方面的記錄。這種測試主要考察在住房抵押、小企業、小農場和社區發展方面的貸款表現。投資測試評估，在多大程度上銀行以建造經濟適用房和刺激經濟發展為目的，在其所在社區內創造了合格貸款。服務測試則評估銀行在滿足地方社區的信貸需求的記錄。該測試需要分析銀行零售服務的有效性，例如銀行分支機構的可及性，以及銀行在多大程度上為社區發展提供了服務，例如對小企業的信貸咨詢或技術援助。

將各項測試的分數加總得到一個總體性評級：杰出、令人滿意、有待提高或者基本上沒有遵守。調查的頻率取決于金融機構的規模及其之前的評級，從對資產規模超過2.5億美元且前次評級低于適度標準的銀行進行一年一次調查，對資產規模不足2.5億美元且前次評級為達到標準或杰出的銀行調查的頻率為4年或5年一次不等。

值得注意的是，調查人員在評估銀行記錄的時候需要考慮貸款人在其中從事經營活動的“表現背景”。這種表現背景取決于銀行的規模，包括一系列影響銀行發放貸款的機會的外部和內部因素。調查人員評估的其他因素包括，與收入水平和家庭財產相關的人口統計數據、銀行產品和商業戰略、制度性的自由與約束——包括金融機構的規模和財務狀況、經濟環境、安全和穩健限制以及金融機構過去的表現。調查人員還評估與銀行對等機構相關的銀行表現。

對CRA與銀行社區責任的爭論

CRA自從1977年頒布以來一直備受爭議。一方面，它曾被描述為美國最大的城市發展計劃。另一方面，它也曾被認為是銀行業最令人厭惡的法律和在資本之后對經濟增長造成重大限制的因素。多年來，有很多關于該法案的制訂意圖以及執行成本和收益的討論。支持者和社區擁護者認為，城市貧民區的資本短缺是投資的主要絆腳石，并以此為該法案辯護。他們將CRA視為一種必要的管制，以克服劃紅線拒貸行為并促使銀行在城市衰落社區的貸款、服務和投資。他們認為，銀行享受了各種各樣的管制收益和安全網，獲得低價的存款保險，使用美聯儲貼現窗口和進入壁壘。因此，他們強調特權產生責任，其中之一便是向地方社區提供服務。

然而，銀行家和其他批評家則指責CRA。他們認為，社區投資要求是一項負擔和成本，這對其業務活動不利。他們爭論說，這種管制依據的是一種過時的社區再投資思想，這種思想迫使銀行從事危險且無利可圖的投資，以便獲得有利的評級。他們為劃紅線拒貸行為和歧視性貸款行為辯護，并且聲稱對某些社區或借款人的貸款限制是建立在與較高的放貸成本相關的理性的商業決定基礎上的。他們相信，CRA正在試圖解決一個并不存在的問題，而且其效果即使存在的話也是非常小，因此CRA應該被終止。

做得好——CRA的成本

多年來，許多經驗研究對遵從CRA的金融后果進行了考察。多數研究發現，CRA管制并沒有在銀行的財務表現方面產生不利的效果。例如在1997年，一項研究分析了低收入貸款和少數貸款的表現，并且發現雖然低收入貸款成本更高，但是貸款人通過高收益獲得補償，使得低收入貸款和高收入貸款的收益基本相同。同一年的另外一項研究分析了專門向低收入社區和低收入借款人提供抵押貸款的商業銀行的相對盈利能力。作者并未發現令人信服的證據表明這些銀行具有較低的盈利能力。最后，美聯儲的一項調查報告表明，大多數金融機構回答是CRA貸款并不是風險過高的，而是有利可圖的或邊際上有利的。

除了早期的研究之外，2002年和2006年出現的兩篇較新的論文通過研究銀行因其CRA表現而獲得一個杰出評級而伴隨的成本，考察了承擔社會責任的銀行的成本。在第一份研究中，作者指出在銀行CRA活動和公司表現之間存在顯著的正相關關系。他們發現，杰出的CRA評級對銀行的資產收益具有正效應，對貸款損失具有負效應。在第二份研究中，作者發現，杰出的CRA評級每年花費銀行1.2%的額外開支。然而，需要指出的是，這項研究是建立在年度數據基礎之上的，且論證了儲蓄與貸款機構的經驗，而儲蓄與貸款機構僅只代表整個美國銀行業很小一部分。

最后，在一個相關的研究中，我運用了一種寬泛的分析來考察以銀行CRA總體性評級為特征的社區責任是否對銀行表現具有不利效應。除了在前兩篇論文中運用的傳統會計計量外，我的研究采用了體現市場和長期表現的財務計量方法，并且分析了評級對債券收益率和股票成本的影響。這份研究利用了一個較長的時間跨度，一個更具代表性的銀行業樣本和CRA表現評級計量方法。結果表明，在銀行的社區責任和不同的財務表現計量之間存在顯著的正相關關系。

總體上看，相對于短期表現計量而言，CRA評級在影響長期表現計量方面更加重要和健全。上述結論的意義并沒有被具有“杰出”CRA評級的銀行所主導和影響。就資本成本而言，這些結論揭示了具有良好的CRA表現記錄（換言之，擁有令人滿意和杰出評級）的銀行實際上具有較低的利差，而且并沒有因為從事社會活動而遭受損失。因此，這些結論以及前述研究的大多數發現表明，銀行總體并沒有因CRA而發生與社區責任相關的長期成本。事實上，按照我的研究，銀行更可能因較低的資本成本而獲利。

做好事——CRA的收益

與關注CRA的金融含義的眾多經驗研究相比，只有很少的經驗研究曾就CRA對地方社區的作用進行過評估。部分是因為很難認識在不存在CRA的情況下將會發生什么，以及將CRA的潛在作用與其他因素的作用混淆的可能性，例如不斷變化的管制環境和經濟環境。然而，一項以肯塔基州為目標地區的研究調查了CRA是否有助于通過增加對貧困地區的貸款而增加貨幣供給。作者發現，CRA要求看起來增加了貸款從而增加了農村地區的貨幣供給。然而，這項研究并沒有在經濟貧困的郡發現顯著地增加地方貸款的證據。

另外一項研究以馬薩諸塞州為目標地區，利用收入和種族作為因素，試圖確定CRA是否在改進地方社區的銀行服務方面發揮了作用。作者發現，銀行業總體資產和辦事處的數目隨著中間家庭收入的日益增長而增加，而隨著少數人口百分比的增加而減少。這表明，低收入社區和擁有較高少數人口的社區仍然沒有得到應有的關注。然而，作者補充說，對于少數申請人而言，以及在低收入社區和中等收入社區內，今天有更多的信貸產品和銀行便利，這是毋庸置疑的。

在近來的一份研究中，我分析了CRA貸款與新創商業企業和經濟增長之間的潛在關聯。需要指出的是，雖然CRA是對銀行貸款歧視行為的回應，但是在通過該法案的時候，國會同樣考慮了徹底反轉或者至少縮減對城市貧困社區的投資。達到該目標一個主要的方法是利用小企業貸款條款，銀行的貸款活動為新創企業的發展提供所需的信貸。研究也曾論證新企業與新就業之間的聯系，從而這表明了對經濟增長具有積極的作用。許多作者都曾說明，新企業創立能夠促進就業機會的增加和隨之而來的經濟增長。最近的分析注意到，CRA報告的金融機構在2006年提供了總額為1162億美元的1110萬筆小額貸款和總額2898億美元的1160萬筆的小企業貸款（100萬美元以下）。

因此，我的研究利用就業增長考察了新企業對地方社區經濟增長的一個可能的溢出效應。該研究的樣本由覆蓋整個美國的394個地方市場的新創企業組成。在調整了其他幾個可能會影響新企業和社區發展的變量之后，我的研究發現，CRA貸款對新企業創立，從而對就業和經濟增長具有較強的積極作用。通過利用其他的變量、估計和模型進行的大量可靠的檢驗，這些結論得到進一步的論證。

一位作者估計，CRA激勵了超過1.5萬億美元的私人資金流向遍布美國的未受足夠關注的社區。另外一位作者的結論是，受CRA管制影響的銀行的小企業貸款增加了12%～15%。美聯儲工作人員的研究發現，貸款收益對地方社區具有一個明顯的有利效應。該研究還發現，對于被CRA定義為低收入的社區而言，1990～2000年其在住房自有率方面的收益高于類似的未被視為屬于低收入的社區。美聯儲進一步的研究指出，CRA所涉及到的金融機構能夠有利地提供此類貸款，而且此類貸款的表現與其他抵押貸款的表現幾乎一樣。

上述發現表明，CRA貸款與小企業和企業家精神的發展之間存在潛在的正相關關系。為新創業項目融資的信貸供給通常被認為是經濟增長的引擎和促進貧困社區經濟福利的關鍵一步。最近的一份研究發現，大多數創業區域——與最差的相比——具有較好的地方經濟和較高的就業增長、工資增長以及生產力。另外一項研究分析了小企業的經濟作用，發現對于公司和整個地方經濟而言，小企業在城市經濟發展方面是引致經濟增長的關鍵因素。該研究強調了新企業在區域經濟發展方面的積極作用。

因此，根據成本收益分析，在CRA管制下，銀行有能力在不對其財務表現造成不利影響的情況下履行社會活動。這個結論是合理的。

CRA—一個開明的觀點

除了上述收益，許多作者還提供了銀行CRA遵從所帶來的潛在的間接收益的線索。

例如，CRA貸款要求能夠提高那些擁有較少貸款申請的社區的效率。貸款人在一個社區內辦理的申請越多，對那個社區而言拒貸率就越低。隨著貸款人與其社區越來越熟悉，在如何甄別和監督借款人方面獲得更多的經驗，并且積極地與非正式的貸款組織進行競爭，他們將能夠獲得諸如較低的利率費用和違約率以及較高的收入等收益。

CRA遵從也能夠憑借收集信息的激勵而產生收益。當然并非所有的低收入貸款都是有利可圖的。然而，部分低收入貸款之所以帶來損失可能是因為在這些低收入社區的低收入貸款總量太低。由于不完全信息影響了銀行的放貸模式——因為感知風險、高成本和低收益，銀行不愿在這些社區放貸——CRA對搜集更多信息的激勵能夠誘導銀行去發現高質量貸款，并因此而增加貸款總量。貸款總量較高的銀行能夠利用規模經濟來增加其利潤。

除了潛在的生產力改進之外，CRA遵從也可以帶來低成本的資金。隨著公司丑聞的增多，投資者們越來越多地將公司的社會責任視為一種長期風險管理和優質的治理實踐。一些作者認為，社會活動與市場風險之間存在負相關關系。對社會負責的公司被認為擁有較低的市場感知風險，因為他們似乎對外部事件更加敏感，并因此能夠預見和控制不斷變化的環境。由于它們與金融業之間保持較為有利的關系，它們也被認為具有相對較低的財務風險。最新的調查報告顯示，分析家們認為，公司聲譽與公司的財務表現同等重要。一般而言，研究都證明了社會透明度水平與資本成本之間的負相關關系。風險的降低也意味著政府干預和訴訟案件的可能性的減少，而它們可能增加公司的成本并降低其獲得固定利率或低利率資本的能力。

CRA—當前的挑戰

盡管大量研究支持CRA的附加價值，而且并未提供CRA對金融機構具有長期不利效應的證據，CRA的批評者們仍然不斷進行游說以抵制管制。近幾年，許多激發銀行社會責任和促進對地方社區額外投資的激勵和威懾變得越來越弱。最近的抵制行動出現在2004年和2005年飽受爭議的新的修正被公開時，這項修正大大削弱了CRA的效力。低收入社區和中等收入社區在一些重要的領域都產生了與貸款、投資和服務相關的損失。

目前，CRA正在因當前的金融危機而備受指責。一些人認為，CRA要求迫使銀行從事風險性貸款。事實上，該管制僅適用于存款類金融機構，例如銀行和儲貸協會。它并不適用于獨立的抵押貸款公司，而正是這些公司創造了絕大部分構成危機基礎的不良貸款。專家估計，80%的高價次級貸款是由不受CRA要求約束的金融機構提供的。一家律師事務所的最新研究認為，對CRA貸款的監管較對其他次級貸款的監管更為嚴密，它們具有較其他次級貸款更低的利息率，而且更加不可能被證券化為引發此次金融危機的抵押支持證券（MBS）。

令人欣慰的是，新一屆美國政府在CRA方面將會采取一種更加開明的態度，重新加強管制并改進銀行監管，以確保銀行繼續滿足低收入社區和少數客戶的需要。

對中國銀行的意義

中國銀行業經歷了意義重大的改革，特別是2001年加入WTO以來所發生的變化。2006年早些時候，中國四大銀行中的三家——中國建設銀行、中國銀行和中國工商銀行——宣布部分私有化計劃并向外部少數投資者開放。這些最新的轉變很可能意味著效率的提高和一個更具競爭性的銀行業，并由此而帶來更好的服務。在中國繼續推進銀行業改革的過程中，值得注意的是，政府并未忽視不斷變化的銀行業環境，以確保銀行在一個新的更富效率和競爭性的環境下，繼續努力向所有的地區和客戶提供服務。金融中介以各地區的平衡增長為目標，而人民則享有長期的穩定和繁榮。

世界各地的許多社區正在遭受著發展滯后、貧困和失業之苦。盡管公眾通常依靠政府來緩解社會問題，但是近幾年來，許多人開始向私人部門尋求幫助。有人擔心公司在改善他們的社會環境的作用有限。他們呼吁公司應該承擔更多社會責任。考慮到由許多金融機構做出的拙劣判斷和決定的深遠后果，這一使命變得日益緊迫。也許，這些最新的發展揭露了看不見的手原理的一些潛在漏洞。盡管這個系統在很多場合表現良好，但是仍然存在許多情況，在這些情況下，為了使企業利益與包括整個社會在內的其他利益相關者的利益相互一致，以合規監管為形式的有限監管仍然是需要的。