農村土地承包經營權流轉的困境與突圍

摘要：本文分析了農村土地承包經營權流轉現狀和流轉過程中的困難，同時結合《物權法》有關承包土地經營權流轉問題的法律規定提出一些制度建議。最大限度地為加快農村土地流轉提供制度支持。

關鍵詞：土地承包經營權 流轉 物權法

農村承包土地經營權的流轉是實現農地資源優化配置的有效途徑。從法律上保障和促進農村承包土地經營權的流轉顯得尤其重要。

一、我國農村土地承包經營權流轉的現狀

(一)土地承包經營權流轉形式靈活多樣

各地從實際出發，探索出多種土地承包經營權流轉方式。從流轉的組織方式看。農村土地流轉主要有農戶自發流轉和鄉村集體統一組織流轉兩種形式。從農地流轉后的土地權屬變化關系看，實踐中常見的農村土地承包經營權流轉的方式有轉包、出租、借用、互換、入股、轉讓等。

(二)土地承包經營權流轉進程加快

從實行家庭承包責任制開始到第一輪土地承包期結束，土地承包經營權流轉就已經發生，但是流轉的規模小、數量少、范圍窄，是一種零星、分散式的流轉。實行第二輪土地承包之后，隨著土地承包30年不變政策的落實，以及農村經濟結構的調整和農村勞動力的轉移，農村土地承包經營權流轉速度明顯加快。

(三)各地土地承包經營權流轉有著明顯的差異

由于各地經濟發展水平差異較大，流轉的范圍、數量、規模、方式等有所不同。經濟發展較快的地方土地承包經營權流轉的比重高于經濟較落后地方，城郊區流轉比邊遠鄉村的多，區域間土地承包經營權流轉有著明顯的差異。

(四)土地承包經營權流轉行為不規范

根據相關法律規定，土地承包經營權的流轉需要簽訂書面合同，但在現實生活中，很大一部分土地承包經營權的流轉未約定期限，僅以口頭形式達成協議，沒有簽訂書面協議。有些即使簽訂了書面合同。其手續也不符合法律規定，內容也不詳盡。當發生糾紛的時候，很難解決。

二、現行農村土地承包經營權流轉的困境

(一)農村社會保障制度滯后

由于農村社會保障制度的嚴重不健全，土地對于農民有著特殊的意義。我國現階段嚴峻的就業形勢，在遭遇非農就業風險的時候，卻未被社會保障體系所覆蓋，所以有地農民不愿完全放棄土地，仍然視土地為最后保障。這導致農民在進行土地流轉時總是瞻前顧后，農民的這種猶豫心態嚴重阻礙了農村土地承包經營權的健康、有序流轉。

(二)地方政府受到利益驅動，過度使用行政手段

近年來，農村土地承包經營權流轉中，鄉村集體組織、地方政府扮演了一個重要的角色。不可否認，鄉村集體組織、地方政府在堅持“依法、自愿、有償”原則的基礎上，為農民提供流轉信息，架起流轉雙方聯系的橋梁，是有利于推進農村土地承包經營權流轉發展的。然而，當鄉村集體組織、地方政府取代農民充當農村土地承包經營權流轉的主體，與民爭利、搞強制流轉時，農村土地承包經營權流轉也不可避免地要偏離健康發展的軌道。

(三)土地承包經營權流轉的市場不健全

我國農村的土地流轉主要是農戶之間的一種自發行為，這種自發行為所形成的土地流轉關系很不穩定，變動頻繁，管理難度大，制約了土地的長期有序流轉。究其原因，主要是農村土地市場配套設施少，市場信息沒有穩定的傳遞渠道，土地金融未能發展；其次，土地流轉的價格很難在市場中形成，廉價轉包較為普遍，土地流轉價格在流轉中往往表現出很大的隨意性，價格不是由價值規律來決定，造成了土地流轉市場的混亂。

(四)法律和政策銜接不協調

從1983年1月中共中央關于《當前農村經濟政策的若干問題》的出臺，到2003年3月《中華人民共和國農村土地承包法》、2005年7月最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的實施，歷經20余年，我國對農村土地承包經營中產生糾紛的解決，走過了主要依靠政策調整到以政策調整為主、法律調整為補充，再到政策調整與法律調整并重直到目前主要依靠法律調整的歷程。法律政策的多變性和靈活性與土地變動緩慢的過程性、滯后性產生的矛盾嚴重制約了土地承包經營權流轉政策的實施。

三、《物權法》中的農村土地承包經營權流轉

《物權法》的頒布實施是我國法治進程中的大事。《物權法》十分重視對農民利益的維護，以專門一章對土地承包經營權進行了規定。

(一)《物權法》對土地承包經營權物權性質的確立

《農村土地承包法》雖然確立了土地承包經營權的排他性法律效力，在土地承包經營權物權化的進程中邁出了實質意義上的一步；但其重心并非是確認土地承包經營權的物權性質，而是調整發包方與承包方之間的承包關系，即土地承包經營權的債權性質。《物權法》將土地承包經營權納人物權規范領域，確認了土地承包經營權的物權屬性，明確了土地承包經營權的設立方式和流轉范圍，最終完成了土地承包經營權從合同債權向用益物權的過渡。它在不改變我國農村集體土地的性質上，為保持農村土地承包關系長期穩定，促進土地經營權的正常流轉，保護農用土地長期用于農業生產提供了法律依據，

(二)物權法中農村土地承包經營權的法律含義

《物權法》第一百二十四條規定：“農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地。依法實行土地承包經營制度”：第一百二十五條規定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利”。《物權法》上述這些規定明確了農村土地承包經營權的物權性質，并規定了農村土地承包經營權的基本權利內容，更好地保護承包經營權人的合法權益。《物權法》把農村土地承包經營權定位為用益物權。因為它符合用益物權的本質和特性。農村土地承包人可以基于物權行使物權請求權，基于承包合同行使違約責任請求權，基于法律規定行使侵權行為請求權或不當得利請求權，權利保護的渠道明顯拓寬了。基于物權行使物權請求權比單純基于債權行使債權請求權尋求權利保護，對承包人來說，保護機制在法律上得到了優化配置。

(三)《物權法》規定的農村土地承包經營權流轉

《物權法》十一章專章對農村土地承包經營權作了規定，其中對土地承包經營權的流轉規定如下：第一百二十八條：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。”第一百二十九條：“土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權變更登記：未經登記，不得對抗善意第三人。”第一百三十三條：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。”

四、農村土地承包經營權流轉的制度完善

(一)建立、健全農村社會保障制度

由于人口對資源巨大壓力的長期性以及經濟支撐能力的有限性。我國的社會保障體系覆蓋范圍過于狹窄，離土進城的農民被排除在城市社會保障體系之外，在農村又缺乏社會保障機制，土地理所當然地承擔著農民的社會保障功能。消除農民的后顧之憂，從現在起我們必須加快社會保障立法工作，依法建立社會保障制度。堅持從農村實際出發，以保障農民的基本生活為目的，借鑒我國城市和國外社會保障的經驗和教訓，以農民的自我保障為主，自助為主與互濟為輔相結合，社會基本保障與家庭保障，集體保障、企業保障相結合，實現全方位的社會保障。

(二)加強市場自我調控，逐步減少行政干預

農村土地承包經營權的流轉，應當通過市場規制進行流轉，而不宜采取行政調控方式。《物權法》將其它方式取得的土地承包經營權的流轉方式下放給國務院行政部門，這就必然促使行政部門對流轉方式的干預，易產生行政調控方式與市場調控方式的沖突。因此，《物權法》應對這一下放的立法權利子以收回，廢除行政調控的流轉方式，以免造成政出多頭的尷尬局面，

(三)建立與市場機制相適應的流轉機制

《農村土地承包法》對農地流轉的自由程度限制較嚴，特別是對家庭承包取得的土地承包經營權的流轉要求嚴格。《農村土地承包法》第37條規定采取轉讓方式的流轉需經過發包方的同意，而作為承包方欠缺自由轉讓權。這一規定與《物權法》賦子土地承包經營權的物權性質是背道而馳的，應該予以廢除。只有當承包經營權成為物權以后，法律才不能再對這種財產的轉讓施加過多的限制。另外，一個完備的市場中介組織能夠打破區域和階層的局限，促進土地承包經營權的流轉。農村土地承包經營權流轉中介組織不能辦成行政部門的職能機構，它應是一種為農戶服務的社會組織。在當前農村土地產權制度的框架下，要積極探索建立與行政脫鉤的、市場化的社會中介組織。

(四)對不同方式取得的農村土地承包經營權的流轉條件分別規定

根據《物權法》和《農村土地承包法》的相關規定，土地承包經營權的流轉分為通過家庭承包取得的土地承包經營權的流轉和通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權流轉兩種情形。二者在流轉的主體和客體方面均有所不同。前者的流轉主體往往是集體經濟組織內部成員，流轉的客體范圍主要是耕地、林地和草地：后者的流轉主體不局限于農村集體經濟組織內部成員，流轉的客體范圍主要是“四荒”地，即荒地、荒溝、荒丘、荒灘。因此，這種分類規定就決定了不同的流轉方式適用的具體條件不同。在制定頒布物權法的相關實施細則時應在此規定的基礎上，明確界定幾種流轉方式的內涵，規范不同流轉方式下當事人的權利義務，減少可能出現的流轉糾紛。

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