環境費改稅的理性思考

摘要：隨著環境問題的惡化，稅收手段作為國家宏觀調控的重要手段越來越受到人們的重視，環境費改稅及開征環境稅的呼聲越來越高。面對這一現象，本文根據環境經濟學一般原理，聯系我國國情，針對我國排污費改稅的主要問題做出分析，指出全面進行環境稅費改革的不可行之處，提出環境費改稅應該循序漸進，逐步推進，并對具體實施戰略做出了簡單設想。

關鍵詞：新排污費 環境稅 費改稅 理性思考

一、引言

隨著人們生活水平的提高和環境問題的日益嚴重，環境保護日益受到人們的關注。稅收作為政府宏觀調控的重要工具，自然被人們寄予厚望。很多發達國家都開征了環境稅，并且在稅制改革過程中把建立綠色稅制作為目標：丹麥1993年通過了一項重要的稅收改革方案，即在降低勞動力稅份額的同時，提高自然資源和污染的稅率；瑞典是最早把所得稅轉換成能源稅和污染稅的國家。荷蘭于1995年由財政部設立了綠色委員會(Green Commission)，其任務是為實施綠色稅制提出建議。發達國家的環境稅政策對其環境的改善起到了極大的作用，于是在向發達國家學習開征環境稅，全面進行環境費改稅便成為很多經濟學者討論的熱點。但是，多數學者在探討開征環境稅時只考慮到了開征環境稅帶的好處，卻忽視了中國的國情。我國大部分城市都未達到S02等主要大氣污染物的庫茲尼茲曲線的拐點，也就是說我們的經濟發展水平還沒發展到足夠高的水平促使環境改善。雖然經濟增長并非是改善環境質量的萬能藥，促進GDP增長的政策不能代替環境政策，但是我們在進行環境費改稅過程中也應充分認識我國國情，不能一味照搬西方做法。

二、我國現行排污收費制度分析

(一)我國排污收費歷史及現狀描述

1978年，國務院環境保護小組在其所作的《環境保護工作匯報要點》中，根據“污染者付費”的原則，第一次提出了在我國實行“排放污染物收費制度”的設想。1979年9月，五屆全國人大常務委員會第十一次會議原則通過的《中華人民共和國環境保護法(試行)》第十八條規定：“超過國家規定的排放污染物，要按照排放污染物的數量和濃度，根據規定收取排污費”。1982年2月，國務院在總結27個省、自治區、省轄市開展征收排污費工作試點經驗的基礎上，發布了《征收排污費暫行辦法》，對排污收費的目的、排污費的征收、管理和使用做了一系列明確、具體的規定，這標志著中國排污收費制度的正式確立。1988年7月，國務院頒布了《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》，對排污收費資金的使用做出了具體規定。2002年1月國務院第54次常務會議通過的《排污收費征收使用管理條例》對排污收費的征收和使用做出了更為具體的規定，這標志著中國排污收費制度進一步完善。

(二)排污收費的成效

1 提高了各級地方政府及其人員對環境保護重要性的認識。排污收費制度不僅關系到地方經濟的發展和環境狀況，而且直接影響著地方財政收入，因此，地方各級政府特別重視排污收費制度的具體落實。一方面體現在加大、加快了排污收費地方立法的步伐，各地的一些排污收費的地方立法紛紛出臺，如國務院發布《排污費征收使用條例》后，《湖南省實施<排污費征收使用管理條例>辦法》等辦法、意見相繼頒布實施。另一方面，各級環保部門加大了執法力度，對排污收費中出現的違法失職行為嚴懲不貸，在執法中環保意識得到了提高。

2 促進企業加強技術改造和開展資源綜合利用。排污收費是按照排放污染物的種類和數量來征收的，排放的污染物對環境影響的程度越大，排放的污染物的數量越多，需要交納的排污費的數量就越多，因此，為了節省成本，減少排污量，就迫使企業加強技術改造，綜合利用自然資源，防止資源的浪費。

3 為環境保護籌集了資金。排污收費制度實施以來，為環境保護籌集了資金，2007年，排污費征收戶達到635721戶，征收排污費173.6億元，這些資金大部分用于環境保護，對環境保護工作起了很大作用。

三、環境費改稅的理性思考

(一)環境稅并非治理環境的惟一途徑

由于經濟手段的靈活性和有效性，能促進環境管理系統以最小的經濟代價來獲得最佳的環境效果，因此，隨著經濟體制改革的推進，經濟手段在環境保護中發揮了日益重要的作用。稅收手段是經濟手段的重要內容，但并非惟一手段。除了稅收手段，還有排污收費、使用者收費、產品收費、預付金返還、污染理賠、價格等方法。

(二)環境收費與環境稅的理論依據相同

環境稅的理論依據是庇古的環境外部性理論。按照該理論的要求，為了克服經濟行為中外部性，要對外部性行為征收環境稅，使外部性內部化。這里的環境稅只是一個學術概念，并不單是稅收手段，既包括排污稅、污染產品稅，又包括排污收費等手段。這里的環境稅的主要目的是為了克服經濟行為中的負外部性，不管是收費還是收稅，只要能夠使經濟行為中的外部性內部化，就是達到了目的。

(三)我國排污收費不應作為費改稅的重點對象

排污收費只占稅收外收入的很小一部分，據有關資料顯示，我國2000年非稅收入達到12994：64億元，而同期的排污收費只有58億元，只占非稅收入的0.446％，并且排污收費是已經納入預算管理的收費項目。目前，我們稅費改革的主要任務是，首先，取消制度外收入。制度外收入是各部門、各地區“自立規章、自收自支”的收入。其次，規范預算外收入。在實行分稅制和分級財政管理體制下，預算外資金逐漸失去了存在的依據，需要統一的預算管理，實現國家預算的完整、統一。最后，適當保留預算內收入中的非稅收收入部分。在預算收入中，非稅收入盡管絕對數量一直穩步增長，但占整個預算內收入的比重一直很小，大多年份都控制在預算內收入的10％以內，有些年份甚至不足1％。由于排污收費已經納入了統一的預算管理。并且，占收費總量的數目很小。因此，對于部分排污收費項目應該予暫時以保留。這樣既不會影響稅費改革的步伐，又不會導致全面進行稅費改革所帶來的種種問題。

(四)環境稅的“非中性”問題不易解決

所謂“稅收中性”是指稅收體制的惟一目的是用最小的扭曲和對行為方式最小的影響獲得最大的稅收收入。在多數情況下。要取得環境效果。必須把環境稅確定在較高的水平上。在中國排污收費改稅過程中，改革后的稅收標準將會比現行的收費標準要高。這可能會對企業和居民的行為產生扭曲作用。OECD主要用稅負不變政策來推動環境稅的開征，即通過減輕企業其他稅負來進行。而我國目前稅制尚處于改革探索階段，這種做法顯然不適合。因此，開征環境稅后的稅收扭曲作用不易克服。

(五)我國全面進行環境稅的條件還不成熟

1 中國經濟水平不發達。改革開放以來，中國經濟實力有了很大提高。GDP總量從1978年3645.2億元增長到了2008年的300670億元，人民生活水平有了很大提高。但是，中國人均經濟總量還比較低，2008年，全國農村居民人均純收入4761元，城鎮居民人均可支配收入15781元。一方面，由于稅負轉嫁的存在，環境稅的大部分負擔將由最終消費者承擔，這樣，低收入者將承擔更多的相對負擔。另一方面，負擔由于不同的收人群體對相同環境改善程度的貨幣評價往往是不同的。一般情況是，收入越高，對環境改善的效益評價也越高。這樣，環境稅將產生累退效應，加大低收入階層的負擔。而OECD國家實施環境稅時居民收入和生活水平已經很高。

2 我國稅收征管水平不高。一些基層稅務部門執法行為不規范，稅收征管中沒有嚴格按照稅法規定依法征收，存在著多征稅、少征稅和虛征稅的問題；稅收征管中某些日常征收管理活動和征管程序不符合法律規定，導致偷稅、漏稅、欠稅問題嚴重；另一方面，中國的稅收征收成本高，1993年我國稅收征收成本率為3.12％，1996年為4，73％，已達到5％-6％。而美國的稅收征收成本率為0.6％，日本為0.8％，加拿大為1.6％，英國為1％～2％(郭烈民，1999)。在中國稅收征管水平不高的情況下，貿然進行全面排污收費改稅，會加大稅收征管難度，導致更多稅款流失。

3 環境污染的復雜性。排污費的征收技術性很強，需要專業技術人員親臨現場，對企業排放的各種污染物進行分析和計量。中國現行的稅收征管模式，不能適應這種需要。排污企業很容易為逃避稅收而隱報、少保污染物排放量，而稅務機關事后稽查又很難取得可靠證據，從而可能形成大量的稅收漏洞。

4 當前經濟形勢不樂觀。目前，由美國“次貸危機”引發的“金融海嘯”正在演變成為“世界性金融危機”，并可能向經濟危機發展。我國宏觀經濟在原“兩防”方針指導下的“軟著陸”過程，加入了突如其來的外部沖擊，再加上其他多種因素影響，已帶有在經濟周期由高漲向低迷的階段轉換中“硬著陸”的危險。一些加工企業，特別是出口導向型的企業遇到了比較明顯的困難。為應對部分勞動密集型產業增長下降以及失業率上升及社會不穩定因素，稅收作為國家宏觀調控的重要工具，應該以減輕企業負擔為目的，對企業實施減免稅或多退稅。如果在此期間貿然進行全面環境費改稅，必然會加重企業的負擔，使得經濟形勢更加惡化。

四、結論和建議

(一)完善排污收費制度

1 逐步提高排污收費標準。針對我國現行排污收費標準過低，收費金額不足以彌補企業造成的外部損失的情況，我們應該按照“誰污染，誰付費”的原則，逐步提高排污收費標準，使環境破壞的外部成本內部化，在此過程中，我們應采取一些配套措施，如減少或取消其他對企業的收費項目、對企業進行稅收返還等措施，減輕因排污收費標準的提高而對企業造成的負面影響。此舉也為未來全面進行環境費改稅奠定基礎，積累經驗。

2 擴大排污收費的征收范圍。現有的排污收費只對企業和個體工商戶的排污行為進行收費，而對于個人的排污行為卻沒有收費，這在一定程度上縱容了一些破壞環境的行為。以杭州灣為例，有關專家的研究表明，杭州灣的污染僅有5％來自工業污染，其他均為非工業污染。針對以上情況，我們可以將農業污染行為和個人生活排污行為納入排污收費體系。將一些未納入排污收費的污染物納入收費項目。

3 加強排污收費工作的管理。首先。加強排污收費的立法工作，使對排污收費的征收和管理有法可依。其次，各級環保部門在收費過程中應嚴格核定排污者污染物排放量，并嚴格按照國家規定的征收標準計征排污費，不得降低排污費征收標準或擅自減免排污費，也不得超越審批權限或違反審批權限批準減免排污費。考慮建立排污量和排污費繳納情況公告制度。最后，加強排污收費資金。針對有些地方截留、挪用排污收費款的現象，應該加強資金管理，嚴格按照國家規定使用資金，切實落實專款專用的原則，是排污收費制度對治理污染起到更大作用。

4 積極開展排污費征收情況稽查。加強污染源自動監控設施建設。對不按國家規定核定排污量、計征排污費，或者違規減、免、緩征排污費的，上級有關部門要按照國家規定責令限期改正。對拒報、瞞報、謊報排污量，以及不依法按時足額繳納排污費的。要依法予以處罰。

(二)選擇部分污染項目進行環境稅試點

我們進行排污收費改革的最終目的是全面開征環境稅最終建立綠色稅制，我們在進行排污收費改革的過程中可以選擇一些稅基比較大，而且比較穩定，征收技術要求比較低的污染因子開征環境稅，如二氧化硫、氮氧化物等。另外，我們還可以將一些污染嚴重的產品如含磷洗滌劑、電池、含臭氧破壞物質的產品納入消費稅征稅范圍。

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