美國城市雨水污染法律對策及其對我國的啟示

摘要 我國城市雨水污染對水體造成的危害已經日益凸現，是傳統點源污染防治之外必須同時加以重視的一個重要方面。我國現行的關于雨水污染治理的政策和立法卻遠遠落后于現實的需求和技術領域的研究進展，有待進一步完善，主要表現為《水污染防治法》中缺乏對城市雨水污染類型的確認，現行排水許可適用范圍的不確定性，以及雨水治理技術經濟激勵的缺位等等。通過對我國和美國對城市雨水污染的治理模式以及立法政策的考察，本文探討了符合我國具體情況的源頭治理與末端治理相結合的雙重治理模式，并且提出了相應的具體立法建議，如修改《水污染防治法》、《城市排水許可管理辦法》、《城市規劃法》等相關立法，構建雙重管理體制，創設雨水費等一系列的經濟激勵機制等等。

關鍵詞

雙重治理模式;低沖擊開發模式;綠色基礎設施;雨水費

中圖分類號 D912.6;X197 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2009)05-0136-07

隨著研究與認識的深入，我國的城市雨水污染對水體造成日益嚴重的危害得到專家學者們廣泛重視。當前我國的城市雨水污染防治的政策和立法遠遠落后于現實中防治污染的需要，因此，有必要在傳統的點源污染防治以外加以足夠的重視。美國對城市雨水治理的模式和立法政策日趨完善，有值得借鑒之處。城市雨水污染通常也可以稱為城市面源或者非點源水污染。由于美國立法中的城市雨水污染已經脫離非點源污染的范圍，大部分納入了原先專門針對點源污染設計的NDEPS制度中，因此本文一般使用雨水污染的概念。

1 概 述

城市雨水污染主要是以降雨引起的雨水徑流的形式產生，徑流中的污染物主要來自于雨水對河流周邊道路表面的沉積物、不透水面、垃圾等的沖刷，突出特征是:污染源時空分布的分

散性和不均勻性、污染途徑的隨機性和多樣性、污染成分的復雜性和多變性。在面源水污染中，城市面源是僅次于農業面源的第二大面污染源[1]。現在國際上已把城市降雨徑流列為河流、湖泊污染的第三大污染源。城市降雨徑流中污染物、重金屬及碳氫化合物的濃度在數量級上與未經處理的城市污水基本相同，有些地區路面徑流中懸浮固體的濃度甚至遠遠大于未經處理的城市污水[2]?？梢?，城市雨水污染的污染危害是相當大的。

根據美國國家環保局的報告，雨水污染主要包括兩大因素:地表徑流的水量和流速，以及徑流中污染物的濃度。這兩大因素的成因，從源頭角度上而言，主要包括不透水面積和污染物的增加;從末端的角度上而言，主要涉及城市排水體制[3]。污染物增加是人類活動對于環境造成的必然后果， 而以下另外兩大成因需要進一步的闡釋，因為我們往往因為缺乏對其全面的了解而忽視了雨水污染的后果和可能的解決思路。

1.1 不透水面

不透水面包括自然和人工兩種，其中人工建造的占絕大部分，主要可以劃分為建筑屋頂、交通設施(如道路、停車場)和受損表面(也被稱為城市土壤，仍是自然表面但是由于人類活動減少了透水程度，比如郊區草坪)。越來越多的數據顯示，世界范圍內，至少三分之一的已開發城市土地是供交通設施使用的[4]。并且，當不透水表面比例在一個水域中達到10%和20%之間時(不透水域值)，生態壓力就開始明顯加劇，在達到20%以后，河流的穩定性銳減，生境容易喪失、水質下降[5]。

不透水面積增加之后的直接后果是:1. 降雨的徑流速率增加。徑流速率增加導致在更短的時間內輸送水流，增強了水流的侵蝕能力;同時增加洪峰流量 ，通常可以導致雙倍以上的洪峰流量[6]。最終引致洪澇，河道侵蝕，沉積物沉降，河岸切割和生境喪失;2. 減少基流量。由于不透水面的存在減少了對徑流的過濾以及對地下水的補給。當不透水比例達到65%，基流量通常會降低到10%以下;3. 降低自然凈化功能[7]。當用混凝土的河道來替換自然的排水通道時，水文產生了顯著的變化，同時損害了濕地、河流自然系統的調節功能，因為它們作用的發揮必須依賴于雨水以污染物可以被吸收的速度流動[8]。上述不透水面增加導致包括生境喪失、洪災泛濫、水生動物多樣性喪失和土壤侵蝕加劇等問題對生態環境造成的影響遠不止直接的水體污染。針對不透水面采取的污染治理措施會產生一系列的正向的溢出效應，應該被視為一個有效的治理思路。后文所探討的“低沖擊開發模式”的興起也正是基于此。

1.2 城市排水體制

城市排水體制的固有弊端，也是雨水污染的成因之一。我國現有的探討城市面源污染、雨水污染的文獻，有的并沒有把城市排水體制納入成因之一，但是國外的研究早已經把兩者結合起來研究，并論證過管理控制模式存在很多交叉的地方，密不可分[9]。城市排水體制一般分為合流制和分流制兩種類型。

(1)合流制排水系統。

合流制排水系統是將城市生活污水、工業廢水和雨水徑流匯集在一個管渠內予以輸送、處理和排放。按照其產生的次序及對污水處理的程度不同，合流制排水系統可分為直排式合流制、截流處理式合流制和全處理式合流制[10]。這三種合流制，后者比前者要更為優越。但是，由于很多舊城區排水系統建成較早，所以一般保留著較為落后的排水體制，引發合流制溢流的水污染問題。

(2)分流制排水系統。

當生活污水、工業廢水和雨水用兩個或兩個以上排水管渠排放時，稱為分流制排水系統，其中排放生活污水，工業廢水的系統稱為污水排水系統，排放雨水的系統稱為雨水排水系統。根據排放雨水方式的不同，又分為完全分流制、不完全分流制和截流式分流制[10]。根據現有的數據來看，分流制產生的問題主要在于，目前技術手段下，大多數分流制由于缺乏對雨水的處理能力，一般將其直接排放到水體，也有可能產生嚴重的水污染問題。兩種排水系統都存在潛在的水污染問題，而且更重要的是，無論排水系統設計如何盡善盡美，都不可能彌補雨水對土壤的侵蝕等物理性的損害。鑒于此，必須考慮在排水體制優化的同時，考慮設計具有多重環境正向效應的治理模式和工具，力求在治理雨水污染的同時解決雨水帶來的其他環境問題。

本文在歸納和總結美國和我國的相關技術和政策法律類的文獻的基礎上，把治理模式歸納為源頭控制和末端控制。雖然這兩種模式是環境管理中的典型模式，但不同的文獻對雨水污染的末端控制的界定不盡相同，所以在此必須厘清。

雨水污染三大成因中的污染物和不透水面的增加的應對措施主要是源頭控制。污染物的減少主要通過市政衛生管理、垃圾處理等來解決。而本文主要探討的源頭控制集中于解決不透水面導致的雨水徑流增加。

末端控制手段主要包括雨水許可證制度，排水體制的優化或者改造等。許可證的制度，主要是指把以非點源為特征的雨水污染通過轉化設計，納入點源污染的許可證制度中。我國現行的許可證制度是否囊括雨水污染并不明確。排水體制的優化或者改造在我國很多地區開始實施，但已經出現了一些盲目化的傾向。

2 美國的相關立法和政策經驗

現有雨水污染治理方面的文獻中，國外經驗首推美國的最佳管理實踐(BMP)。本文從法律的角度系統梳理美國的相關立法經驗，同時重點分析經濟激勵的法律機制。

2.1 美國聯邦雨水污染規制的立法沿革

早在20多年前，美國已經開始在聯邦層面對雨水污染進行規制了。從1972年聯邦環保局授予許可豁免到1987年國會設定聯邦環保局頒布雨水管理的第一和第二階段規定時間表，其立法進程相當曲折。至2001年，聯邦環保局已經發放了涉及850個相關排污主體的260余個許可證。到目前為止，根據《清潔水法》(Clean Water Act)的相關規定，聯邦政府在雨水污染治理上起著宏觀協調作用，具體立法主要依賴于州和地方政府。這不僅僅是美國聯邦體制所致，更是因為雨水管理分散性的特點對統一的聯邦立法造成了較大的阻力?；诖耍挛膶τ诿绹挠晁⒎ê驼叩慕榻B分析主要集中在幾個領軍城市。它們一般都同時采用了源頭分散和末端治理模式，因為當兩種模式適度結合時，往往能夠互為補充，發揮最佳的效果。

2.2 末端控制

本文的末端控制的范圍主要包括許可證制度和排水體制的改造。自美國聯邦頒布第二階段的許可證規定以后，已經將城市中大部分雨水污染源納入了國家污染排放清除系統(NDPES)中。第二階段許可的具體條件和第一階段有所差異，對于申請的具體性、監測技術和方式、執行效果等要求相對寬松，是針對第二階段被許可方的特性作出的必然調整。也正因為其難以用傳統的方式來進行規制，所以，針對第二階段的低沖擊發展模式等源頭控制越來越受到重視。排水體制的改造主要是分流制改造或者是深層調蓄隧道等。這些改造在某些地區必不可少，但是由于其成本和周期性長等因素，一般都是有限度地實施。

雨水許可證的原理是，雖然最初雨水的來源是分散的，但是最終會通過管道排向水體，所以可以通過轉化被視作點源納入NPDES的許可證范圍[11]。根據現行法律規定，被許可方主要分為三類主體:第一類是城市分流制系統(Municipal Separate Storm Sewer Systems )。由于經此流出的雨水通常是未經處理就進入水體，為了防止有害的污染物，被許可方必須取得許可證方可排放并且必須制定雨水管理計劃(storm water management program)。環保局于1990年制定了第一階段的許可證，要求大中型城市和某些人口多于10萬人的縣的雨水排放必須納入NPDES。1999年制定第二階段，把城市化地區的小型分流制系統和城市化地區以外的小分流系統也納入。第二類是施工面積超過1英畝的建筑活動，第三類是工業活動。大部分州被授權執行NPDES雨水計劃和管理本州的雨水許可計劃。而在上述聯邦環保局保留許可權限的州、地區和大多數部落中，則由環保局負責許可和監督。針對第二階段的雨水排放，環保局在2000年頒布了國家最佳管理實踐中六種最低限度的控制手段，包括公眾教育，公眾參與、非法排放的檢測和排除、建設工地、后建設階段、污染預防/聯合管理。[12]各州和地方自行制定執行的雨水污染防治計劃必須滿足這六方面的最低要求。

但是，這種“末端治理”依然因為低效而備受詬病，因為它被納入點源污染的傳統治理模式中，無法擺脫點源末端治理的固有弊端。這一弊端在作為三大主體之一的分流制系統上體現得尤為明顯。當我們意識到傳統的工業點源污染必須采用清潔生產的模式從源頭消減，就不難理解為何要采用同樣原理的低沖擊發展模式來降低流入分流制系統的雨水徑流的環境影響程度了。

2.3 源頭控制——低沖擊開發模式(Low Impact Deve lopment)

低沖擊開發模式是一個雨水管理的新思維，也是一個高效控制城市雨水污染的戰略。這種新模式的核心原則是，首先把雨水管理和雨水棄置區分開來;其次，設計的多種技術手段力求接近雨水徑流的源頭[13]。這種開發模式可以適用于所有城市環境元素(比如停車場、道路、花壇和景觀區域等)，把這些環境元素轉化為專門的雨水管理系統。具體實施的技術不僅簡單、經濟，而且可以在一般的住戶層面使用:如雨水花園(rain garden)、生態屋頂(green roof/eco roof)、集雨桶(rain barrel)、透水路面(permeable pavement)，草溝(grassed swales)，河岸緩沖帶(riparian buffer)等。技術雖然形式各異，但總體思路都是減少不透水面積或者引流、過濾和使用暴雨積水從而減少雨水徑流。這一系列的雨水管理的設計被統稱為“綠色基礎設施”(green infrastructure)，已經在美國的多個州進行適用。綠色基礎設施不僅具有雨水污染防治的功能，同時，這種模式還可以節約能源、減少溫室效應、美化城市環境和創造更多的宜人以公共空間，其長期的生態效應難以估量。適用綠色基礎設施的關鍵性因素在于成本，其高低取決于具體的適用對象。在新城區開發或者老城區大規模改造的過程中采用綠色基礎設施的成本遠低于末端控制手段——排水體制的改造。美國2000清潔水域需求研究(2000 Clean Watersheds Needs Survey)中提到， 如果主要依靠建造分流制排水系統和深層調蓄隧道兩大方法來控制雨水污染的話，預計需要投資560億美元。前者不僅造價高昂，而且未經深度處理的雨水流入水體也會造成污染;后者建設周期太長且成本高昂。但是即便綠色基礎設施的成本在某些情形下沒有絕對的優勢，它所具有的其他的生態優勢，如節約能源(如綠色屋頂由于良好的隔熱的特性具有明顯的節能優勢)和美化環境等等優勢完全可以彌補這一缺陷[14]。

雖然綠色基礎設施總體效益比排水體制的優化改造高，但是在雨量巨大，氣候變化影響不確定性的情形下，排水體制改造不可避免。所以兩者應該根據適用的地點的具體情況，綜合多種因素結合使用。這就是為什么芝加哥、波特蘭等城市，不僅大規模地建造綠色基礎設施，同時又不惜成本地對排水體制進行了改造。

政府的政策立法的支持對這種低沖擊開發模式的推廣至關重要。通過對上述幾大城市案例的分析發現，除了制定少數強制性的建筑標準來推動以外，絕大部分是通過經濟激勵的方式來鼓勵采用這種分散的源頭治理模式。眾多的經濟激勵方式中，雨水公用事業部門的建立和雨水費的征收，被認為是最有效的籌資和激勵方式。

2.3.1 雨水公用事業部門

在美國，雨水公用事業部門(storm water utility)和飲用水、污水處理公用事業部門類似，都是通過對用戶征收相應的費用作為雨水管理的資金來源，而非通過政府稅收收入。但是雨水與后兩者不同的是，用戶往往不能通過繳費感受到直接的服務效果，而繳納飲用水費和污水費后可以享受到衛生的飲用水和污水的處理，結果相當直觀。但是雨水費用的法理基礎在于，一個水域中的任何的主體都因為雨水管理而受益，所以他們理應為此支付對價，而不論這種收益是不是直接的和可以量化的。美國的很多州已經設置了此部門，征收的費用一般都用于維護城市雨水排放設施，實施雨水管理計劃、建造綠色基礎設施等等用途，但是具體的雨水費結構卻互有差異。

華盛頓特區的雨水費和雨水基金由2000年的雨水許可執行法案確定。費用結構包括三大成分:一是向居民用戶(residential customer)征收的每季度1.75美元的固定費用;二是向商業用戶和聯邦、市政機構征收的基于飲用水流量的費用，即每單位飲用水水費的2%;三是向多單位家庭住宅(mutifamily)征收基于飲用水流量的費用，即每單位飲用水水費的1.4%。這項費用對于基金資金的募集富有成效，但是缺陷在于征收標準固定或者基于飲用水的流量，并不是真正的使用費，缺乏和雨水徑流量的直接聯系。[15]特區的雨水費雖然有待修改，但卻可以為我國初始階段的雨水費設計提供參考。我國最初階段的重點在于籌資投入雨水管理，而且在對不透水面積和低沖擊模式技術的監測技術還不成熟情況下，更應該考慮基于飲用水或者污水量征收雨水費。

為了更好地發揮經濟激勵的作用，雨水費結構調整的趨勢是把數額和不透水區域面積、陡坡、土地類型、低沖擊開發技術的采用等等因素聯系起來，把用戶對雨水的實際或潛在影響進行量化，對用戶行為進行引導。比如馬里蘭州[16]對單獨居民住戶每年征收24美元的固定費用，但對于商業建筑和復合民用建筑，就按照實際的不透水區域面積進行征收。波特蘭的雨水費除了不透水面積以外，還和具體的綠色基礎設施的使用率掛鉤。

2.3.2 經濟激勵

除了雨水費以外，各州還以其他多種方式提供經濟激勵，包括補貼或者稅收抵免、政府撥款、綠色建筑證書計劃等等。芝加哥在綠色屋頂計劃中，對于建筑屋頂上的建造綠化面積比例高于50%或者2 000平方英尺的開發商提供“密度獎金”。2006年對20個小規模的商用和民用建筑安裝綠色屋頂提供每戶5 000美元的政府撥款。居民還可以通過安裝集雨桶、植樹等方法來獲得直接的現金補貼。除上述常見的激勵方式外，波特蘭還通過雨水費的調整來提供激勵。雨水費涉及私人房產和公共街道兩個獨立的部分。相關法規規定所有的雨水費承擔者都受益于城市街道系統和環境，并且對其負有責任，所以必須承擔公共街道的部分。采用指定的綠色基礎設施的用戶可以在私人房產部分享有高達35%的雨水費折扣。但是由于街道所占面積高達整個城市不透水面積的一半，街道徑流的污染性相較私人房產而言更重，所以對于街道部分的雨水費不提供任何折扣。同時，波特蘭已經率先開始對雨水交易計劃的可行性進行研究[17]。

3 我國雨水污染立法和政策現狀

中國的城市面源水污染研究開始于20世紀80年代，從北京開始，然后在上海、蘇州、杭州、深圳、武漢等城市相繼進行，這些研究主要是調查城區面源污染的宏觀性質和基于國外模型的污染負荷研究[18]。

目前有不少文獻確認我國城市雨水污染(面源污染)的嚴重性和特性，控制技術也在不斷的探索之中。實踐中，很多城市側重于排水體制的改造，在未經過嚴密的論證的情況下，盲目地照搬國外的做法，一哄而上進行分流制改造。從北京和上海雨水污染的研究結果來看，根據主要污染物的濃度，分流制排水系統不一定比合流制優越，尤其對環境條件較差，徑流污染嚴重的城市[19]。雨污混接的影響，也是分流之下雨水污染程度高于合流制的一個重要因素之一，這一點與國外相關調查的報道結果有明顯差異[20]。通過實測水質的比較表明，不同的城市和地區，合流制溢流和分流制雨水水質的污染程度會有很大的不同，這主要取決于當地環境衛生、管道清通養護質量和降雨等條件。在環境條件差，匯水源頭污染控制措施、排水管網雨污混接的管理不完善的地區，分流制雨水對水環境造成的污染同樣不容忽視，甚至可能比合流制溢流更為嚴重。

在源頭控制方面，我國部分地區已經出現了成功案例。比如，蘇州已經采用了低沖擊模式治理雨水污染，并取得了一定的成效。如生態集雨溝技術，已在蘇州相門新村、婁江新村等處試用。生態護坡技術，通過在苗家河、南園河沿岸，對原有的直立式混凝土護坡進行改造，削減污染物的入河量。結合模擬試驗和實地監測，在南園河和苗家河改造的生態護坡，可去除降雨徑流污染物中90%的SS、60%的有機污染、80%的氮和磷，截污效果明顯[21]。武漢漢陽地區也進行了城市面源污染相關實踐包括景觀生態濕地污染凈化系統，岸邊凈化和透水路面用生態混凝土技術，水質凈化和區域環境美化相結合的岸邊帶生態修復技術等。

和我國雨水污染技術研究進展形成鮮明對比的是，我國的水污染防治立法似乎連城市雨水污染這種類型都未確認，這對系統化治理雨水污染構成一個重大立法漏洞。所幸的是，雨水污染在法律文件中并非是無處可尋，其源頭治理和末端控制相關內容分別散見在其他的低級別的法律文件中。但是對于日趨嚴重的雨水污染采用這樣的立法模式具有明顯的缺陷，主要體現在缺乏系統化的治理模式及其相應的法律機制，尤其是經濟激勵的機制。

《水污染防治法》關于城鎮水污染防治一節的主要內容是:規定城鎮污水應當集中處理;城鎮污水集中處理設施的運營單位通過收取污水處理費用提供污水處理的有償服務;向城鎮污水集中處理設施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費;城鎮污水集中處理設施的出水水質達到國家或者地方規定的水污染物排放標準的，可以按照國家有關規定免繳排污費;等等。

顯而易見，水污染防治領域的基本法《水污染防治法》并沒有對城鎮水污染來源進行類型化，而是著重圍繞城鎮污水集中處理的相關主體的排污費問題進行規定。而《水污染防治法》在關于農村污染治理中提及了面源污染，這似乎暗示，城鎮水污染中不存在由雨水引致的面源污染問題。實際上，城市的雨水污染是否是面源污染似乎在法律文件上找不到一個權威的認定，盡管大部分研究文獻實質上將二者等同。在將來的立法中，有必要根據我國當時的雨水污染的現狀和技術發展水平進行定性。

《關于〈水污染防治法〉第二十二條有關“其他規避監管的方式排放水污染物”及相關法律責任適用問題的復函》中提到了規避監管的方式包括在雨污管道分離后利用雨水管道排放廢水，可惜并沒有直接涉及雨水污染的問題。

2007年3月1日實施的《城市排水許可管理辦法》，在第八條規定頒發污水許可證的范圍包括經由城市排水管網及其附屬設施后不進入污水處理廠、直接排入水體的污水，并要求其同時應當符合《污水綜合排放標準》(GB8978)或者有關行業標準?！段鬯C合排放標準》中的污水是指“在生產與生活活動中排放的水的總稱”。這一條是否實質上確立了雨水污染許可(即把雨水許可囊括在一般的污水許可中)并不明確。按照美國的雨水許可證的制度，排水戶對其排放的水的控制不限于主動的排水，而是對降雨時引發的雨水徑流的污染物和徑流量的預防控制，比如建設工程地點就負有防治施工地點露天堆放的砂石在降雨時流失導致徑流中此類污染物增加的義務。所以就是否包括非主動排放污水這一點，相關法律規定需要進行進一步的解釋。

此外，雨水治理相關的內容還散見于國務院部委規章層級的眾多法律文件中，例如:2008年環?？偩?、發展改革委、財政部、建設部、水利部發布的《關于加強重點湖泊水環境保護工作的意見》提出“加強配套管網建設，改造或完善排水管網雨污分流體系。嚴格執行城市排水許可制度，加強對排入管網污水的水質監管?！?006年科技部和建設部頒布的《小城鎮建設技術政策》規定“小城鎮排水管網一般宜優先選擇分流制;對于經濟力量較薄弱的小城鎮，近期可采用不完全分流制，有條件時過渡到分流制;某些條件適宜或特殊地區的小城鎮可采用截流式合流制，并在污水排入系統前采用適當方法進行處理;對于舊鎮近期改造地段、新區建設及工業開發區建設應堅持高起點、高標準，實行雨污分流制?！?/p>

2005年國家環?？偩种贫ǖ摹董h境影響評價技術導則總綱》(征求意見稿)規定“水資源利用合理性分析按‘清污分流、污污分流、雨污分流，一水多用、重復利用、循環使用’的原則做好水平衡，分析水資源使用的合理性，在保證達到國家用水與排水指標的前提下，提出進一步節水的有效措施?！?/p>

2005年由國家發展和改革委員會、科技部、水利部、建設部、農業部共同制定的《中國節水技術政策大綱》提出“推廣城區雨水集蓄回灌技術。在缺水地區優先推廣城市雨洪水地下回灌系統技術。通過城市綠地、城市水系、交通道路網的透水路面、道路兩側專門用于集雨的透水排水溝、生活小區雨水集蓄利用系統、公共建筑集水入滲回補利用系統等充分利用雨洪水和上游水庫的汛期棄水進行地下水回灌。”綜上可知，節水技術大綱中比較明確地提出了推廣類似美國綠色基礎設施的一系列技術，但是著眼點在于節水而非直接的雨水污染防治。小城鎮建設技術政策中對于排水體制進行了類型化，相當具體，但是上述法律文件效力級別太低，只是政策性文件而非法律，且缺乏具體的機制，并不能夠扭轉現實中一刀切式的分流制改造，更難以對地方源頭控制的采用起到實質性的激勵作用。更重要的是，雖然它們都不同程度地涉及到了排水體制和通過采用綠色設施節水來間接預防污染，但是并沒有把二者結合起來作為一種系統化的治理模式。

雨水污染的分散性決定了其防治的分散性。除了中央層級法律文件外，一些現行的地方法規對雨水污染防治的規定也相對明確，如2008年修訂的《江蘇省無錫市水環境保護條例》第二十條要求新建住宅小區和老新村改造應當按照雨污分流的要求對排水管網進行規劃設計和建設施工;住宅單體設計應當優化排水系統布局，避免住戶利用雨水管排放污水;住戶利用雨水管排放生活污水的，相關基層組織和物業管理單位應當進行教育、制止。2004年《江蘇省長江水污染防治條例》第二十九條規定“城市新區以及新建的開發區、工業區、住宅區等應當建設污水管網并實行雨污分流;已建區域應當逐步改造污水管網或者建設截污管網，實行

雨污分流?！?007年《南京市水資源保護條例》第二十八條規定“城市新區以及新建的開發區、工業區、住宅區等應當建設污水管網并實行雨污分流”，等等。

以上有限的地方法規，在水污染防治條例或者水資源保護條例中對于排水體制進行了比較明確的規定，補充了中央層級水污染防治立法的缺漏。但是地方立法似乎更偏重于排水體制而忽略了綠色設施，或者更準確地說，一般綠色設施的規定可能散見在多個部門的不同規定之中，目前尚未出現針對雨水污染的從源頭到末端的體系化的模式和立法。雨水污染治理的分散性對統一的中央立法提出了較大的挑戰，但是中央的立法最低限度上應該明確污染類型，以及治理的基本模式，然后把具體法律機制的選取和方案制定授權給地方行使。值得進一步探討的是，在分散型的雨水治理上，地方立法和中央立法如何互動，地方立法究竟能夠享有多大程度的自主性和超前性。

4 完善我國雨水污染治理立法的基本思路

4.1 確立末端治理和源頭治理雙重模式

由于綠色基礎設施并非在任何情況下都適宜大規模、單獨適用，特別在降雨量大、老舊城區等情況下，必須綜合考慮各種因素，有時需要和排水體制的改造相結合。在新城區或者老城大規模改造的情形下，綠色基礎設施可以進行大規模的應用。但不論在哪種情形下，由于綠色基礎設施無可比擬的長期生態效應，都應該保證有最低比率的適用。

同時，對環境影響較低的截流式分流制的出現，以及一些先進國家的“合流制等同分流制”措施的提出，表明排水體制正在克服自身弊端，不斷自我完善。這就意味著，排水體制的改良在雙重模式中的權重就會相應發生改變，要求決策者必須周全地考慮一系列因素來采取最優方案。

4.2 修改現行相關立法

在《水污染防治法》中明確城鎮污水的范圍，確定城市雨水在污染防治中的重要地位，同時將其和其他相關立法銜接起來。

由于《城市排水許可管理辦法》對排水許可是否包括雨水許可并不明確，所以建議對其進行進一步的解釋。

通過《城鄉規劃法》配套法規的制定，規定在規劃中必須納入強制性的雨水污染防控方案，保證最低比率的綠色基礎設施，賦予規劃中這一部分內容以法律效力。我國沒有統一的規劃法，對規劃的整體的法律效力缺乏明確的規定，而考慮到規劃本身的性質決定了不可能所有內容都具有法律效力，所以應該著手規定規劃的哪部分是強制性的，具有法律效力，同時明確相應的法律責任。基于綠色基礎設施采用最佳時機是在新城區或者大規模改造的舊城區，所以這就要求在早在規劃階段就應該把綠色基礎設施納入。由于在這種情形下，綠色基礎設施不僅具有巨大的成本優勢，而且還有單純的排水體制改造所不能帶來的長期的生態效益，所以，應該在規劃中規定最低比率的綠色基礎設施，并對違反這一標準的規劃的制定主體或者實施主體規定明確的法律責任。各地根據不同的情況可以在此最低比例上進行調整。

把綠色基礎設施納入建筑標準中。目前我國已經制定了綠色建筑標準，但是必須把這個標準的具體設計擴大至雨水污染防治上，而不僅限于節約能源和資源。

當采用源頭控制的模式后，會同時涉及到另一個水資源利用的法律問題——雨水集蓄利用。雨水集蓄利用不僅僅是一個狹義的環境法的問題，更多的是民法或者自然資源法上的問題，因為其最終落腳點在于集蓄的雨水的歸屬和轉讓，所以今后法律對策還應該集中于雨水集蓄的歸屬和完善雨水的定價機制[22]。

4.3 明確管理體制

從目前僅有的相關的政策和法律文件公布上來看，水利部、住房與城鄉建設部、環保部、發改委都對城市雨水污染有一定的管理權限，但都不甚明確。建議根據源頭治理和末端治理雙重模式確定主要的管理主體。比如，綠色基礎設施的開發、公用事業部門、排水系統等等幾個重要的環節，都需要明確其管理的主體，同時必須使源頭治理和末端治理的部門有序配合協調。

4.4 構建經濟激勵機制

《水污染防治法》規定，城鎮污水集中處理設施的污水處理收費、管理以及使用的具體辦法，由國務院規定。國務院相關辦法至今尚未出臺，但是地方已經開始出臺相關的實施辦法，如2008年10月1日起施行的《海南省城鎮污水處理費征收使用管理辦法》。

雖然收費權在地方政府，具體標準由地方政府確定，但是國務院應該按照《水污染防治法》的規定，對污水處理費用的結構和范圍進行規定，特別是應該明確污水和雨水的關系，在此基礎上再考慮是否在污水處理費中納入雨水費。

明確了上述的問題以后，下一步要考慮的問題是怎樣確定雨水費的結構來對用戶進行經濟激勵。建議在《水污染防治法》等主要立法中明確了雨水污染類型以后，由國務院相關部門出臺具體的污水處理費用和雨水費的規定。雨水費的最初的費用結構，可以按照民用、商業、工業等不同類型的主體進行確定，應該以固定費用的征收方法為主。待相關的技術成熟后，再考慮把不透水面積和低沖擊開發技術和費用掛鉤。

除了雨水費以外，國家應該通過其他多種激勵手段來推廣雨水治理的源頭治理的技術，比如稅收、補貼、優惠貸款、國家撥款等等。由于低沖擊開發模式的分散性，直接的激勵主體是地方政府，所以應該和一般經濟激勵有所區別，國家的經濟激勵機制的設計應該著重于對地方政府的激勵。

(編輯:劉呈慶)

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