非自愿性移民的可持續安置

摘要 在20世紀90年代，賽尼在長期非自愿性移民安置實踐的基礎上提出了貧困、風險和重建模型(簡稱IRR模型)，IRR模型雖然在解決非自愿性移民安置問題上取得了較大的成功，對如何安置非自愿性移民提供了方向和思路，但是本文認為，IRR模型存在一系列的缺陷。正因為如此，本文從非自愿性移民安置控制權的分配入手，提出了一個基于移民安置控制權分配的規范分析框架，該框架揭示出影響非自愿性移民可持續安置和發展的因素，進而為實現非自愿性移民的可持續安置提供了思路，同時它可以彌補IRR模型的缺陷。借助這一分析框架所得到的一個結論是:受影響人口主導的安置過程或者移民安置機構主導的安置過程只不過是移民安置控制權安排中集中分布的兩個必然推論，也是兩個特例，更常見的情形是移民安置控制權的分散式分布于受影響人口與移民安置機構之間，由此也形成了不同的移民安置模式。

關鍵詞 非自愿性移民;IRR模型;移民安置控制權

中圖分類號 F06 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2009)05-0076-06

如何安置因重大工程建設項目所引致的非自愿性移民，一直是實際工作者和學者們關注的問題。在20世紀90年代，塞尼(M.Cenea)在長期從事非自愿性移民安置實踐的基礎上，提出了非自愿性移民安置的貧困(Impoverish)、風險(Risk)和重建(Reconstruction)模型，簡稱為IRR模型[1]。它的提出對非自愿性移民安置和重建一般規律的理解是深有裨益的，它對指導非自愿性移民安置的實踐工作也很有借鑒意義。但是這個理論框架在理論上和實踐中存在著一定的缺陷，表現在IRR模型只是一個描述性的理論分析模型;對非自愿性移民安置中出現的各種問題解決載體的確定不明確;它是建立在完全市場經濟的基礎上的，中國的非自愿性移民安置工作是政府主導的，移民安置實施的背景和環境不同于完全市場經濟的背景和環境。鑒于此，本文從非自愿性移民安置控制權分配的角度入手，提出了移民安置控制權分配模型，以指導移民安置的實踐工作。

1 IRR模型的解讀

在IRR模型中，塞尼將其模型建立在風險、貧困和重建三個核心概念之上，通過這三個概念揭示出非自愿性移民安置和重建過程中將會引起的內部風險。根據IRR模型，非自愿性移民生活水平恢復和重建中主要的貧困風險有八個，即喪失土地、失業、失去房屋、邊緣化、食物沒有保障、發病率和死亡率的增加、失去享有公共財產和服務的權利、社會解體。因此，非自愿性移民生活水平的恢復和提高過程，主要是防范上述八類貧困風險發生的過程。為了實現這一目的，基于對移民貧困風險系統的預測分析，IRR模型從土地開發，就業，住房重建，食物供應，健康恢復，移民社會組織結構的重構，移民社會的整合等方面構造了移民重建的總體戰略[2]，通過制定相應的重建戰略并適當分配資源，來控制和規避非自愿性移民安置與重建過程的各種風險。總的來講，IRR模型的意義在于:

第一，它為觀察和研究非自愿性移民提供了新的思路。在20世紀80年代以前，非自愿性移民的研究工作以一些個別事例為基礎，移民安置工作被當成工程建設次要的負作用來處理，對移民的安置問題，既沒有明確的目標，也沒有足夠的財力來處理，移民安置工作依據經驗進行。IRR模型揭示了移民可能面對的風險，從而為規避這種風險提供了可能。

第二，它克服了傳統項目風險研究的缺陷。傳統的項目分析方法主要是評估項目投資收益率，通過敏感性分析來估計項目中各主要變量發生變化時，項目投資決策指標產生的影響程度而確定項目的可行性，而把移民可能帶來的貧困風險一般被看作是間接風險，在項目分析中不予考慮。IRR模型則將項目給移民帶來的貧困風險納入項目的風險分析之中，并且提出保障措施，設計出了風險保護的社會安全機制。

IRR模型在理論和實踐應用中存在著明顯的缺陷:

(1)在非自愿性移民安置中，IRR模型將各種社會損失引入到成本—收益分析中來，起到了完善成本—收益分析方法的作用，但是要對社會損失進行精確的、經濟上的度量是非常困

難的，尤其是社會經濟損失中的精神損失部分。IRR模型用8個風險變量來衡量所有的社會損失，但是這8個變量的強度分析很困難，IRR模型也沒有提出更進一步的解決方案和解決機制。

因此，IRR模型只是一個成功的、描述性的理論分析模型。

(2)對非自愿性移民安置中出現的各種問題(如受影響人口的申訴和抱怨等問題)解決載體的確定問題不明確。以IRR模型為理論基礎的世界銀行非自愿性移民安置政策規定，移民安置機構負責整個移民安置行動計劃的編制、實施和監測[3]。但是，從移民安置機構本身也是一個利益主體出發，它是一個“經濟人”。不能僅僅從道德上希望移民安置機構照顧好受影響人口的利益，并寄予良好的愿望，而忽視了移民安置機構在移民安置過程中可能謀求自身利益的“自利”的機會主義傾向。這種情況在實踐中也是客觀存在的，例如，在河南省公路二期項目中，移民安置機構將向世界銀行承諾的房屋補償標準在實施中降低了20%～40%，在世界銀行移民監督代表團發現這一情況后，移民安置機構將補償差價退還給了受影響人口[4]，移民安置機構在此安置過程中通過降低補償標準而實現了節省安置成本的目的，所以說，移民安置機構并不總是值得信任的。

(3)雖然該模型提出了非自愿性移民分析的框架，并有一些成熟的結論，但是勿庸置疑的是這些研究分析的背景基本上是建立在完全市場經濟的基礎上的，其研究的結論在中國經濟轉型的社會經濟環境中是否具有通用性是值得商榷的。因為對中國而言，中國的非自愿性移民安置工作是政府主導的，移民安置實施的背景和環境不同于完全市場經濟的背景和環境。因此，探討和建立起一個符合中國國情的非自愿性移民可持續安置和發展的理論，并對實踐起到指導作用，是十分必要的。

2 非自愿性移民安置控制權分配的分析

2.1 移民安置控制權的含義

從本質上講，非自愿性移民的搬遷、安置和重建過程，也是一個搬遷安置契約的制定、完善和實施過程。這種契約關系表現在:①移民安置機構和受影響家庭在搬遷之前，會對移民安置過程中的各種損失進行初步估價、對補償價格進行確定、對移民安置中的時間和資金支付進度進行安排，在實際動遷時會達成口頭或者書面契約。②在市場經濟體制下，項目業主單位是企業而不是一個政府行政單位，項目業主單位的安置和拆遷行為是企業行為。企業與移民之間關于拆遷有關的活動是一個討價還價的契約制定過程。

從有關各方的關系是一種契約關系出發，我們可以得出，移民安置中各方之間的關系是一種平等的關系。由于移民安置過程涉及到的是事關受影響人口切身利益和命運的重大利益調整的問題，因此誰擁有調整過程中的安置控制權就變得至關重要了。當哪一方擁有移民安置控制權時，它就能用這種權利來維護自己的利益。因為，移民安置控制權將影響移民安置過程中參與各方事后的既得利益狀態。當移民安置機構擁有全部移民安置控制權時，移民安置機構不給受影響人口任何補償也是理所當然的。在20世紀90年代初的烏干達，一項森林建設工程使得35 000人在未得到任何經濟補償的情況下，被當地政府官員強制性地驅趕出了森林。在臨近烏干達的另一個東非國家，為了加快森林項目的進程，受影響人口居住地村莊甚至被毀之一炬[5]，在這兩個案例中，移民安置機構擁有全部移民安置控制權，并將其控制權使用到了淋漓盡致的極限，非自愿性移民損失嚴重，他們在享受到工程項目所帶來的利益之前，已經一無所有了。

從非自愿性移民安置機構和受影響人口之間是平等的契約關系出發，移民安置機構和受影響人口都有可能獲得移民安置控制權。但是，這種可能性要轉化為現實，則還要通過所有移民安置參與各方之間顯性或隱性的談判，并且還取決于談判時的環境和條件。移民安置中有關各方有權獲得移民安置控制權并不等于各方一定能獲得這一控制權。

移民安置控制權(Resettlement Control Rights，RCR)通常包括決策權、監督權和問題的處置權等。決策權包括移民安置過程中安置政策的制定、安置補償標準和安置時間進度等的確定權力;監督權包括對移民安置實施情況的檢查、監測、反映和反饋等權力;問題的處置權包括移民安置實施過程中，發現各種問題時的解決權力等。移民安置控制權可以是明確指定的，也可以是暗含的，但它一定與非自愿性移民安置過程中的決策有關。移民安置控制權的存在意味著一方行為可能對另一方的損益造成影響，在前面所述的烏干達森林案例中，移民安置官員的行為對受影響人口造成了嚴重的傷害。移民安置控制權的一個特點是它是可以分享的，可以由不同的利益主體來共同分享，每個利益主體擁有的移民安置控制權份額可以保障其一定的利益，當然，不同利益主體分享的份額數量取決于參與各利益方之間顯性和隱性的談判能力，以及由其能力博弈形成的結果。

一般說來，與移民安置過程有關的利益主體將包括中央政府、地方政府、業主及其安置單位和受影響人口。

在重大建設的公共工程項目中，中央政府、地方政府和業主安置單位之間的關系是一種委托—代理關系:對于超出一定資金規模的工程建設項目，中央政府出資委托地方政府來興建，地方政府組織業主單位來實施;對于較小資金規模的工程建設項目，中央政府一般不參與，由地方政府出資委托業主單位來實施。這種委托和代理關系在委托—代理理論中進行了深刻的闡明，在此不再進行贅述，雖然中央政府、地方政府和業主單位之間的關系是一種委托—代理關系，但是從本質上講，他們的利益是一致的，都是為了經濟的發展，希望項目盡早建設完成，并創造出效益(經濟效益和社會效益)，所以，他們可以看作是移民安置的一個方面。不失一般性，本研究中對中央政府、地方政府、業主及其安置單位以移民安置機構總稱。移民安置機構是移民安置過程中安置資源的來源方，他們將承擔對非自愿性移民所受影響進行補償的責任。

移民安置受影響人口是移民安置的對象，它與安置機構之間的關系不是一種委托—代理關系，而是處于平等地位的契約關系，是安置過程中的另一個方面，是博弈的對立面。移民安受影響人口的一個重要特征是分散性。這種分散性表現在兩個方面:一個方面在于受影響人口的居住地比較分散，以高速公路建設為例，有時，在長達甚至幾百公里的條形區域中，受影響人口零星地分布于條形區域的兩邊，受影響人口之間的交流和溝通非常不方便，這也造成各種信息傳播效率非常的低下。另一個方面在于受影響人口的安置意愿表達的分散。隨著市場經濟的發展，利益主體的多元化，受影響人口的利益群眾也呈現出多元化的趨向。面對重大建設的工程項目，不同人的心態和行為也各不相同，要將這些不同的安置意愿統一起來的組織成本和實施成本是非常大的。

2.2 最優移民安置控制權的形成過程

最優移民安置控制權安排的要旨是移民安置中受影響人口所擁有的移民安置控制權能夠保障受影響人口的利益，維護受影響人口生活水平恢復和提高的能力，同時，移民安置機構擁有的安置控制權能夠使得移民安置成本相對較低，以有利于工程建設的順利進行。從合約當事人都是平等主體這一起點出發，他們都有資格和可能擁有移民安置控制權。因此，移民安置控制權集中分布于一方，則至少意味著另一方的權益被剝奪了。盡管這種集中式分布在一定條件下可能是有效率的，例如，在中國過去計劃經濟時代的水庫建設中，移民安置機構主導整個移民安置過程，水趕著人走，受影響人口甚至在沒有任何利益補償的情況下就被迫搬遷，或者被草草地安置，但是工程項目建設的進展卻是非常有效率的，這甚至被當作是社會主義能辦大事的寫照，并被廣泛地宣傳。從理論上講，移民安置控制權安排集中分布的另一種極端情形是受影響人口獲得安置控制權，這種情況下，受影響人口的要求都需要得到滿足，受影響人口甚至可以要求將全部工程資金款項用于移民安置過程，一個典型的例子是各種違章違規建筑物都必須給予全額補償。但是，這種情況的出現，只會培養受影響人口“等、靠、要”的思想，不利于受影響人口生產能力和生產潛力的形成。

移民安置控制權處于中間狀態會怎么樣呢?

當移民安置機構在工程項目建設動工之前就移民安置問題與受影響人口進行談判時，作為談判雙方的地位至少在形式上是平等的、獨立的，具有相似的獲利機會。但是，雙方對外部環境不確定性的適應能力是不同的。由于受影響人口居住地分散，移民安置的要求多樣化，例如有些人希望進行實物安置、有些人希望進行貨幣補償，因此，將受影響人口的利益集中統一起來的組織成本將是非常大的;在項目啟動之初，信息的不充分和獲取信息的不容易也造成受影響人口決策選擇的不充分性。分散的、零碎的受影響人口安置意愿注定了受影響人口在項目啟動之初處于弱勢地位。而移民安置機構作為出資方，其資金作為一種確定性的信號顯示機制能充分顯示移民安置機構的安置意愿;并且由于移民安置機構作為一個組織，具有決策統一的特點，其組織協調成本將是較低的。因此，移民安置機構在移民安置的初始合約的談判過程中占有明顯的優勢(更能應付環境的不確定性)。

現在假定:①特定項目的移民安置控制權的總量為Q(為一常數);②移民安置控制權遵從邊際效益遞減規律，即隨著擁有的控制權數量的增加，單位控制權所獲取的利益遞減，這樣在坐標軸上表現出來時，凹向原點的一條曲線，如圖1中AK曲線所示。

在此種情況下，移民安置機構A用他所擁有的控制權獲得的邊際利益為V^mP^a，受影響人口B用他所擁有的控制權獲得的邊際利益為V^mP^b，如果在博弈時雙方約定B從Q中得到Q^b的控制權用于維護自己的利益，A得到Q^a的控制權用于維護自己的利益，當合約履行完全時，即A，B之間在談判前地位平等，談判后的結果也是平等的，A對B沒有機會主義行為，則總收益TR為:

但在移民安置的初始合約中，事實上，A是移民安置機構，是移民安置資金的來源方面，是強勢的，占著優勢，而受影響群眾則為弱勢群體，A對B可以采取機會主義行為，如:①逆向選擇問題(利用一些對方不知道的信息，簽訂對自己有利的契約。如夸大自己的能力、承諾一些自己將不會履行的義務、提供一些虛假信息引誘對方上當等);②策略性行為(威脅、利誘、游說、尋租或影響行為)。在此情況下，B的安置控制權的數量僅為Q^b’b或Q^b’=Q^b-ΔQ^b，那么，存在損失TLS:

在圖1中，即表示為EKT的面積，它表示受影響人口本來可以實現，但由于A方在對移民安置控制權占優勢時，采取機會主義行為而B可以實現卻未實現的那部分利益。A方所獲取的利益是以B方的利益受損為前提的，而我們的希望是所有各方的利益受損最小化，所以說，移民安置控制權的初始安排并非高效率的。

但是，初始合約并不是持續穩態的，隨著移民安置中參與人之間談判對比力量關系的變化，合約的內容可以作邊際調整。

在移民安置過程中，受影響人口之間通過相互交流和溝通的手段會使他們逐漸認識到他們所面臨的挑戰、共同的利益和可以采取的行動。這種相互學習和相互啟發的方式提高了受影響人口的知識水平，存在的共同利益會促使他們采取集體行動，內部學習的形成和發展降低了信息的成本，導致受影響人口的談判能力的提高并有效地顯示出來，進而迫使理性的移民安置機構承認和尊重受影響人口的移民安置控制權的要求。其結果是受影響人口通過分享一部分移民安置控制權而使自身的利益有所改善。移民安置的控制權便由集中走向分散分布，初始集中的移民安置控制權安排契約得到了修正。

移民安置的初始合約在本期邊際調整結束之后，并不會就此靜止，邊際調整會隨時間的推移而不斷進行下去，這使得移民安置機構所擁有的控制權不斷減少，而受影響人口所擁有的控制權不斷增加，當到達圖2的C點時，移民安置機構與受影響人口之間利益分配過程形成了均衡狀態，控制權在移民安置機構與受影響人口之間得到了最優配置。移民安置控制權的安排達到最優，最優的移民安置控制權開始形成，移民安置機構與受影響人口相應和相對地獲得了各自最大的效應和利益。因此，現實地看，移民安置控制權的集中分布僅存在于一些極端情形，更一般的情形是移民安置控制權分散地分布于移民安置的各參與方之中。每個參與方擁有的份額則取決于參與人之間討價還價的能力和由此形成的結果。

當達到了最優移民安置控制權安排后，會不會出現受影響人口采取機會主義的傾向而侵占移民安置機構的利益的情況，例如，通過舉行游行、示威等手段施加壓力提出超出安置之外的要求。從理論上講，這種情況是可能出現的。如果出現這種情況，則移民安置控制權的效率狀況圖形將在圖2所示的最優點C點后隨時間繼續發展而變差。但是，實際上，作為強勢的移民安置機構作為資金的提供方，必然會對移民的安置重新進行成本評價，最終的結果是項目的重新調整。這樣，博弈的對立雙方將會解體，受影響人口的額外要求也將不會得到滿足(例如，在世界銀行貸款內蒙古托克托電廠項目中，有一個運煤鐵路線路興建的子項目，受影響人口知道鐵路線路的走向后，在線路上修建了一些簡陋的茅棚，以有利于自己獲取財產補償，安置機構在考察后，將鐵路線路進行了改線，受影響人口的希望也就落空了，這樣，受影響人口的機會主義行為不會得到實際的利益)。因此，博弈的結果如果形成了最優移民安置控制權安排后，這種最優的狀況一般會得到保持，移民安置控制權的實際演變情況將如圖3所示。

因此，從理論上講，在正常狀況下，只要移民安置機構與受影響人口之間可以無限的和長期的博弈下去，那么移民安置控制權的不斷邊際調整將會使移民安置控制權趨近于最優狀態，每個參與人在該狀態下都得了他應該得到的。

上述分析框架存在的條件是:

第一，移民安置機構與受影響人口都是理性的，這將保證，他們在博弈時采取合作式博弈，而非對抗性博弈，同時，還會保證這對談判體系能夠維持而不是破裂。第二，不會出現項目終止或者移民安置資金不到位等非正常狀況，這將保證他們之間會長期合作下去。

上述條件將確保移民安置控制權的安排具有相對穩定性、邊際持續修正的特點。

當然，上述條件只是在一種理想狀態。前面闡述的也是在一個理想化的空間中討論移民安置中最優移民控制權的形成過程。在現實中，移民安置過程不會提供一個期限甚至趨向于無窮的時間來實現契約的不斷邊際調整，一般在半年或者一年左右的時間內，移民安置機構與受影響人口之間就要協調和協商好而搬遷到新的處所，讓出土地空間以利于工程項目的建設進程。因此，上述模型要進行修正，修正的目標是增加變量以利于最優移民安置控制權安排的盡快形成，以使得最優移民安置控制權的形成過程能夠匹配相對短的移民時間安排。因為最優移民安置控制權形成后，移民可以利用自身所擁有的移民安置控制權來最大化地維護自身的利益。短期內的經濟利益可以成為受影響人口“移得出”的良好潤滑劑，而中長期內的經濟利益，尤其是受影響人口生產能力的形成，則是受影響人口在安置區“安得穩”的基本條件，進而為受影響人口通過生產、生活方式的改善與產業結構的調整，提升移民的生活質量，實現“能致富”的目標創造出條件，也即是實現可持續安置和發展的過程。

3 結論及啟示

3.1 結論

綜上所述，RCR模型可以實現對IRR模型的修正，并且能夠實現非自愿性移民可持續安置與發展的目標。原因在于:

(1)IRR模型中的社會損失，事實上非常難于度量，以IRR模型8個風險變量為特征的社會損失信息零散地分布于各個受影響人口之中，并且對于不同類型人的影響各不相同，例如，富有人口的失業損失與貧困人口的失業損失對富人與窮人的影響之間的差別是不言而喻的。若是由移民安置機構來收集這些信息，則可能由于信息的不對稱性和收集信息的成本(包括時間成本)過高，最后沒有實際操作價值。因此，當由一個有效率的市場機制來實現社會損失的信息顯示時，將使問題變得相對簡單些。RCR模型本身就是一個市場機制，當移民安置機構與受影響人口就安置問題進行討價還價的契約約定時，受影響人口已經將各種社會損失包含在了談判的過程中，達成的合約從一定的程度上講一定是包含直接物質損失和間接社會損失的合約。因此，社會損失的度量在談判的過程中也就解決了。

(2)RCR模型本身就是一個控制權安排的機制，而且，通過該模型所形成的是相對最優的移民安置控制權的安排，因此，它可以實現移民安置控制權的安排和優化問題。

(3)RCR形成的協議可以實現非自愿性移民可持續安置與發展的目標。受影響人口與安置機構在平等的基礎上達成的協議，將反映受影響人口的自愿性傾向，因此，可以實現受影響人口“移得出”的目的，受影響人口將會主動執行協議，遷離出項目受影響的區域;而最優移民安置控制權安排將保障受影響人口所獲取利益的最大化，這種利益可以在短期內吸引受影響人口“移得出”，并在長期內為受影響人口形成生產能力，實現“安得穩”打下基礎，并最終實現受影響人口“能致富”的目標。因此，RCR模型過程中形成的協議可以實現非自愿性移民可持續安置與發展的目標。

3.2 RCR模型的啟示

以上關于移民安置控制權安排的分析框架，可以邏輯一致或內生地解釋非自愿性移民的安置和發展問題。借助這一分析框架，我們可以看出，受影響人口主導的安置過程或者移民安置機構主導的安置過程只不過是移民安置控制權安排中集中分布的兩個必然推論，也是兩個特例而已，更常見的情形是移民安置控制權的分散式分布于受影響人口與移民安置機構之間，由此也形成了不同的移民安置模式。一般而言，當移民安置機構完全主導安置過程時，一般會造成受影響人口一定程度上的利益受損，而這正是當前各種拆遷和征用過程中，抱怨和申訴成為社會問題焦點的主要原因之一。

基于對移民安置控制權安排形成過程與因素分析，我們可以得出如下啟示:

啟示一:非自愿性移民中信息的公開是移民安置的核心和出發點。

在移民過程中，不同角色主體對于移民安置控制權的絕對擁有必然導致對另一方利益的受損和侵害。當移民安置機構集中擁有移民安置控制權時，它可以宣稱將為受影響人口謀取福利，但是這種宣稱是脆弱的，沒有制度保障的單方面約定是不穩定的，這也是中國非自愿性移民安置過程中諸多問題(包括受影響人口上訪、游行和各種極端行為)產生的根源。因此，必須從制度和實踐上吸納受影響人口參與到安置過程中去，讓他們了解移民安置政策的形成過程、安置的進程、程序、目標，公開各項與安置有關的信息，消除他們的疑慮，讓安置過程攤在陽光下，接受各方面的檢驗。

啟示二:移民安置中博弈各方信息不對稱問題是造成各種機會主義傾向，進而影響移民安置效率的主要原因。

在移民安置過程中，如前文所述，受影響人口作為弱勢群體和群體本身所固有的缺陷，是移民安置信息的接受方，也是信息不對稱的主要原因。要保障受影響人口的利益，就必須對受影響群體這一主體進行重新的塑造，將受影響人口組織起來，進行移民安置和生產技能的培訓，加強受影響群眾團結的教育和集體主義的意識培養，同時，通過生產技能的培養，增強受影響群眾生產潛力的開發，為現實生產能力的形成打下基礎，最終實現受影響人口“移得出、安得穩、能致富”的可持續安置和發展目標。

(編輯:李 琪)

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