對加速城鎮化時期土地利用變化核心學術問題的認識

摘要 自1980年代中期起，中國就進入了城鎮化加速中期階段。該階段土地利用變化主要特征為:建設用地快速擴張;耕地大量減少;種植業土地集約度出現拐點。影響未來中國土地利用變化最主要的因素包括:城鎮化進程、農業勞動力的變化、政府生態保護的政策。從宏觀角度看，中國土地政策存在“三元悖論”，即在滿足糧食安全、城鎮化發展、生態保護三者的土地需求之間，存在沖突。糧食安全與城鎮化發展之間，屬于生存與發展之間的矛盾;糧食安全與生態保護之間，屬于近期目標與遠期目標之間的矛盾;而生態保護與城鎮化發展之間，是經濟與生態效益間的矛盾。統籌和協調土地利用沖突，關鍵是把握土地的合理需求、集約用地的規律以及了解土地利用變化的效應。因此應加強下列三個方面的學術研究:①土地利用集約度的變化規律研究;②土地利用的合理需求分析;③土地利用變化的效應評估。

關鍵詞 土地利用變化;土地需求沖突;研究重點

中圖分類號 F293.2 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2009)05-0001-05

Northam通過實證研究認識到:一個國家或經濟體的城鎮化過程，在速度上會遵循S型曲線[1]。這一規律得到了學術界的公認。我國的人口城鎮化率，在1980年代中期達到了25%。自那時起，中國就進入了城鎮化的加速中期階段[2]。特別是1990年代中期以來，更出現了高速發展的現象。城鎮化過程對土地的需求及其與其他土地需求之間的沖突，可能會在相當長的一段時間內，是驅動中國土地利用和土地覆被變化的主導因素。與加速城鎮化過程相伴的是建設用地的快速擴張。根據國土資源部的統計，1990年代以來，絕大多數年份每年全國新增的建設用地都在1%以上[3]。近年來，學界對于城鎮的空間擴展，特別是城鎮用地擴展對于耕地的占用問題，開展了廣泛的研究[4～6]。另一方面，農村勞動力向城市的遷移，無論是永久性的還是暫時性的，都對農業和鄉村的發展產生重要的影響，也會帶來農地利用的深刻變化。近年來，種植業土地在集約度上的降低和棄耕拋荒現象，就反映了這種影響，造成的糧食產量的下降不容忽視[7，8]。此外，城鎮化過程中勞動力從農村的外遷，使農業生產過程中勞動力機會成本上升，進而造成農業經營的利潤減少，地租下降，土地的農業利用出現邊際化現象。理論上講，最先退出生產的是經營成本高的劣質土地。這些土地往往是環境脆弱的坡耕地或遭受荒漠化威脅的土地。這恰恰有利于環境和生態的改善，緩解人地關系。以人口從農村向城鎮遷移為特征的城鎮化過程，伴隨著經濟和社會的劇烈變化，可能是21世紀上半葉中國經濟和社會發展的突出特征之一。相對于此前的農業擴張時期，這一階段的土地需求會有很大的變化。而食物生產、住房供給、生態和環境安全等問題，都與土地利用的變化密切相關。土地利用變化研究，無疑是探討這些問題的一個重要視角。本文試圖從上述問題和土地利用的趨勢分析出發，提出在土地利用變化研究方面需要深入探討的重要學術問題。

1 1980年代中期以來中國土地利用變化的主要特征

土地利用變化包括兩種主要類型，即用途轉移和集約度的變化[9]。從用途轉移上看，這一時期中國土地利用變化的突出特點是建設用地的快速擴展和耕地的大量減少;從種植業土地的集約度上看，前十年依然延續快速增長的趨勢，而后十年出現徘徊下降的趨勢。

1.1 建設用地快速擴展

根據國土資源部的統計數據分析[3]:建設用地自1992年開始擴展速度加快。1991-2007年間年均增加約35萬hm₂，相當于年均增加1%左右。另一方面，建設用地的擴展占用了大量的耕地。根據國土資源部的統計數據分析，在每年新增的建設用地中，來自耕地的面積平均為53%。田光進等利用中國科學院資源環境科學數據中心的遙感調查資料計算，發現1990年代全國縣級以上城鎮擴展占用耕地的比例為80.2%[5];談明洪利用相同的數據源計算，發現這一比例在中小城市為74%左右，而在大城市為60%左右[10]。

1.2 耕地大量減少

根據國土資源部的統計數據分析[3]:1980年代中期以來耕地面積減少速度最快的是1992-2006年間，平均每年減少約65萬hm2，相當于年均減少0.5%左右。耕地轉出的去向，建設用地是一個重要方面。根據國土資源部的統計數據分析，耕地轉為建設用地的面積，1988-1996年間平均每年約為12萬hm2，1997-2007年間平均每年約為20萬hm2。在所有轉出的耕地中，兩個時段建設占用都在20%左右。1990年代中期以后，耕地的生態退耕面積增加，直到2007年，政府對退耕還林計劃進行了調整。[KG)]1998-2006年間，平均每年的生態退耕面積為78萬hm₂。1980年代中期至1990年代中期，耕地轉變為園地和魚塘的面積也比較大，年均約20萬hm₂。2005年以后，這種轉變大幅度減少。

1.3 種植業土地集約度出現拐點

長期以來，特別是1960年代以后，中國耕地糧食產出的增加主要依靠集約度的提高，包括復種、灌溉、化肥、種子、農藥、機械等方面投入的增加。根據國家發展改革委員會的統計數據計算的價值形態的糧食種植業土地利用集約度(包括單位土地面積上生產過程中的所有物質投入和勞動投入)，在1997年前后達到最高水平，其后緩慢下降[8]。這一現象在東部沿海地區，表現得更為突出。從實物形態指標如復種指數上看，東部沿海地區在1990年代中期以后，也呈下降的趨勢。

2 影響土地需求的主要因素及其趨勢分析

2.1 加速城鎮化階段將持續到本世紀中葉

根據人口學者和城市學者的預測，目前中國經歷的這個加速城鎮化過程將延續到本世紀中葉。聯合國經濟和社會事務部發布的《世界城市化展望》估計，中國城鎮化率到2045年將達到70%，2050年達到73%[11]。而據《中國城市發展報告》的預測，這一指標在2050年將高達75%[12]。

除了人口城鎮化速度，城鎮建設用地需求還與城鎮土地利用的集約度、城鎮體系的規模結構及政府的土地政策等因素密切相關。反映城鎮建設用地集約度的實物形態指標主要是容積率、建筑密度及人均建設用地或人口密度。一般來講，大城市和市中心的集約度高，而小城市、鎮和城市邊緣的集約度低。這也是為什么城鎮體系規模結構會在很大程度上決定建設用地總需求的原因。區域城鎮體系規模結構也像城鎮土地利用集約度的空間分布一樣，有自身發展的客觀規律。自1990年代中期以來，分散工業化和小城鎮的發展戰略受到質疑，政

府提倡大城市發展戰略。而未來阻礙建設用地集約度上升的主要因素，可能是城市人口富裕程度提高帶來的對居住空間的更高要求。

城鎮化帶來建設用地的擴展，不是必然的。由于鄉村人口自1990年代開始就呈減少趨勢，考慮到鄉村建設用地仍然占全國建設用地總量的73%[13]，鄉村建設用地的節約有著很大的潛力。鄉村建設用地使用權流轉制度的改革，可能是目前建設用地節約挖潛的一個最重要的推動力。

2.2 三大歷史性轉變提高農地利用的成本

黃宗智認為:伴隨著工業化和城鎮化進入加速階段，中國農業正在經歷“去過密化”過程。認為這是千百年來中國農村面臨的歷史性轉變。他系統地將這一轉變總結為交匯在一起的三大歷史性變遷:①計劃生育造成的人口自然增長減慢;②工業化城鎮化造成的農民大規模非農就業;③飲食結構變化造成的資金和勞動密集型農業的發展和農業生產結構轉型。黃認為，這為中國走出長期以來的農業過密化困境，提高農村勞動力人均耕種的土地面積，提高務農人口收入，使大多數農民逐步達到小康生活水平，提供了歷史性的機遇[14]。

另一些學者認為[15]:中國的經濟發展目前正在經歷“劉易斯拐點”，即傳統部門中的剩余勞動力，由于現代經濟部門的持續快速增長，被吸收殆盡。勞動力供需形勢正在從過剩向短缺轉折。近年來發端于沿海地區并蔓延于全國的“民工荒”現象、城市經濟部門求人倍率和勞動力工資的上升，也印證了這一點。

無論是“去過密化”還是“劉易斯轉折”過程，對于種植業土地利用來講，本質性的影響是非農產業與農業之間對于勞動力的競爭，使農業勞動力機會成本上升。近年來，政府對糧食種植業給予的補貼不斷增加。然而，由于農業在這個競爭中的弱勢地位，從較長時間尺度上看，農業勞動力的機會成本會持續上升。理論上講，在產品價格不相應上漲的情況下，這一變化將造成地租下降，進而使種植面積收縮，集約度下降。農地利用出現邊際化現象[16]。

相反，政府的自給自足的糧食安全戰略和耕地保護政策，則會減緩農地利用邊際化現象的發展。

2.3 保障生態保護的空間需求將成為土地管理的主要任務之一

到2006年，中國自然保護區面積已占國土總面積的15.16%，10年間擴大了1倍[17，18]。雖然在政府土地管理部門現行的土地分類體系中，尚未明確列出這一土地類型，但預計對自然和生態保護的空間需求將越來越大，而自然保護區的設立所反映的只是這些需求的一個方面。這些需求造成的土地占用或可稱為“生態用地”。

驅動這一需求擴大的因素主要是生物多樣性的喪失、生態系統的退化、自然災害、自然資源枯竭的狀況以及人們對這些問題嚴重性的判斷。應該說，這些問題主要源自農業用地的擴張。農業的擴張，一方面造成原生生態系統和野生動物棲息地在空間上的萎縮;另一方面，對陡坡地和草原的開墾，造成土壤侵蝕和土地退化。理論上講，加速城鎮化階段農業勞動力機會成本的上升，使農地的地租下降。土地開墾的經濟激勵減弱，農地的邊際化也最有可能在陡坡耕地和農牧交錯帶的耕地上出現。

相對于耕地來講，林地和草地是受到人類擾動較小、因而自然生態功能較為豐富的生態系統。1990年代末開始的退耕還林還草工程，反映了社會和政府對土地退化問題的關注。盡管政府在2007年之后，不再安排新的退耕還林面積，但是隨著各地主體功能區規劃工作的展開，預計各種功能的生態用地，將呈擴張的趨勢。而抑制這種擴張的，可能仍將是糧食安全和耕地保護政策。

3 土地利用變化研究的核心學術問題

從以上的分析可以看出:在加速城鎮化階段，土地利用格局的變化也在加速，造成對建設用地、耕地及生態用地的需求之間的沖突加劇。為了協調這些沖突，許多學術問題需要土地利用變化研究來回答。這里所說的土地利用變化研究，包括三個主要方面:土地利用變化過程、土地利用變化原因分析以及土地利用變化的效應評估。這些研究服務于可持續發展的目標。具體來講，就是可持續發展目標下對土地利用變化的調控和管理。

3.1 中國土地政策的三元悖論

人們在土地需求上的沖突，存在于從社區到國家甚至全球各個尺度上。從國家的宏觀層面上看，土地需求間的沖突，在我國目前突出表現在城鎮化發展、糧食安全及生態保護三者之間(圖1)。

糧食安全和生態保護的重要性，無論在學界還是政府相關部門，都得到了充分的強調。其實，保障城鎮化發展對土地的合理需求，無論對經濟社會的長期發展還是防范短期的經濟風險，也事關重大。

房地產是社會財富的主要承載體。據美聯儲統計，財富總額的56%[19]。房地產交易在全社會的資金流動中也占有很大的比例，特別是在像目前中國這樣的快速發展的經濟體中。作為典型的資金密集型產業，房地產在資本市場中的比重非常大，其價格的劇烈升降會給金融系統乃至經濟全局帶來很大的風險。據統計，2007年中國的商業性房地產貸款余額為4.8萬億元，在銀行全部信貸余額中占比為18%，為各行業中最高，且近年來均以20%～30%的年增長率增長[20]。

野口悠紀雄認為:1980年代發生在日本的泡沫經濟，與土地作為實際使用需求的有效供給程度低，有很大關系。“地價持續上漲-對未來地價上漲的心理預期-土地作為資產的保有需求增加-土地利用轉移減緩-地價上漲”，形成一個惡性循環，減小了土地的有效供給[21]。Himiyama對日本經濟泡沫破裂前后土地利用變化的分析，一定程度上佐證了野口悠紀雄的觀點[22]。從日本的例子可以看出，保障城鎮建設用地的有效供給，對于國民經濟的健康發展非常重要。

關于處理土地資源管理中保護與發展的關系，中國政府提出了一個原則，即“一要吃飯，二要建設，兼顧生態”[23]。其實，土地需求沖突的統籌和協調，遠不是分清主次那么簡單的事情。“吃飯”與“建設”之間，屬于生存與發展之間的矛盾;“吃飯”與“生態”之間，屬于近期目標與遠期目標之間的矛盾;而“生態”與“建設”之間，是經濟與生態效益間的矛盾(圖1)。圍繞著土地利用規劃或者更廣泛的關于土地利用變化的調控管理，對土地需求沖突的協調包括事實的判斷、生存與發展和公平與效率等價值觀的調和、利益的平衡、愿景的設計以及共識的構建等許多方面[24]。

3.2 土地利用變化研究的核心學術問題

統籌和協調土地利用的沖突，從學術研究的層面上講，關鍵是把握土地的合理需求、節約用地的規律以及了解土地利用變化的效應，對應于土地利用變化研究的三個主要內容:變化過程、原因分析及效應評估。

(1)土地利用集約度的變化規律。在以往對土地利用變化過程的研究中，側重用地類型轉換的研究，而對集約度的研究重視不夠。要協調三大土地需求的沖突，最重要的是集約和節約利用土地，特別是城鄉建設用地和耕地。由于土地利用集約度的提高，也面對著農業經營的效益、城鎮的宜居程度等其他方面的矛盾和沖突，因而揭示農地和市地集約度的變化規律，對于探討和設計集約和節約用地的方向和措施，將有所助益。

(2)土地利用的合理需求分析。對土地的需求驅動著用地類型的轉換和集約度的升降。對土地的需求從來都有實際的“使用需求”與預期或期望的“虛擬需求”之間的區別。對于市地來講，“資產需求”與“使用需求”經常脫鉤，而對于發展速度較快的經濟體，前者常常超過后者，造成市地過分擴張;農地作為一種公益性較強的戰略資源，公眾和政府保護的愿望往往大于由市場決定的使用需求，常常處于政府保護而市場力量侵蝕的地位;對于生態用地，“使用需求”尚待定義，“虛擬需求”起到決定作用。對這三類用地，如何確定合理的“使用需求”?“虛擬需求”又是如何驅動土地利用變化的?特別是在加速城鎮化過程中，人口、勞動力、消費、政策等因素對各類用地需求的影響，都需要深入研究。

(3)土地利用變化的效應評估。包括環境、災害、生態方面的效應，也包括資源、經濟、社會等方面的效應。客觀準確地評估各種土地利用變化的效應，是統籌協調各類用地需求之間矛盾沖突的一個重要前提。環境、資源、災害、生態方面的效應，需要對相關地表過程進行深入研究，如流域水文過程的觀測、實驗及模擬[25];而經濟和社會效應的評估，需要廣泛深入的住戶調查和統計分析。總之，土地利用變化的效應評估，需要多學科視角和方法的交叉集成。

致謝:本文為作者在中國地理學會自然地理專業委員會“自然地理學與區域

協調發展學術研討會”(哈爾濱，2008年)所做的大會報告。感謝冉圣宏、龍花樓、張樹文、陳瑜琦對論文初稿提出修改建議。

(編輯:李 琪)

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