集體林權(quán)制度改革五年記

從2003年開始，以明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的新一輪集體林權(quán)制度改革，在神州大地如火如荼地進(jìn)行。目前，全國已有5個省基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革，正穩(wěn)步推進(jìn)配套改革，有14個省區(qū)市的林改已全面鋪開，其他省區(qū)市也正在積極進(jìn)行試點。全國已確權(quán)到戶的林地面積12.7億畝，占集體林地的50%。

集體林權(quán)制度改革，符合農(nóng)民增收致富的新期待，受到了廣大農(nóng)民群眾的熱烈歡迎。國家林業(yè)局調(diào)查表明，已經(jīng)開展林改的地區(qū)，96%的林農(nóng)對改革十分滿意。未實行林改的地區(qū)，83%的農(nóng)民想盡快參加林改。

家庭承包經(jīng)營從耕地向林地延伸，實現(xiàn)“山定權(quán)，樹定根，人定心”

我國69%的國土面積是山區(qū)，56%的人口生活在山區(qū)。全國集體林地有25億多畝，占全國林地面積的58%，主要分布在山區(qū)。

“七山一水一分田，半分道路和莊園”是我國眾多山區(qū)的真實寫照。山區(qū)山地面積是耕地的好幾倍。30年前，通過耕地家庭承包經(jīng)營， “一分田”的生產(chǎn)力得到解放。而長期以來，因多種因素影響，林地蘊(yùn)藏的巨大潛力卻一直沒有充分釋放，廣大林農(nóng)“守著金山受窮”。

新中國成立以來，我國集體林權(quán)制度一直處于探索之中，歷經(jīng)分林到戶、山林入社、山林集體所有統(tǒng)一經(jīng)營、林業(yè)“三定”(劃定自留山、確定責(zé)任山、穩(wěn)定山林權(quán))四次變革。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，集體林產(chǎn)權(quán)虛置、農(nóng)民經(jīng)營主體地位不落實等問題日益突出，嚴(yán)重制約了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，嚴(yán)重制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。2003年以來，福建、江西、遼寧、浙江等省率先開展新一輪集體林權(quán)制度改革，將“七分山”承包到農(nóng)戶，實現(xiàn) “耕者有其山”。

黨中央、國務(wù)院對集體林權(quán)制度改革高度重視。2003年6月25日中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，林改真正跨入了以建立家庭承包經(jīng)營制為主的產(chǎn)權(quán)改革新階段。2006年以來，中央領(lǐng)導(dǎo)同志深入福建、江西、遼寧、云南等地區(qū)考察指導(dǎo)，多次對集體林權(quán)制度改革作出重要指示。黨的十七大、十七屆三中全會、國家“十一五”規(guī)劃，以及近幾年的兩會、中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央農(nóng)村工作會議，都對集體林改作出了部署。

在總結(jié)各地實踐的基礎(chǔ)上，2008年6月8日，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，決定用5年時間，在全國基本完成集體林權(quán)制度改革。《意見》提出，在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位，承包期為70年，期滿可以繼續(xù)承包。

集體林權(quán)制度改革確立了農(nóng)民對山林使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的法律地位，農(nóng)民依法享有林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)，吃下“定心丸”的農(nóng)民真正成了山林的主人。這項改革，是農(nóng)村經(jīng)營體制的又一次深刻變革，是家庭承包經(jīng)營政策在林業(yè)上的豐富和完善，是農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。

生態(tài)受保護(hù)，農(nóng)民得實惠，“綠了山坡，富了生活，熱了心窩”

林改通過山林承包到戶，實現(xiàn)了還山還利還權(quán)于民。

山林從“我們的”變成“我的”，一字之差，天壤之別;農(nóng)民造林護(hù)林從“要我干”變?yōu)椤拔乙伞保樞蛞蛔儯蟛幌嗤＾r(nóng)民迸發(fā)出來的干勁和熱情，正轉(zhuǎn)化為林業(yè)生產(chǎn)力大解放的強(qiáng)大動力。許多農(nóng)民高興地說，“林改政策好，綠了山坡，富了生活，熱了心窩”。

林改吹綠萬重山，山區(qū)林區(qū)森林面積和蓄積實現(xiàn)了“雙增長”。山林承包到戶后，農(nóng)民“把山當(dāng)田耕，把樹當(dāng)菜種”，群山添綠換新裝。“管好自家山，看好自家林”成為林農(nóng)的自覺行動。造林時節(jié)，樹苗變得非常搶手，自家山上只要有空地，林農(nóng)就要栽上“致富樹”。2008年，河南省造林601萬畝，比上年增加337萬畝。

林改大大拓展了農(nóng)民就業(yè)增收的空間。山林分到戶，許多山區(qū)農(nóng)民家庭財產(chǎn)因此增加了幾萬元甚至幾十萬元。林改以來，通過減免稅費、政策性讓利和發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)等，農(nóng)民來自林業(yè)的收入大幅度增加。自2004年以來江西農(nóng)民人均年林業(yè)純收入達(dá)到720元，是林改以前的3倍。林改增加了社會就業(yè)，特別是去年下半年以來，國際金融危機(jī)沖擊造成很多農(nóng)民外出務(wù)工困難，林改為這些返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供了就業(yè)和致富的平臺，一些省份有幾十萬甚至上百萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)林，實現(xiàn)了“城里下崗，山上就業(yè)”，“不離鄉(xiāng)可就業(yè)，不出山能致富”。據(jù)不完全統(tǒng)計，林改以來，各地已吸納勞動力3689.3萬人;農(nóng)民4922.7元人均收入中，來自林業(yè)的收入為613.9元。

林改春風(fēng)吹，林區(qū)更和諧。林改中，各地堅持把重大問題的決策權(quán)交給農(nóng)民，做到政策、程序、方法、內(nèi)容、結(jié)果“五公開”，農(nóng)村基層民主和黨群干群關(guān)系大為改善。通過林改，許多歷史遺留的山林糾紛得以解決，農(nóng)村更加和諧穩(wěn)定。如今，到林改地區(qū)走走就能發(fā)現(xiàn)，愈多農(nóng)民專注經(jīng)營林地，忙于學(xué)技術(shù)，找市場，一些過去的“上訪村”變成了“穩(wěn)定村”，“賭博村”變成了“文明村”。

山，還是那些山;人，還是那些人。可通過林改，山迸發(fā)活力，人釋放激情，群山添綠民增富，廣大林區(qū)呈現(xiàn)出山清水秀人和諧的美好圖景。

配套改革力助興林富民，“發(fā)展資金哪里來，樹該怎么砍，風(fēng)險負(fù)擔(dān)如何降”開始破題

集體林權(quán)制度改革，涉及25億畝林地及大量森林資產(chǎn)的公平分配，事關(guān)4億多農(nóng)民的切身利益，情況十分復(fù)雜、政策性很強(qiáng)、改革任務(wù)很重、推進(jìn)難度很大。總結(jié)各地多年的林改實踐，順利推進(jìn)林改，一定要堅持家庭承包經(jīng)營不動搖，確保“人人有份，人人受益”;堅持 “生態(tài)受保護(hù)、農(nóng)民得實惠”目標(biāo)不動搖，確保森林資源增長、農(nóng)民群眾增收;堅持尊重農(nóng)民意愿，民主決策，確保農(nóng)民成為改革的參與主體和受益主體;堅持依法辦事，確保改革規(guī)范有序。國家林業(yè)局局長賈治邦強(qiáng)調(diào)，這些是全面推進(jìn)林改必須把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

賈治邦說，完成主體改革任務(wù)，只是整個集體林權(quán)制度改革的第一步。真正建立起現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，是一項長期而艱巨的任務(wù)，必須配套出臺一系列政策措施，建立現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，促進(jìn)林業(yè)又好又快發(fā)展。

近年來，各地積極探索配套改革，國家林業(yè)局在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)各項配套改革，在多方面取得了突破性進(jìn)展。

山林分到戶，林農(nóng)要靠林致富，發(fā)展資金不足怎么辦?林權(quán)抵押貸款給農(nóng)民帶來了福音。林權(quán)抵押貸款在實現(xiàn)“資源變資產(chǎn)，活木變活錢”的同時，滋潤著廣大林農(nóng)的心田。截至目前，全國林權(quán)抵押貸款總額已達(dá)120多億元。在此基礎(chǔ)上，5月26日，《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革和林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》出臺，提出在已開展林改的地區(qū)，積極開辦林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)、林農(nóng)小額信用貸款和林農(nóng)聯(lián)保貸款等業(yè)務(wù)。《意見》還出臺了一系列優(yōu)惠措施，林權(quán)抵押貸款利率低于信用貸款利率，小額林農(nóng)貸款實際利率負(fù)擔(dān)原則上不超過基準(zhǔn)利率的1.3倍，適當(dāng)提高林業(yè)貸款財政貼息率及期限。

“樹能不能砍、怎么砍”是林改后農(nóng)民最為關(guān)心的問題。不解決好這一問題，就難以“放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)”。 林業(yè)部門積極探索建立與家庭承包經(jīng)營相適應(yīng)的森林采伐管理機(jī)制。全國已有168個縣市區(qū)啟動了試點，通過建立科學(xué)的林木采伐管理機(jī)制，編制森林經(jīng)營方案，讓林農(nóng)們對自家林子什么時候采、怎么采和采多少心中有數(shù)，在促進(jìn)森林資源可持續(xù)發(fā)展的同時，確保廣大林農(nóng)從林改中得到更多實惠。

為降低農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的風(fēng)險，政策性森林保險制度建設(shè)開始穩(wěn)步起步。從2009年開始，中央財政在福建、江西、湖南3省開展森林保險保費補(bǔ)貼試點工作，在省級財政至少補(bǔ)貼25%保費的基礎(chǔ)上，中央財政再補(bǔ)貼30%的保費，逐步在全國建立由中央和地方財政補(bǔ)貼的政策性森林保險機(jī)制。

為減輕林農(nóng)稅費負(fù)擔(dān)，真正讓利于民，財政部、國家林業(yè)局新修訂了《育林基金征收使用管理辦法》，從2009年7月1日起，將育林基金征收標(biāo)準(zhǔn)由林木產(chǎn)品銷售收入的20%降至10%以下。育林基金減少后，林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費，由同級財政通過部門預(yù)算予以核撥。此前已有8個省區(qū)市不再向農(nóng)民收取育林基金，8個省區(qū)征收比例已降至10%以下。

……

這一系列配套改革，像一艘艘軍艦，為全面推進(jìn)林改、實現(xiàn)興林富民“保駕護(hù)航”。