駐京辦的苦與樂

在現(xiàn)有的體制內(nèi)，駐京辦繼續(xù)擔(dān)當(dāng)從事各種公關(guān)、社會(huì)交際、資源交換的角色，其間進(jìn)行的體制內(nèi)外的博弈，在帶給他們各種充滿想象的誘惑與機(jī)遇的同時(shí)，也讓他們不勝其煩，盡顯無奈。

2009年3月底，處理完遺留問題，原濰坊市政府駐京辦主任徐天增回到了山東省濰坊市。此后不久，媒體將其爆炒推至了巔峰，不僅如此，連同這個(gè)組織機(jī)構(gòu)一起被推到了輿論的風(fēng)口浪尖。

不難想象，期間他所承受的壓力。我們聯(lián)系到他的時(shí)候，他已不愿意再提起往事。

徐天增或許從未想到過自己以這樣一種方式離開北京，結(jié)束了自己26年的駐京辦工作生涯。

從2006年中央下令要整頓、徹查駐京辦以來，所有的輿論導(dǎo)向幾乎都一邊倒。但徐天增從沒有放在心上過，所以，這個(gè)原濰坊市政府駐京辦主任徐天增在后來接受媒體采訪時(shí)依然堅(jiān)持表示，幾年來，不都沒事？搞不動(dòng)的東西總有其存在的合理性和規(guī)范性。

2008年，由于年齡原因，徐不再擔(dān)任駐京辦主任實(shí)職。同年，新的駐京辦主任上任。但徐熟諳駐京辦的諸項(xiàng)事宜，市領(lǐng)導(dǎo)決定讓他再主持工作一段時(shí)間，完成交接。可不久便傳來了“撤辦”的消息。

一名熟悉徐的山東省官員對《小康》記者表示，這事對他來說，觸動(dòng)很大，畢竟工作了那么多年，在各方面都還認(rèn)可的情況下。此官員坦言，無論換了誰，肯定一時(shí)也無法接受，畢竟是開了先例。

然而，至今為止，濰坊市駐京辦的撤離仍只是個(gè)案，尚未能引發(fā)人們所期待的制度性的變化。

在現(xiàn)有的體制內(nèi)，駐京辦繼續(xù)擔(dān)當(dāng)?shù)胤近h政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位從事各種公關(guān)、社會(huì)交際、資源交換的角色，其間進(jìn)行的體制內(nèi)外的博弈，在帶給他們各種充滿想象的誘惑與機(jī)遇的同時(shí)，也讓他們不勝其煩，盡顯無奈。

“跑部錢進(jìn)”

2006年，前國家審計(jì)署審計(jì)長李金華將駐京辦形容為“跑部錢進(jìn)”辦，同年1月5日，時(shí)任中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記吳官正在中央紀(jì)委第六次全會(huì)上也明確指出，要“防止和解決一些地方和企業(yè)駐京辦事機(jī)構(gòu)存在的請客送禮等不正之風(fēng)。”

然而，一些駐京辦主任卻很委屈，滿肚子苦水。他們自嘲駐京辦就是一個(gè)“小媳婦”，做得好，地方上高興了，夸你幾句，做得不好，兩頭都受氣，地方不高興，上面也不高興。

“不跑怎么行，那些錢怎么下來，項(xiàng)目怎么會(huì)落在你市里？你不爭自然有人爭，到時(shí)候領(lǐng)導(dǎo)政績上不去，你肯定得挨批。”一名不愿意透露姓名的某市駐京辦主任對《小康》記者大吐苦水。

他直言，“跑部錢進(jìn)”肯定沒錯(cuò)，而且這個(gè)風(fēng)氣不可能止住，只要爭取到項(xiàng)目撥款，就會(huì)得到領(lǐng)導(dǎo)賞識(shí)，于公是一種政績，于私也有了更多可以兜售的稀缺資源。

另一位不愿意透露姓名的駐京辦主任一語道破天機(jī)：中央各部委除了預(yù)算資金外，還有一筆中央轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)。這些“大錢”的去向則是空白，公共財(cái)政成了部門甚至少數(shù)人任意支配的“小金庫”。

據(jù)了解，僅2005年中央財(cái)政就安排各類轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助7330億元，加上稅收返還和一些體制性補(bǔ)助，用于推進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展的資金則超過1萬億元。

“上面的錢想給誰就給誰，下面的人誰有手段，誰就能得到錢。”

事實(shí)上在中國，60%以上的財(cái)權(quán)歸中央，中央還掌握著許多重要項(xiàng)目的審批權(quán)。在這個(gè)大背景下，設(shè)立駐京辦，不僅是為地方政府或者企事業(yè)單位辦事方便，更主要的是，可以“近水樓臺(tái)先得月”，通過自己在北京的窗口單位，獲得更多的資源。

2008年末，中央政府提出4萬億刺激需求政策以來，全國各地的駐京辦就異常忙碌。

一名熟悉駐京辦的知情人直言，只要中央政府各部門的資源分配與項(xiàng)目審批的標(biāo)準(zhǔn)和程序完全公開而透明，那么地方各級各部門就不需要額外支付成本完全可以平等地獲取相關(guān)信息。這位知情人表示，減少行政審批項(xiàng)目，下放行政審批權(quán)，增加財(cái)政預(yù)算的透明度，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的審議和公示，這樣駐京辦才不會(huì)有“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象發(fā)生。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱也表示，要規(guī)范“駐京辦”的跑“部”“錢”進(jìn)，關(guān)鍵是要約束部委的權(quán)力，建立公開透明的公共財(cái)政制度。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究中心主任喬新生認(rèn)為，這種“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象充分說明，中國必須加快財(cái)政體制改革，徹底修改我國的分稅制，制定轉(zhuǎn)移支付法律規(guī)范，否則這種現(xiàn)象依然會(huì)長久存在。

迎來送往

除“跑步錢進(jìn)”外，駐京辦還肩負(fù)著接待地方來京辦事的領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)工作人員的“重要”職能。

自封建王朝的駐京同鄉(xiāng)會(huì)館起，駐京辦就承擔(dān)著接待的職責(zé)。但隨著近年來的媒體責(zé)難所暴露出來的問題，其接待的費(fèi)用更是成了公眾所炮轟的對象。

事實(shí)上，駐京辦對該職能，很多時(shí)候也是不勝其煩。

遼寧省一縣級市駐京辦負(fù)責(zé)人在接受《小康》記者采訪時(shí)抱怨，這種接待不僅最耗時(shí)、最無奈還最麻煩。他坦言，一些領(lǐng)導(dǎo)或他們的家屬到了辦事處，如同昔日皇帝到了“行宮”一樣，辦事處要提供全天候服務(wù)。

“我才做了三年的主任，就不知去過多少次長城、故宮了。可不陪不行啊，誰也得罪不起。”

1997年香港回歸后，時(shí)任香港特首董建華來京訪問，并順道參觀了廣州市駐京辦，該辦則使出了渾身解數(shù)來進(jìn)行接待、保衛(wèi)和陪同。

“如果領(lǐng)導(dǎo)出了事，首先問責(zé)的是我們。”

一名長期在駐京辦工作的工作人員表示，一般當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)來京之前，“駐京辦”必須把領(lǐng)導(dǎo)喜歡住的房間、喜歡吃的飯菜，出行車輛、隨從人員以及來京日程事務(wù)都安排好了，此外還要認(rèn)認(rèn)真真地檢查一遍，不敢有半點(diǎn)疏忽。

如果正副一把手都來京，更是不能馬乎。從用車、食宿、甚至乘坐電梯都不能有不同，而且關(guān)鍵還不能讓雙方碰面。一名不愿意透露姓名的駐京辦主任向《小康》記者直言，這種接待要講究政治，更要注意方式、方法，哪頭疏忽了都是大麻煩。

而在《駐京辦主任》一書里關(guān)于此類接待如此描述，飛機(jī)剛著落，某市長走出機(jī)艙就看見機(jī)場停機(jī)坪停著8輛大奔，為首是京A的車牌，其市駐京辦主任正向他揮手，同機(jī)的人員則以為來了中央首長。

對此，山東省人民政府駐北京辦事處綜合處處長邵棟在接受《小康》記者采訪時(shí)指出，《駐京辦主任》一書歪曲了駐京辦的形象，誤導(dǎo)了廣大百姓，事實(shí)上并不存在如此情形。他承認(rèn)，駐京辦接待地方領(lǐng)導(dǎo)來京辦事不假，但不存在如此夸張、奢侈。他表示，這是在北京，這么大動(dòng)作，紀(jì)委早找上門了，哪個(gè)官員會(huì)傻到如此拿自己的政治前途開玩笑？

轉(zhuǎn)型新思路

學(xué)者較為一致的觀點(diǎn)是：體制不變，駐京辦或類似駐京辦的機(jī)構(gòu)便不會(huì)消失。而且，從現(xiàn)實(shí)看，駐京辦亦有其存在的必要。

既然存在是一個(gè)目前的體制下無法改變的現(xiàn)實(shí)，那么，這樣一個(gè)特殊的機(jī)構(gòu)就有必要制定專門的規(guī)則加以管理和規(guī)范，防止其繼續(xù)異化，就變得尤為重要。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，如果駐京辦要想繼續(xù)重新讓人認(rèn)識(shí)它們，就要從源頭上抓起，地方政府部門和國家相關(guān)部門要對這一機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。只有制定了相關(guān)政策，行為運(yùn)作要規(guī)范，政策公平、公正、規(guī)范化了，才不會(huì)有更多的問題。

喬新生分析，內(nèi)地部門的駐京辦之所以問題很多，原因就在于缺乏類似的工作守則，權(quán)利義務(wù)不明確。而香港和澳門地區(qū)駐京辦都有明確的工作守則。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)法律或者行政法規(guī)，從根本上解決駐京辦的問題。首先，必須改革我國的財(cái)政稅收政策，讓地方政府的擁有更多的財(cái)力和物力，發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)。其次，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決貫徹憲法中所規(guī)定的人民代表大會(huì)制度，讓地方人民代表大會(huì)充分發(fā)揮作用。第三，應(yīng)當(dāng)按照社區(qū)自治的原則，鼓勵(lì)群眾建立自治組織，解決彼此的紛爭。第四，加快民主選舉改革。第五，建立雙重審計(jì)制度，中央政府可以對各地駐北京的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，地方政府也應(yīng)當(dāng)定期公布審計(jì)報(bào)告，以確保這些機(jī)構(gòu)真正服務(wù)于地方政府和居民。

在學(xué)者們看來，駐京辦的轉(zhuǎn)型已是必由之路。

他們建議：各級政府“駐京辦”在目前應(yīng)適當(dāng)拓寬民本內(nèi)涵，回歸其本來面目，向公共服務(wù)功能轉(zhuǎn)變，在信訪、社會(huì)協(xié)調(diào)、解決外來進(jìn)京人員的困難方面發(fā)揮空間更大、含義更廣的作用。

“如果有必要的話，還可借助公共平臺(tái)提供具體服務(wù)指南，如公民進(jìn)京可得到的協(xié)助范圍、條件，以及緊急援助電話和地址等。‘駐京辦’絕不能僅僅成為給領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人服務(wù)的‘駐京辦’，搞名正言順的‘特殊化’。”

應(yīng)該說，隨著政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，駐京辦的職能也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，一些駐京辦已經(jīng)把信訪、百姓進(jìn)京看病、進(jìn)京農(nóng)民工的培訓(xùn)以及各種協(xié)調(diào)服務(wù)等列為工作內(nèi)容，有的駐京辦還掛上了“群眾工作辦公室”的牌子。

而在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)信息收集整理的過程中，駐京辦也加大了橫向聯(lián)合的力度，先后成立了全國各省駐京辦事處信息協(xié)會(huì)、全國各省辦事處聯(lián)誼會(huì)，組織大型同鄉(xiāng)聯(lián)誼會(huì)、經(jīng)濟(jì)懇談會(huì)、文化交流會(huì)、商貿(mào)促進(jìn)會(huì)，充分發(fā)揮各地區(qū)之間和同鄉(xiāng)之間的信息交流，為地方建設(shè)服務(wù)。

李安才說，事實(shí)上，駐京辦已經(jīng)逐漸從原來的政務(wù)型轉(zhuǎn)變到了經(jīng)濟(jì)型，原來的接待服務(wù)、收集信息、招商引資、勸返上訪維護(hù)首都安定的四大基本功能仍然保持不變。未來將以協(xié)助地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為主，并將增設(shè)多樣化的服務(wù)窗口，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和在京同鄉(xiāng)提供服務(wù)。

一份名為《駐京資訊》的內(nèi)部刊物記載著許多駐京辦的‘汗馬功勞’。如廣東湛江市駐京聯(lián)絡(luò)處爭取到國家將投資近100億元的50萬噸紙漿項(xiàng)目落戶湛江；廣西駐京辦事處為柳州鋼鐵廠爭取到3000萬元技術(shù)改革貸款和近1300萬美元的外匯額度，為平果鋁廠聯(lián)系利用外資和內(nèi)資27億元，為北海蓄電池廠改造聯(lián)系到利用奧地利近600萬美元的低息貸款；地處偏遠(yuǎn)的貴州畢節(jié)地區(qū)駐京聯(lián)絡(luò)處，幾年來共爭取國家有關(guān)部門批準(zhǔn)重要項(xiàng)目16個(gè)，資金總額20億元；河南信陽市駐京聯(lián)絡(luò)處十年來協(xié)助政府有關(guān)部門和單位、企業(yè)爭取和落實(shí)項(xiàng)目50個(gè)，涉及資金50多億元，僅平橋電廠投資就達(dá)32億元，是信陽市近50年投資的總和。

維穩(wěn)支柱

江蘇省駐京辦事處位于北京市東城區(qū)安定門外，其具有一定規(guī)模的江蘇大廈集餐飲、住宿、娛樂為一體，這里的淮揚(yáng)菜也在七省大院的美食圈里頗有名氣。

該機(jī)構(gòu)下設(shè)接待處、信息處、綜合處等處室，日常的工作包括：迎來送往的接待、互通中央和地方的信息、安撫上訪人員等。

全國駐京信息協(xié)會(huì)會(huì)長李安才介紹，駐京辦一般都設(shè)有信訪協(xié)調(diào)處，每逢北京有重大活動(dòng)，這個(gè)處室的工作人員都非常忙碌。一方面是迎接本地到北京開會(huì)的同志，另一方面也要準(zhǔn)備遣返本地到北京從事非法活動(dòng)的人。

某市駐京辦主任對《小康》記者笑稱：“兩會(huì)”召開，各駐京辦“一級戰(zhàn)備”，隨時(shí)聽候調(diào)遣。

江蘇省駐京辦一名工作人員向《小康》透露，每年全國“兩會(huì)”召開，該辦事處的三位副主任都會(huì)去國務(wù)院信訪辦、最高院信訪辦等地方查看是否有我們省的上訪人員，做好安撫穩(wěn)定工作。

“這個(gè)是我們工作的重中之重。”

據(jù)記者調(diào)查了解，駐京辦維穩(wěn)的主要方式有兩種：接訪和截訪。

駐京辦在維穩(wěn)和維護(hù)首都安定團(tuán)結(jié)上一直起著特殊的作用。一份資料顯示，在全國“兩會(huì)”期，全國各省市區(qū)駐京辦成功勸訪人數(shù)達(dá)十多萬人，為維護(hù)首都形象和地方形象起到了推動(dòng)作用。

喬新生認(rèn)為，駐京機(jī)構(gòu)若要真正發(fā)揮維穩(wěn)作用，還應(yīng)當(dāng)提供服務(wù)，成為類似于明清時(shí)期的地方會(huì)館，幫助地方群眾解決生活困難。

一位專門負(fù)責(zé)截訪的駐京辦工作人員稱，學(xué)者的建議顯然帶有濃厚的理想色彩。現(xiàn)實(shí)的矛盾那樣復(fù)雜，不是駐京辦這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)可以解決的。

但無論以何種方式，李安才強(qiáng)調(diào)，在日后的工作里，駐京辦必然更加重視維穩(wěn)職能，為維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定繼續(xù)起著重要作用。