功過駐京辦

假如繼續將大量的資源集中到中央各部門的手中，而忽視科學有效的制度規范；假如各種垂直管理繼續存在，不能充分發揮各級地方政府在市場監管方面的作用，那么，只會涌現出越來越多類似于駐京辦的機構。

2009年伊始，河南許昌、漯河兩市駐京聯絡處耗資66萬余元購買假茅臺酒事件炒得沸沸揚揚，駐京辦再次成為人們關注的焦點。

加之《駐京辦主任》一書的影響，在許多人眼里，駐京辦就是一個“跑部錢進、迎來送往、權錢交易”的腐敗溫床。

亂象之下，駐京辦究竟扮演怎樣的角色？駐京辦到底該如何定位？是撤銷還是轉型？歷史與現實或許能給我們提供答案或思考。

“駐京辦”前身

“不能因為駐京辦的工作人員出了問題，就推理到駐京辦有問題；更不能因為某一個地方的駐京辦出了問題，就說所有的駐京辦都有問題。”全國各省市區駐京辦信息協會會長李安才在接受《小康》采訪時一開始就表明了他的立場。

他認為，駐京辦是政府的一個派出機構，撤與不撤，或是如何轉型，是與政府改革或職能轉變相伴而行的，不能僅就駐京辦談駐京辦。

這是一個歷史的產物。從歷史發展的每一個時期來看，駐京辦均發揮過不同的功能。

駐京辦的歷史起源可以追溯到封建王朝的同鄉會和會館。早期的會館雖然種類繁多，但多是為了維系、團結、和睦同鄉、同宗、同行業的關系，具有地緣、血緣、業緣因系。由于無論是官民、紳商，在會館中均可不受任何拘束，相互交往，會館漸漸成為政治和社會活動的重要場所，近代很多重大歷史事件和重要歷史人物都與會館有關。當時，京城的會館、同鄉會的功能主要是溝通家鄉與京師之間的聯系，接待來京出差的地方官員及進京趕考的家鄉學子，維護家鄉人民在京的合法權益等。

新中國成立之初，中央與各省之間需要形成一種密切的聯絡機制，商討建設立項，審批計劃調撥物資的事宜，而當時的交通和通訊都不發達，地方黨政領導又不能天天在北京待命，為了保持與中央的隨時聯絡，需要一個派駐北京的辦事機構，負責文件傳送，溝通上下。1949年，新中國第一個駐京辦——內蒙古駐京辦就是帶著這種使命設立的。

同時，當時中國剛剛解放，各種不穩定因素依然存在，而具有民間團體性質的會館，有些成為敵特勢力潛伏的場所。1950年代后期，很多會館的財產都遭到了沒收或收購充公，取而代之的是各省區市政府駐京辦事處和地市縣駐京聯絡處。一份歷史資料顯示，1958年至1959年之間共有28個駐京辦事處相繼成立，且全是省一級的駐京機構。

然而，駐京辦的發展并非一帆風順，文革期間，這些機構全部被撤散。

直到改革開放以后，國務院恢復了各省市自治區辦事處，并增設了計劃單列市、大型國營工礦企業、建設兵團辦事處及地市縣聯絡處。20世紀80年代以后，駐京辦的數量迅速增長，駐京辦漸漸進入了繁榮期。

“80年代末期，各省市紛紛設立駐京辦有深刻的體制背景，一個是當時的財政體制。”北京大學政府管理學院的李成言教授說，我國1994年實行分稅制，中央特別是各部委在財政轉移支付資金的管理和審批上具有很大的彈性空間，一些地方政府為了尋求更多的資源，紛紛設立駐京聯絡機構。

據不完全統計，目前在北京，除54家副省級以上單位的駐京辦之外，還有520家市級單位駐京辦、5000余家縣級單位駐京辦。如果加上各級政府部門設的聯絡處、國有企業和大學的聯絡處，各種駐京機構超過1萬家。

駐京辦“辦”什么

在很多人眼里，駐京辦的工作就是“迎來送往、溝通上下”，拉關系、跑項目、接待領導在京的吃喝住行。《駐京辦主任》一書更是強化了人們對駐京辦的這種看法。

幾乎所有的駐京辦主任都相當熟悉《駐京辦主任》。在他們看來，這本書不僅誤導了公眾，而且在妖魔化整個群體。

李安才說，這是一個天大的誤解。《駐京辦主任》是一個文學作品，不是真實的新聞作品，不能由此指責到所有的駐京辦，天天就是在干著“跑部錢進”“迎來送往”的勾當，它在每一個時期有其不同的功能。”

應該說，那是許多駐京辦工作職能的重要組成部分，甚至在很長時間里是最主要的職能，但不是全部。

改革開放以后，駐京辦的工作重心已經由行政事務為中心轉向以經濟服務為重心。駐京機構的主要職能便是為當地的經濟發展收集信息，承辦各種中央指定項目所需的手續和文件，也會盡可能為爭取各項事業所需的物資、資金和指標。

李安才說，現實中，駐京辦主任已經被“神化”了，好像他們個個都是手眼通天的英雄。其實有些項目的取得不能“歸功”于駐京辦，駐京辦主任沒有那么大的能力，有些部委的“門都進不去”，更不要說把本來不是你的項目跑回來了。

我們經常看到駐京辦主任天天在部委之間跑來跑去，實際上是“中央已經安排到各省的項目，其間會有無數次的報送和補充材料，一些事宜需要進一步的交流和溝通。地方政府委托駐京辦來跑這個事，只是銜接地方和中央的一個中間程序而己。”

在經濟改革成為我們國家工作中心的前30年時間里，駐京辦的日常工作更側重于經濟信息的收集、整理以及城市宣傳，這是事實。客觀地看，幾十年來，駐京辦在促地方經濟發展上發揮了重要作用，特別是對于不發達地區而言，駐京辦是面向全國乃至全世界招商引資、宣傳推介的一個重要窗口。

當然，接待當地的政府官員也是其基本工作之一，由此而衍生出的賓館酒店被人戲稱為“地方官員的第二行宮”。但李安才認為，即使駐京辦沒有酒店，地方領導出差也會到其他酒店去住，“住在自己的辦事處，不但可以節省出差費用，還會有一些監督的功能，畢竟在自己的派出機構中吃住，上上下下都是熟人，多少會有些顧忌。”在他看來，從會館到解放初期的駐京辦，再到改革開放后的駐京辦，接待地方公務人員的功能都是一以貫之。

地方政府的駐京辦與企業在北京設立的辦事機構最大的不同之處是，作為政府的派出機構，駐京辦還擔負著一個重要的功能——維穩。在一些重大活動期間，比如每年兩會，各地駐京辦的首要工作就是做好信訪工作，接待勸返當地非正常上訪人員進京上訪，維護穩定，這是駐京辦的主要政務內容之一。就目前而言，李安才說，“駐京辦維穩的工作最為緊迫，壓力也最大。”

亦官亦商

國家行政學院教授汪玉凱表示，駐京辦在歷史上曾經發揮過很重要的作用，這是要給予肯定的。但隨著時間的推移，駐京辦也的確發生了一些變異，和當初設置的初衷發生了很大的變化。

伴隨著大環境的改變駐京辦也在不斷演變，甚至發生某種程度的異化。這是一個不爭的事實，也是這么多年以來遭受詬病的主要原因。

“表面破敗而享盡奢華淫逸”，《駐京辦主任》作者王曉方告訴《小康》記者，大多數駐京辦早已從承擔接待服務、收集信息、招商引資、勸返上訪維護首都安定的四大基本功能中升了級，從過去單一“跑部錢進”轉換到了亦官亦商的年代。

其經長時間演變而成的亦官亦商角色，飽受非議。

改革開放之后，一些政府機關涉足經商，駐京辦成了好的經商平臺。一些駐京辦的資產在這一時期迅速膨脹，賓館、酒樓、經營地方土特產，甚至涉足房地產開發。

一名某省駐京辦主任向《小康》記者直言，十幾年前還像個官，而隨著自主經營自負盈虧的面越來越大，這個駐京辦主任越來越像個國企領導。地方政府只負責編內人員的工資，其他資金由駐京辦自籌，這無疑給駐京辦提出了新的課題，但同時也給駐京辦主任提供了新的機遇。

“俗話說，變則通，不變則殆。”這個官員表示，對于駐京辦而言，等、靠、要的時代一去不復返了，只有積極開拓，不斷探索，勇于改革，才能跟得上時代的發展。

某省一名官員向《小康》記者透露，從成立至今，省辦已有固定資產近20個億，光五星級酒店就有兩家，更別說奔馳、寶馬什么的。他直言，現在哪個駐京辦沒有10來億的資產，那是扯。

在駐京辦所涉足的商業領域中，賓館酒店業是最常見的，似乎也是最順理成章。

一位駐京辦官員說，駐京辦的職能本身就有接待這么一說，況且領導來了也都要吃、住、行，這叫肥水不流外人田。

李安才也認為，一方面，這有著同鄉的地緣因素，是人之常情。另一方面，駐京辦的賓館酒樓對外開放，不只是接待地方政府官員，也可以接待出差的同鄉，無論是商人、干部還是普通市民，不拒絕來自各地的任何一個顧客。

“目前，各地駐京辦的賓館酒樓基本都已政企分開，獨立經營，實行收支兩條線。”李安才說，以廣州駐京辦為例，其廣州大廈由董事會聘請專業的人員去管理，駐京辦的任何工作人員不在其中任職，大廈的盈利要上交廣州市財政局，而駐京辦所需要的辦公經費要打報告給財政局，是行政撥款。

但中南財經政法大學社會發展研究中心主任喬新生認為，駐京辦主任是一個非常特殊的崗位，只要在法律規定的范圍內得到了明確授權，其兼任國有公司的董事長還是總經理的行為并不違法。

一名長期在駐京辦工作的官員向《小康》記者坦言，在亦官亦商的身份下，只要稍微“動點心思”，那么，國有很容易就變成私有。

他向記者透露，北方某市的一個駐京辦主任，就輕而易舉把幾千萬的資產從國有轉到了私有，現在這個駐京辦主任已轉變為身價過億的企業家了。根據他透露：該主任首先成立了一家以自己為法人的地產公司，同時招聘了一名香港人為總經理。接著在當地審批了一塊較好的地，與北京的某塊地進行了補償置換，而后讓那個香港人以外商身份進行投資開發。取得開發權后，馬上轉給其他有意向的地產商，自己也辭去了公職身份，僅這一項目就從中獲取數千萬的利潤。

該上述官員表示，這一做法在業內也已經不是秘密了。常在河邊走，哪有不濕鞋的？就看是大過還是小錯了，每個行業都有自己的潛規則。

事實上，駐京辦角色的轉變與地方政府盲目地追逐GDP增長和有密切關系，而這些利益鏈條驅使著這個機構不得不產生弊端。

一些地方駐京辦人浮于事、缺乏監管，只要能打通關系，爭來項目，要來資金，采用什么樣的方式，地方領導可以睜一只眼，閉一只眼。就在這樣“迎來送往”“溝通上下”的過程中，駐京辦成為各種腐敗行為發生的高危地帶。

在一些震驚全國的腐敗案件中，多有駐京辦的身影：河北省李真案中的河北省駐京辦原主任王福友、成克杰案中廣西駐京辦事處原副主任李一洪、沈陽“慕馬案”中沈陽駐京辦原主任崔力……各級政府的駐京辦也曾因“跑部錢進”而被國家審計署前審計長李金華點名批評。

記者采訪接觸到的一些駐京辦官員也并不諱言他們生活的腐化。

2月17日，北京首都機場，王懷民送走了自己的孩子。隨后，開著奔馳320在三環上飛馳，往北京飯店駛去。

王是山東某市的一個駐京辦主任，平日里除了迎來送往外，還要協調各部委間的“跑部錢進”，這個人對官場規則十分熟稔，這一切都能拿捏穩當，使他在這個位置上能“屹立不動”。

“到了這個位置，沒有不為自己著想的。現在哪個駐京辦主任的家人孩子不是在國外。”

他承認這樣做不是很妥當，“但有權不用，為期作廢，況且一切都為了孩子”。他向記者透露，自己只是將一個國外的鋼鐵商引薦給了領導，并想法促成合同，而條件是安排其孩子出國。他坦言，駐京辦主任這個位置的誘惑很多，但更多的是風險，因為這畢竟是在北京，在領導人眼皮底下。

事實上，中央對駐京辦的整肅，早在1990年代初期就有所動作。國務院辦公廳曾轉發的一份駐京機構清理整頓通知：“各級政府的駐京辦事機構一律不得經商辦企業，已開辦的企業要立即撤銷。”2006年，整頓駐京辦事處還被中紀委和監察部列為當年四大工作任務之一。

而其相應的管理組織機構也非常明確，國家機關事務管理局各省市政府駐京辦事處管理司，負責管理駐京辦（駐京聯絡處）的黨政學習、黨員關系、黨建方面的工作，具體業務一般是由地方政府秘書長直管，副秘書長兼任駐京辦（駐京聯絡處）主任。

駐京辦“進退”

2009年1月，山東濰坊市對機關事業單位進行改革，決定將該市在北京、上海、深圳等地的11家駐外辦事處全被“一刀砍掉”，濰坊市這一舉動引發了社會各界對駐京辦下一步改革的推測和更多的思考。

2009年4月21日，人民網組織了一次網絡調查：“您認為駐京辦該不該撤銷”？調查結果顯示：近九成的網友則認為駐京辦應該撤銷。

“副省級以上的駐京辦，需要國務院辦公廳批準，而市縣級政府設立聯絡處，只需要在北京市發改委下面的一個機構備案即可。”李安才表示，駐京辦是政府的派駐機構，市縣一級政府設不設駐京辦，撤不撤駐京辦，地方政府有自主權，不能由此推測中央的某種意圖。

據《小康》調查，市縣級駐京聯絡處的設立與撤銷沒有什么硬性標準，是根據當地政府的需要來決定的，比如，大連莊河市政府，在駐京聯絡處撤消多年之后，于2008年根據“五點一線”發展規劃的需要，又重新設立了駐京聯絡處，其職能是只負責招商引資和宣傳推介。

駐京聯絡處的功能也不盡相同，可以按照某一個地方的某一個特色設一個辦事處。比如，江西景德鎮的特色產業是陶瓷，他們就可以設立一個駐京聯絡處，代表政府來宣傳陶瓷產業，而其他功能可以談化，或都根本就沒有。

喬新生認為，讓國務院機關事務管理機構和國務院辦公廳取消各地的駐京辦，在他看來這是不可能的事情。況且在中央集權制國家，絕大多數資源都掌握在中央政府手中，地方政府設立類似的機構，不但可以獲取更多的資源而且更重要的是，可以與中央政府加強聯系。喬新生認為，在相當長的時期內不可能取消這類機構，即使各省市自治區取消了駐京辦，各類替代性的機構則還會應運而生。

一名不愿意透露姓名的專家指出，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，應積極發揮各級地方人民代表大會的作用。假如繼續將大量的資源集中到中央各部門的手中，而忽視科學有效的制度規范及地方經濟發展的需求；假如各種垂直管理繼續存在，不能充分發揮各級地方政府在市場監管方面的作用，那么，北京只會涌現出越來越多類似于駐京辦的機構。

國家行政學院教授劉旭濤說，駐京辦畢竟是政府的一個機構，它的改革必然與政府職能的轉變同步進行，不會獨立于政府之外。

從另一方面，學者們大多認為，現階段，駐京辦仍有其存在的必要性。

在喬新生看來，駐京辦已經是地方政府有利于在中央與地方之間的一個休戚相關的“政策共同體”，并且會形成一種“地方積極上項目，中央擇優給資助”的良性循環圈，在調動地方積極性的同時，也增強對中央的向心力。

“雖說在信息化的社會，駐京辦溝通信息的功能已經談化，但從感情的角度講，無論是商務還是政務，電話溝通顯然不如面對面的溝通有效。而且中國人的鄉情很重，外地來京人員如果遇到什么困難，找駐京辦最能讓人得到心里安慰，就像在國外遇到困難找中國大使館一樣，這種感情是無法替代的。”劉旭濤認為，無論駐京辦今后如何“進退”，都不能走極端路線，在沒有科學調研的基礎上，切忌“一刀切”。