中國低碳城市發展的必要性和治理模式分析

摘要 為了應對氣候變化和全球變暖，以降低人類生產和生活活動的碳足跡為目標的低碳發展模式得到各方重視。世界多個城市的政府以及諸多國際組織都在積極推進低碳城市的建設。在我國快速城市化和工業化的背景下．發展低碳城市是開拓新型城市發展理論和規劃理論的有利契機，是尋找新的經濟增長點，實現低碳發展和可持續發展的必經之路。也是激發城市后發優勢，實現跨越式發展的良好契機。本文從低碳城市概念發展的脈絡入手，結合國內外低碳城市的實踐和我國的發展特點，提出了低碳城市的概念辨析。分析低碳城市建設的原則和特點，并著重討論建設低碳城市所必需的治理模式和制度建設模式，提出了基于城市歷史傳承和社會經濟發展特點的政府、市場、公民三方協作互動模型。為我國低碳城市發展提供了概念基礎和理論鋪墊。

關鍵詞 低碳城市；治理模式；可持續發展；氣候變化

中圖分類號 X24 文獻標識碼 A 文章編號1002-2104(2009)03-0012-06

進入21世紀，隨著后工業化的進程，人類生產和生活造成的能源安全和全球變暖問題引起了全球的廣泛關注。在一系列的應對方案之中，旨在降低人類活動造成的碳排放的“低碳”發展模式在世界范圍內得到普遍的認同，并成為新時期人類發展的目標。從利用更少的環境資源消耗，產生更少的環境污染，但是獲得更多地經濟產出的“低碳經濟”，到提倡減少碳排放的新的生活方式和治理模式的“低碳社會”概念，低碳的理念在生產發展和社會發展的各個層面迅速地推廣。各國紛紛從國家層面推出相應的規劃和計劃，確認低碳理念在國家發展方向上的指導地位。例如，最先提出“低碳經濟”(Low Carbon Economy)概念的英國在其2003年發表的《能源白皮書》明確提出2010年二氧化碳排放量要在1990年水平上減少20％，到2050年減少60％，到2050年從根本上把英國變成一個低碳經濟的國家。

中國正處在快速城市化的時期，城市化水平從1978年的17.9％快速增長到2000年的36.22％，平均增長速度超過每年1％。據預測，中國的城鎮化水平在2010年為46.50％左右，2014年可能超過50％，預計2023年可能超過60％。GDP在過去20年間保持近8％增長速度的同時，快速工業化的進程也對環境產生了巨大的影響。以2005年為例，美國溫室氣體的排放量為71.5億t，而據聯合國統計，同期中國溫室氣體排放量為56億t，其中二氧化碳的排放量超過50億t。我國的百萬美元GDP能耗是世界平均水平的3.1倍，是日本的9倍。快速的城市化同工業化的進程對中國的發展提出了嚴峻的挑戰：中國的發展必須摒棄發達國家在19世紀工業化初期采用的高能耗、高污染、低效率的發展模式，轉而遵循環境友好型的低碳模式。城市作為地區經濟發展和社會發展的核心單元。不可避免地成為中國低碳發展的關注重點。從2007年開始，低碳城市的實踐和概念拓展成為低碳發展的新興領域。本文從低碳城市在中國發展的必要性入手，探討我國低碳城市的概念和發展特點，借助國外發展低碳社區和低碳城市的經驗，對我國地方政府在低碳城市發展中的核心作用進行了剖析，并提出建設低碳城市治理模式的建議。

1 低碳城市在中國發展的重要意義

1.1城市脆弱性在快速的城市化過程中凸現并加強

城市是人類生產和生活的中心，在經濟社會發展中起著舉足輕重的作用。當前世界上一半以上的人口居住在城市中，城市的人均能耗是農村地區的3.5倍，而超過75％的溫室氣體從城市產生。城市發展的速度、城市承載的人口數量、工作機會、城市各產業創造的財富、城市能源的消耗量以及對環境的污染都直接影響到一個國家乃至世界的發展與變革，城市因此成為平衡經濟發展與環境保護的焦點所在。

快速的城市化進程在中國尤為突出，也是考慮所有發展問題的時候不能規避的重要因子。從1978年到2005年，中國城市總數從193個增加到661個，其中特大、大城市分別從13和27個增加到54和85個。中國城市在發展中面臨著三項嚴峻的挑戰：

首先，城市中的能源消耗急劇增加。工業、建筑和交通是城市用能增長的主要領域。在城市的生產活動中，傳統的重工業依然占據主要的地位，2005年中國重工業對工業的貢獻率超過70％，對GDP的貢獻率接近50％t。中國城鎮既有建筑約150億m²，并且以每年10億m²的速度增加著。中國城市與發達國家相比，城市住宅能耗高3.5倍，每平方米建筑用鋼55kg，比發達國家平均高出20％。中國機動車保有量也快速增加，截至2008年9月已有1.68億輛。隨著城市化的進程，每年近千萬人從農村轉移到城市將導致城市能源消耗總量不斷增加。

其次，在城市中，能源利用導致的城市環境問題日益突出。城市空氣質量、水環境質量、交通噪音、城市固體垃圾處理等與環境密切相關的指標雖然逐年得到改善，但是依然還存在嚴重問題。例如，受城市規劃、公共交通配套建設、機動車保有量和尾氣排放標準等因素的影響，機動車尾氣排放已經成為中國大城市空氣的第一大污染源。2005年，整體空氣質量評選中依然有27％的城市處于“劣三級”狀態。城市居民生活廢水的處理率只有32％，有193個城市的污水處理率為0％。

第三，能源和環境問題同人類生產和生活的各種活動密切相關，具有長期性和慣性，非常復雜。當前的城市治理制度沒有將低碳的目標納入進來，因此，城市建設缺乏合理的設計與規劃。以我國城市中的能耗“鎖定效應”為例：大型的設備、基礎設施以及個人大件耐用消費品一旦投入使用，其能源的來源和效率將會保持一定的水平。如果在修筑時缺乏必要的規劃和節能設計，有可能在未來的十幾年中將當地能源的使用鎖定在一定的程度上沒有辦法進行大規模的衰減。同樣，居民的能源消費習慣對于城市長期發展也有深遠的影響，而當前的城市治理機制在引導居民正確消費方面功能不健全。39％的城市化率表明中國剛剛進入城市的快速發展期，還將經歷一個城鎮人口急速膨脹的發展階段。在消費方式上，是遵循大型住房、大排量汽車的模式，還是提倡節約型的消費模式，中長期而言會造成截然不同的發展結果。2007年5月為止，北京的機動車保有量突破了300萬輛，上海也早已突破了200萬輛的大關。汽油的消耗和尾氣排放都直線上升，而汽車使用的主動權直接掌控在城市居民手中。因此，城市政府必須設計有利于低碳的城市發展模式和居民生活消費模式，并從制度上進行保障。杭州市采用的免費租用公共自行車以及“一元錢”購買節能燈泡的政策就是對居民消費模式進行低碳引導的嘗試。

1.2建設低碳城市為中國的發展帶來的機遇

城市越來越暴露于氣候變化和能源安全帶來的威脅中，傳統的發展模式并不能提高城市的抗災害性。當前的城市發展呼喚新的城市發展和治理模式，低碳城市不僅為城市發展的瓶頸提供解決方案，而且帶來了新的發展契機。

1.2.1低碳城市成為新型城市發展和規劃理論的有力支持和有益嘗試

隨著全球化的進程，新自由主義和后現代主義在城市發展和建設中的理論指導力量逐漸衰弱，發展型國家理論隨著東南亞經濟危機受到重創，這些都造成了當代城市發展理論的空窗。現代城市的發展需要關注整體的城市要素，而不是碎化的個人要素；需要強調政府與企業、個人的協同作用，而不是單一一方的努力；需要尊重城市發展的基礎和特質，而不是在不同的城市硬性推行同樣的發展理念與發展模式。近年來，伴隨著國內外城市探索性地開展了低碳城市的有益實踐，低碳城市的實踐探索和理論研討帶來的是城市發展觀上的變革，是城市治理和管理制度上的變革。

從世界低碳發展的歷程看，國家層面的宏觀計劃多于微觀層面的實施原則，而針對某個地區的具體行動計劃多于可以推廣的制度理念。因此，中國低碳城市的建設和探索對于世界范圍內的低碳發展將有深遠的含義。我國大多數城市處于快速發展的階段，城市類別繁多，特點各異：有的以自然資源開發為主，有的以制造加工為主，有的城市主打生態牌，有的城市注重現代化建設，各種不同類型的城市在低碳城市建設的定位迥異，進行低碳化建設的方法和途徑也各不相同；而我國城市地理位置不同，文化風俗差異很大，如何針對地方特點進行低碳建設，這些寶貴的實踐和理論歸納都將為世界低碳城市的建設提供豐富的知識。

1.2.2低碳城市的建設為部分城市提供了發展上的后發優勢

在中國，城市間的競爭是國家發展、地方進步的巨大動力。各個城市政府為了提升城市形象，吸引更多投資，拉動城市經濟生產和社會消費進行不懈的努力。根據中國城市競爭力研究會2007年公布的城市競爭力評價指標體系，城市環境建設和可持續發展均作為重要的競爭力指標，是城市社會發展的指示。北京國際城市發展研究院城市競爭力課題組也將可持續發展做為確保城市與周邊地區居民福利的重要因子計人到城市競爭力指標體系中，體現城市實力和發展潛力。具體指標包括資源和能源的消耗速度，生態環境退化率，以及資源利用效率。

低碳城市的發展為多數城市提供了趕超其他城市的機會。很多城市政府認識到：不進行低碳發展是沒有前途的，最終是要受到限制和懲罰的。及早面對減排壓力，及早調整城市治理模式，可以讓依賴傳統工業的高消耗、高能耗、高污染的城市通過產業機構的調整、環保監控的執行、城市居民理念的提升實現跨越式發展，提升自身在全國各個城市，甚至是世界各個城市之間的競爭力。凸現城市特點，提升經濟盈余，增加城市吸引力。

1.2.3低碳產業形成城市新的經濟增長點

國家和城市的發展都依靠新的經濟增長點。低碳產業以及相關的環保產業不僅提供了這樣的產業選擇，而且提供了大量的地區性就業機會。以保定市為例，2007年，新能源與能源設備產業基地中的骨干企業達到160余家，實現工業銷售收入160億元，同比增長42.9％，占地區GDP的13.3％；實現利稅17億元，同比增長65％；出口創匯完成4.3億美元，同比增長95.5％，完成年度計劃的190％。保定市還在籌建自己的靜脈產業園——建設廢舊汽車加工回收、廢舊金屬加工回收、廢舊塑料加工回收等重點靜脈產業。在城市所屬范圍內積極推進城鄉生活垃圾集中處理和資源化利用，全面構建并實施“收集一轉運一集中處置”的城鄉生活垃圾處理模式。

2 中國低碳城市的實踐嘗試

中國政府是第一個將節能減排列為國家發展重要目標的發展中國家。“九五”計劃明確表明國家將節能率確定為每年5％，并削減主要的污染物排放量。結合中央政府提出的建設資源節約型、環境友好型社會、確立科學發展觀，以及加強生態文明建設的戰略目標，地方政府，特別是城市一級政府在建設低碳城市方面進行了多方面積極有益的實踐：發展可再生能源產業、創立環保產業、構建生態城市規劃、發展可持續交通、綠色建筑、推動節能高效的低碳生活方式等等，都在不同的城市里得到推廣。事實上，國內的很多城市，也紛紛從低碳建設的角度調整城市發展方向，見表1。

以保定市為例，該市充分認識到在加快推進工業化和城市化的過程中，既不能為了發展而犧牲環境，也不能為了保護環境而放棄發展的機會，而是要“探索一條城市經濟以低碳產業為主導、市民以低碳生活為理念和行為特征、政府以低碳社會為建設藍圖，符合我市發展實際、具有自身特色的新型工業化和城市化道路”。并在國家的“十一減排計劃之上提出了自己的減排目標：“到2010年。萬元GDP二氧化碳排放量比2005年下降25％以上；人均二氧化碳排放力爭控制在3.5噸以內；新能源產業增加值占規模以上工業增加值的比重達到18％”。

國際組織也已經開始行動，通過不同的項目在我國推行低碳城市。2007年4月，世界自然基金(WWF)在我國選擇了保定和上海作為低碳城市的試點，分別從可再生能源產業發展的角度和建筑節能的角度嘗試城市建設的新模式。WWF同時在北京開展了相關政策的研究與普及，從一個側面說明政府的力量和政策的引導在低碳城市發展中的重要地位。氣候組織(Climate Group)指出，在未來的3至5年內要在我國推進15個低碳城市的建設。該組織特別強調：除了北京、上海、天津等大城市外，項目主要選擇在二、三級城市中探索低碳的發展模式，以二氧化碳減排做為城市發展新的契機，通過提升生產力、創造就業、改變消費模式應對氣候變化和國際范圍內的金融海嘯。

3 低碳城市概念的辨析

與國內外蓬勃發展的低碳城市實踐相比，低碳城市的概念依然處于初期討論中。2003年英國政府發表了題為：“我們未來的能源：創建低碳經濟(Our Energy Future：Creating 8 Low Carbon Economy)”的報告，首次提出了“低碳經濟”(Low carbon Economy)的概念，引起了國際社會的廣泛關注。報告指出：“低碳經濟是通過更少的自然資源消耗和更少的環境污染，獲得更多的經濟產出，通過創造更高的生活標準和更好的生活質量的途徑和機會，為發展、應用和輸出先進技術創造了機會，同時創造新的商機和更多的就業機會”。2007年，日本環境部發布了“低碳社會”規劃草案，提出了實現低碳社會的三個原則，即：在所有部門減少碳排放；提倡物盡其用的節儉精神，通過更簡單的生活方式達到高質量的生活，從高消費社會向高質量社會轉變；與大自然和諧生存，保持和維護自然環境成為人類社會的本質追求。

我國學者從不同的方面對低碳城市進行了描述。付允、汪云林等學者認為低碳城市就是“通過在城市發展低碳經濟，創新低碳技術，改變生活方式，最大限度減少城市的溫室氣體排放，徹底擺脫以往大量生產、大量消費和大量廢棄的社會經濟運行模式，形成結構優化、循環利用、節能高效的經濟體系，形成健康、節約、低碳的生活方式和消費模式，最終實現城市的清潔發展、高效發展、低碳發展和可持續發展”。胡鞍鋼認為，在中國從高碳經濟向低碳經濟轉變的過程中，低碳城市是重要的一個方面，包括：低碳能源，提高燃氣普及率、提高城市綠化率、提高廢棄物處理率等方面的工作。

綜合以上的論點和當前低碳城市的實踐，我們對低碳城市的界定如下：低碳城市是通過消費理念和生活方式的轉變，在保證生活質量不斷提高的前提下，有助于減少碳排放的城市建設模式和社會發展方式。這個定義雖然簡單，但是明確了低碳城市發展的基本特點。首先，低碳城市發展決不是犧牲發展換取環境的模式，而是將經濟發展、社會進步和環境保護置于同等重要的地位來綜合考慮發展的方式和可能性的一種發展模式；其次，低碳城市的建設最終要依賴于城市治理者和居民消費理念和生活方式的轉變才能發生。特別是從低碳城市治理的角度而言，當前理論和地方實踐都在不斷嘗試，試圖為未來的城市發展提出新的，適應經濟和環境需要的治理模式。

4 低碳城市治理模式和制度設計的基本原則

低碳城市發展需要建設相應的治理模式和配套制度。基本原則可以用圖1說明。其中包含三個參與主體：政府、市場和公民。政府治理的最新發展摒棄了政府作為解決公共問題的單一主體的認識，轉而強調政府、市場和公民之間形成的三角型的關系，即政府需要依靠市場機制以及公民社會的合作來共同解決公共問題。這樣的治理架構可以動員更多的資源，爭取更多的支持。新的三方合作治理架構適用于低碳城市的治理模式。三方共同為低碳城市目標而努力，這種努力既來自于各方主體本身的功能調整，也來自于各個主體之間相互作用的調整。

4.1低碳城市是政府，公民、市場共同協作的新的發展模式

低碳城市既不同于自由市場經濟模式，也不同于政府高度掌控的環境治理模式，而是一種政府同市場，同公眾三方共同參與、相互作用、相互影響的發展模式。首先，政府在低碳城市的建設中起到領導、指導、引導的作用。在考慮城市現狀的基礎上，政府需要制定低碳發展的目標，從而展開相應的城市規劃，并同本地的企業和公眾合作，同上級政府、其它城市合作，甚至同國外相關機構和政府部門建立多方合作，順利執行并監管低碳城市的建設。其次，低碳城市的發展離不開市場的形成和良好運行。低碳產業和與其相關的環保產業形成了低碳城市新的經濟增長點。如何將現有的市場體系引導到低碳方向，完成產業節能技術的升級、減排能力的提升，形成低碳技術開發的大環境，并積極開發低碳產品，積極引導低碳的消費，在市場的運作機制中嵌入低碳因素，是建立低碳城市不可或缺的方面。第三，低碳城市的核心和可持續的動力是擁有低碳理念的城市居民。進行低碳消費引導、低碳理念教育和低碳生活宣傳是提升公民低碳意識的基本手段，也是未來建立低碳決策的全民參與、以及設立低碳的全民監測體系的基礎。

三方之間的互動也是低碳城市建設治理模式中的重要組成部分。作為政府，有責任與義務規劃低碳相關的產業結構，不僅為提倡發展的企業提供技術支持，還要為企業創造相關的低碳融資環境；對于公民而言，政府的教育和宣傳是他們了解低碳概念的主要渠道，宣傳力度和內容直接影響到當代和后一代的公民在低碳城市建設上的興趣與動力。而在企業和公民之間，建立良好的低碳市場需求與產品導向，是低碳城市治理模式依托市場機制發揮作用的重要場所。

4.2低碳治理的制度設計是低碳城市發展的核心

低碳城市是城市化過程中的必經階段，是新的規劃、實施和監管制度的確立過程。同新自由主義思潮與后現代主義不同，低碳城市的發展理念注重政府的綜合主導力量。政府的主導力量主要體現在低碳治理的制度設計方面。

以清潔發展機制(cDM)為例可以看出良好的制度設計的重要性。為了解決發展中國家和發達國家之間的減排義務與責任的糾紛，《京都議定書》設定了CDM這個靈活的協議履行機制。CDM允許附件1國家與非附件1國家合作進行二氧化碳減排項目，并取得雙贏的效果：附件1國家可以將項目的減排計算到他們承諾的減排數量中，而非附件1國家則可以從附件l國家中獲得部分項目資金和先進技術。CDM“資金+技術”換取“溫室氣體排放權”的機制試圖解決科學研究的市場失靈問題和全球減排的公平與效率的問題，是低碳發展中的良好制度創新。截至2008年10月24日，全球共有近4200個CDM項目處于項目開發和實施的不同階段。這些項目如能順利注冊、實施成功，則預計到2012年將累計產生29億t的核證減排量(CERs)，將有超過200億美元的資金流入發展中國家，用于支持發展中國家的可持續發展。在已簽發的CERs中，中國的簽發量為0.75億t二氧化碳當量，可為國家直接帶來超過5億美元的可持續發展資金。

4.3低碳城市的發展強調歷史傳承性

高速工業化過程中的中國在低碳城市發展過程中具有獨特的政策考量。英國、日本等國家的實踐表明，他們將交通問題以及住宅能耗問題作為低碳城市需要解決的主要問題，而產業結構升級、產業能耗降低等應當是中國低碳城市發展的重要組成部分。

我國城市眾多，城市特點各不相同，文化傳承和歷史積淀也有所區別。而城市發展模式和治理制度的設計必須結合本地區的制度、經濟、文化、歷史、價值現狀。這就要求地方政府在進行低碳城市制度設計時必須考慮本地的區位特點和當地產業結構特點。我國低碳城市發展的規劃實踐需要結合我國城市規劃發展的現狀和快速城市化和工業化的步伐，探討新的制度保障理論框架。

5 結論

推行低碳理念，發展低碳經濟，建設低碳城市，把低碳理念融入經濟發展、城市建設和人民生活之中，有助于帶動產業升級，提高資源利用，控制環境惡化，緩解生態壓力，建設資源節約型、環境友好型社會，促進人與自然的和諧發展。低碳城市是我國城市化必須經歷的一個過程，是決定中長期經濟發展和社會發展成效的重要因素。中國的低碳城市建設不是后工業化的低碳發展，不能以犧牲經濟發展為代價。相反，低碳城市的發展必須要同經濟發展相結合，做到平衡發展。因此，我國發展低碳城市需要重視和發揮地方政府，特別是城市政府的作用，在綜合考慮城市自然資源稟賦和社會經濟發展特點的基礎上，進行融合低碳理念的規劃，建立多方合作的治理機制，重視和發揮市場和企業的作用，并重視低碳理念的普及和教育，通過居民消費理念的改變推動城市的社會低碳化。而通過產業技術升級輔導、產業結構調整、以及對低碳產業的鼓勵，帶動低碳經濟的發展。建立合理的低碳城市制度是對公共治理理論和實踐的又一有力拓展；是順應工業文明向生態文明轉變的必然選擇；是堅持以人為本、執政為民宗旨的具體體現；是推進經濟結構調整、轉變發展方式的必由之路。

(編輯：劉照勝)