中埃兩國氣候變化管理政策比較

摘要 氣候變化已經成為人類社會需要共同面對的問題，國際氣候變化管理政策的交流與借鑒將增強國際社會應對氣候變化的能力。分析和比較中埃兩國氣候變化領域的管理政策，特別是清潔發展機制(CDM)項目運行管理的現狀，可以看出，盡管中埃兩國地處不同的大陸，但同屬發展中國家，在積極應對氣候變化的過程中，都找到了符合自己國情的方法和措施；兩國都是《京都議定書》的締約國，并且都在努力盡到減緩氣候變化的責任和義務；兩國都認同CDM是解決氣候變化的有效途徑，并積極地參與項目開發。盡管埃及無論是在項目注冊數量、指定國家管理機構(DNA)工作效率，還是在民間機構對CDM的關注度等方面，與中國相比尚有一定差距，但是在CDM管理與實施機構、CDM項目審核標準、咨詢機構準入規范以及CDM相關知識研究和培訓方面，中埃兩國應相互借鑒，共同促進國際氣候變化管理水平的提高。

關鍵詞 中國；埃及；全球氣候變化；清潔發展機制；管理

中圖分類號F205 文獻標識碼 A 文章編號1002-2104(2009)03-0031-06

面對全球氣候變化以變暖為主要特征的威脅，世界各國政府除了基于國際政治經濟博弈角度的競爭與較量，都在各自國內相應采取各項措施積極應對，紛紛出臺政策，以緩解氣候變化壓力，促進本國經濟社會的可持續發展。如何加強各國政府在氣候變化管理政策上交流與借鑒，以進一步增強國際社會應對全球氣候變化的能力，是筆者一直在思考的問題。筆者有幸于2007年10月應邀出席了在亞的斯亞貝巴舉行的“聯合國2007年CDM指定國家機構(DNA)論壇”(UNFCCC CDM DNA Forum)，得以與各國DNA氣候變化官員廣泛交流，更深化了對國際氣候變化管理政策比較研究的認識。本，文選取同為《京都議定書》非附件一國家的埃及和中國進行比較研究，以期能找到非洲和亞洲這兩個有代表性的國家雙方可資借鑒的氣候變化管理政策和做法。

1 全球氣候變化與清潔發展機制(CDM)

1.1全球氣候變化及其影響

2007年，政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發表的第四次評估報告指出：全球氣候變化已是一個不爭的事實。1990—2004年，全球主要溫室氣體排放量增加了24％；預計2030年全球二氧化碳排放量將比2000年增加45～110％，其中絕大部分增量將來自于發展中國家。大氣中二氧化碳濃度已從工業革命前的280 ppmv上升到2005年的379 OPmV。近百年來，全球年平均氣溫升高了0.74℃。預測未來100年仍將上升1.1～6.4℃。全球變暖已經對自然生態和人類生存環境造成了顯著的影響。氣候變化將導致極端氣候災害增加，在高緯度和一些熱帶地區降水量可能增加10～40％。而在中緯度和熱帶干燥地區降水量則可能減少10～30％，將影響世界1／6人口用水，亞洲有十億多人將面臨嚴重水資源短缺。20世紀全球海平面上升約17cm，今后100年仍將上升18～5cm。聯合國環境規劃署估計，2003年因氣候變化所導致自然災害使全世界損失至少600億美元。

1.2國際社會關于全球氣候變化的應對

因國情和利益的差異，各國對待氣候變化的態度也有所不同。歐盟對氣候變化問題比較激進。2007年2月，歐盟單方面承諾2020年溫室氣體排放量和一次能源消費量比1990年減少20％，可再生能源比重提高到20％。美、澳、日、加等國對氣候變化問題相對保守。這些國家認為《京都議定書》沒有包括世界所有排放大國，對應對氣候變化發揮不了作用，發起了“亞太清潔發展與氣候伙伴計劃”(APP)應對氣候變化機制。發展中國家由于國情不同、利益不同，對氣候變化的態度也不同。在應對氣候變化重大原則問題上，發展中國家有比較一致的看法，但在減排問題上有較大分歧。

《聯合國氣候變化框架公約》第13次締約方會議暨《京都議定書》第三次締約方會議于2007年12月3日至14日在印尼巴厘島舉行。經過各方努力，會議就“巴厘路線圖”達成共識：在公約下啟動旨在加強公約實施的談判進程，討論減緩、適應、技術和資金問題，并決定于2009年完成談判；在議定書下繼續談判已批準議定書的發達國家在2012年后的減排指標，并于2009年完成談判。路線圖為今后氣候變化談判指明了方向，設定了時間表。根據氣候變化公約各締約方的決定，第15次《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議(COP15)將于2009年底在丹麥首都哥本哈根舉行。按照公約談判安排，各方須于2009年底前就未來氣候變化國際制度和《京都議定書》第二承諾期的安排達成一致。鑒于未來氣候變化國際制度安排涉及各國重大利益，預計各方將于COP15上展開激烈磋商。

1.3清潔發展機制(CDM)及其項目活動過程

《京都議定書》規定了工業化國家要減少溫室氣體排放的三種機制，即聯合履約(JI)，排放貿易(ETS)和清潔發展機制(CDM)，唯有CDM旨在使發達國家和發展中國家同時受益。因此，CDM被普遍認為是一種雙贏機制：發展中國家通過這種項目級的合作，可以獲得更好的技術、獲得實現減排所需的資金甚至更多的投資，從而促進經濟和社會發展、環境保護和可持續發展目標的實現；發達國家通過這種合作，將以遠低于其國內所需的成本實現在議定書下的減排承諾，節約資金，并且可以通過這種方式將技術、產品甚至觀念輸入發展中國家。

在執行CDM項目過程中，所參與的主要機構包括：發展中國家項目業主和指定國家管理機構(DNA)、發達國家項目參與實體和政府、指定經營實體(DOE)、CDM執行理事會(EB)以及締約方會議。具體到某一個CDM項目，其運行過程一般可以分為以下7個步驟：①項目業主按照EB頒布的“項目設計文件”(PDD)標準格式完成PDD，并將該PDD提交給減排量(CERS)交易雙方的DNA批準；②雙方DNA審查并批準項目；③邀請DOE審定項目，幫助核證項目是否符合CDM的要求；④提交EB注冊、批準項目；⑤在項目獲得注冊后，由項目業主與其合作伙伴執行項目，并監測項目實施情況；⑥在項目執行后，核算出項目實際產生的CERS，提出項目核查報告；EB在接到核查報告后簽發CERS。

2 中埃兩國氣候變化應對與管理現狀

2.1中國氣候變化應對與管理現狀

中國氣候變暖趨勢與全球的總趨勢基本一致。據科學家的研究，中國未來的氣候變暖趨勢將進一步加劇；極端天氣氣候事件發生頻率可能增加；降水分布不均現象更加明顯，強降水增加；干旱區范圍可能擴大；海平面上升趨勢進一步加劇。中國的基本國情決定了中國在應對氣候變化領域面臨巨大挑戰。

中國高度重視并積極應對氣候變化。最近幾年來，中國進一步加大了應對氣候變化的工作力度。2007年，中國政府成立了由溫家寶總理任組長的“國家應對氣候變化領導小組”，具體工作由國家發展改革委承擔。為此，國家發展改革委于2008年成立了應對氣候變化司，加強了對氣候變化工作的歸口管理。中國政府制訂了《中國應對氣候變化國家方案》，提出到2010年將單位GDP能耗在2005年基礎上減少20％的目標，這是迄今為止世界各國最雄心勃勃的減緩行動之一。中國政府還發布了《可再生能源中長期發展規劃》，提出到2010年使可再生能源消費量達到能源消費總量的10％，到2020年達到15％左右。為確保這些目標的實現，中國政府采取了一系列強有力的“可測量、可報告、可核實”(MRV)的國內政策措施，既注重發揮政府的引導作用，又充分運用市場調節機制，促進全社會節約能源資源，減少溫室氣體排放。

在價格政策方面，適時調整了成品油和天然氣價格，取消對高耗能企業的優惠電價政策，降低小火電價格，對清潔能源實行鼓勵性電價政策；在財政政策方面，專門出臺了鼓勵節能技術改造、高效照明產品推廣、國家機關節能辦公和建筑采暖節能等的經濟措施；在稅收政策方面，針對高耗能商品取消了出口退稅或降低了其出口退稅率，出臺了針對企業節能環保項目的優惠所得稅政策，提高了資源稅費標準，開征了燃油稅；在政府采購政策方面，全面啟動了政府綠色采購工作；在金融政策方面，加大對節能減排技術改造項目的信貸支持，支持符合條件的節能減排領域企業發行企業債券。

中國政府的氣候變化管理取得顯著成果：2007年，中國單位GDP能耗比上年下降3.66％，2008年1～9月又下降了3.46％；2006和2007年通過節能、提高能效、調整產業結構減少約3.35億；二氧化碳的排放；2007年關停小火電機組14380 mW，淘汰落后的鋼、鐵產能8400萬t，水泥產能5200萬t，關閉小煤礦2322處，2008年1～9月份又關停小火電機組14580 mW，大大減少了溫室氣體排放；2008年，中國水電裝機容量1.64億kW、風電裝機容量1000萬kW、光伏發電12萬kW、太陽能利用1.3億m²，僅2007年可再生能源利用總量就相當于少排放約5億1二氧化碳。此外，中國政府2007年中央財政用于節能、環保的投入為480億元人民幣，未來兩年內將調動4萬億元人民幣拉動內需。

2.2埃及氣候變化應對與管理現狀

埃及是非洲大陸的第二大國家，人口總數是6400萬，農業提供了全國30％的就業機會，是名副其實的農業大國。埃及正面臨著氣候變化的挑戰：一方面，對尼羅河地區的降雨量的預測顯示，由于氣溫的上升，進一步導致了上游水分蒸發和下游的水量減少；另一方面，也是由于氣溫的上升，導致的海平面的增高引發社會恐慌。大多數的埃及工業和基礎建設是在沿海的低洼地區，這些氣候變化所導致的問題都是影響到埃及國家安全的大事。

埃及很早就意識到氣候變化所帶來的危害，把應對氣候變化作為國家的總體戰略來考慮，簽訂并批準執行了一系列的針對環境和氣候變化的國家級措施。埃及是阿拉伯國家中第一個參與到全球應對氣候變化合作框架的國家。早在1992年，埃及就批準了聯合國氣候變化框架公約(UNFCCC)，并于1999年加入了《京都議定書》。在政府管理方面，埃及在1982年建立了埃及環境事務局(EEAA)，在此基礎上，1997年成立了政府環境部，環境部系統全面地提供了25項針對埃及溫室氣體排放、環境技術改善和氣候變化應對等方面的研究和報告。這些工作的開展使埃及在應對氣候變化領域走在了非洲國家的前列。

2.3中埃兩國CDM管理概況

作為亞洲和非洲兩個重要的CDM參與國，中埃兩國都建立了完善的CDM管理機制，并有效地發揮了政府在促進CDM項目開發中的作用。中國CDM政策的主要特征是嚴格堅持可持續發展標準。中國希望CDM項目的實施能促進國家的可持續發展，而不是成為發達國家廉價的減排工具。中國2005年10月出臺的《清潔發展機制項目管理辦法》就明確規定：“中國實施CDM項目的優先領域是提高能源效率、發展新能源以及可再生能源和回收利用項目”。

埃及建立了一個相對嚴格的CDM審批和簽署流程，希望通過對申請流程的嚴格把關來推動埃及的CDM項目發展，并吸引國際CDM投資。服務于以上兩個目的，埃及DNA在管理中，非常重視項目對環境的影響和貢獻。根據埃及DNA的要求，在項目獲得項目批準函(LOA)之前，必須按照項目投資和減排收益的1％～8％比例分成與埃及環境部簽約，作為對環境影響的貢獻。

3 中埃兩國CDM項目運行管理比較

對中埃兩國CDM項目運行管理的深入比較，可以從DNA組成機構、審核內容、審批流程和批準項目領域進行，以更好地觀察中埃兩國CDM管理的特色。

3.1管理和實施機構比較

中國國家氣候變化對策協調小組作為清潔發展機制重大政策的審議和協調機構，其職能包括：審議清潔發展機制項目的相關國家政策、規范和標準；批準項目審核理事會成員；審議其他需要由協調小組決定的事項。該協調小組下設立國家CDM項目審核理事會(以下簡稱項目審核理事會)，其下設一個國家CDM項目管理機構。國家氣候變化對策協調小組為CDM重大政策的審議和協調機構，項目審核理事會由6大部委組成：聯合組長單位為國家發展和改革委員會與科學技術部，副組長單位為外交部，成員單位為國家環境保護總局、中國氣象局、財政部和農業部。國家發展和改革委員會是中國政府開展清潔發展機制項目活動的主管機構，從一定程度上擔當了中國DNA的角色。

埃及的CDM管理與實施主要由兩個機構負責：埃及CDM理事會(Egyptian Council For CDM)和埃及CDM管理局(Egyptian Bureau For CDM)。埃及CDM理事會主席由國家環境部長擔任，包括10個相關部委的成員以及非政府機構(NGO)代表。相關部門包括環境部、外交部、國際合作部、投資部、電力部、交通部、工業部、農業部、石油部和金融部以及非政府組織。埃及CDM管理局(Egyptian Bureau For CDM)由埃及環境事務處(CEO，Egyptian Ehvironmental Affairs Agency)領導負責，組成成員7名，包括環境部5名、電力和能源部1名、工業和國際貿易部1名。

作為《京都議定書》的締約國，中國和埃及都嚴格按照清潔發展機制的要求，在加入《京都議定書》后，成立了本國的CDM主管機構。埃及于1999年3月15日簽署了《京都議定書》，并在2005年1月12日批準了議定書，最后于2005年4月12日正式成立了DNA。中國作為較早加入《京都議定書》的發展中國家，于1998年5月29日簽署了《京都議定書》。2002年8月30日，中國常駐聯合國代表王英凡大使向聯合國秘書長安南交存了中國政府核準《(聯合國氣候變化框架公約)京都議定書》的核準書，并于2005年10月12日成立了中國DNA。另外，中埃兩國都出臺了CDM管理辦法來規范和指導CDM的工作，在DNA的組成機構上，都采用由政府的氣候變化主管單位牽頭，由項目所涉及的部門共同管理CDM項目的方式。只是相比較而言，埃及采用了雙層管理的模式，而中國采用了垂直管理的模式。

3.2 CDM項目審批流程比較

中國CDM項目審核理事會對項目審核的主要內容有：①參與資格；②設計文件；③確定基準線的方法學問題和溫室氣體減排量；④可轉讓溫室氣體減排量的價格；⑤資金和技術轉讓條件；⑥預計轉讓的計入期限；⑦監測計劃；⑧預計促進可持續發展的效果。在具體操作過程中，中國DNA首先要求申請企業必須是中資或中資控股企業，并提交審核中涉及的內容。一個CDM項目獲得政府批準的完整流程分為以下6個步驟：①國家發改委委托有關機構，對申請項目組織專家評審，時間大致為30天；②國家發改委將專家評審合格的項目提交項目審核理事會審核；③對通過審核的項目，國家發改委會同科學技術部和外交部辦理批準手續；④從項目受理之日起，國家發改委會在20天內做出是否予以批準的決定；⑤實施機構邀請DOE對項目設計文件進行獨立評估，并將評估合格的項目報聯合國EB登記注冊；⑥項目得到EB批準通知后，實施機構在10日內向發改委報告批準情況。

埃及CDM項目的審批流程分為以下兩個階段。首先，項目初審階段，即在提交PDD之前，項目實施方需要向埃及CDM理事會提供項目建議書(PP)，回答項目基本信息，這些信息包括：業主信息、項目說明、減排量估算和收益估算、項目財務狀況報告。在初審階段，項目需要滿足兩個關鍵因素：項目的實施必須產生真實、可測的減排量，而且減排量相對于基準線是額外的；項目的實施必須有利于埃及的經濟可持續發展。此外，埃及對項目是否符合環保的要求非常明確。在項目通過初審，得到“不反對意見函”后，進入第二個階段，即深度審核階段。這個階段工作主要由埃及CDM管理局(Egyptian Bureau For CDM)完成，審核的重點是項目的技術論證和資格論證。項目業主必須在向DOE遞交PDD之前，得到埃及CDM管理局代表埃及政府的批準函，內容主要包括以下三方面：①保證CDM項目是埃及企業自愿的項目；②保證CDM項目的實施對埃及經濟可持續發展有促進作用；③保證CDM項目的資金不是來源于官方的援助資金。埃及CDM理事會對申請項目組織專家評審，時間大致為2周。對通過審核的項目，埃及CDM管理局會同工業部和能源及電力部辦理批準手續。從項目受理之日起，埃及CDM管理局在4周內做出是否予以批準的決定。

中埃兩國在審批環節上大致相當，這一點我們可以從圖1中獲得。兩國的DNA都按照本國實際情況和CDM的要求，嚴格地執行國家賦予的權力和義務。中國的DNA審批流程，主要關注項目的合法性和產生的減排量的管理等。埃及作為非洲的大國，在審批CDM項目中，考慮到自然資源的匱乏和人口增長的壓力，對項目是否有利于可持續發展比較關心，重視對CDM審核的三個基本要素的要求：第一，項目的環境因素，項目必須有利于污染物排放的減少或避免，必須指明對水、空氣和土壤等資源的改善。第二，社會因素，包括對消除貧困的影響、對改善當地生活質量的影響、對人權環境改善的影響(譬如消除種族偏見，性別歧視等)、是否尊重地方文化和習俗等。第三，經濟因素，首先是項目實施對國家經濟要有積極的影響，包括對基礎建設、鼓勵出口替代、節能減排等方面是否有促進；其次對地方經濟的促進，譬如對地方GDP增長的貢獻、對地方價格的影響等；最后，項目是否有利于吸引投資和清潔能源技術的轉移等。

3.3中埃兩國CDM注冊數量比較

中國和埃及作為亞洲和非洲兩大發展中國家，在積極發展經濟的同時都面臨能源供給緊張和節能減排的雙重壓力。在幾乎同時加入《京都議定書》后，兩國CDM項目都在本地區很快發展起來。尤其是中國已經成為世界主要的溫室氣體排放大國之一，CDM項目的DNA通過數量、EB的注冊數量已經走在各國前列。埃及已經成為非洲繼南非和尼日利亞后的第三大經濟體和第三大CDM項目提供國。截至2008年8月13日，中國國家發展改革委批準的CDM項目已達1443個，在聯合國EB注冊的CDM項目258個。而截至2008年7月26日，埃及DNA接受申請的CDM項目是41個，DNA批準了10個項目，在聯合國EB共注冊4個項目。

中國作為世界第三大經濟體，CDM項目無論是在發改委批準項目數量和聯合國EB注冊的數量都遙遙領先于埃及。從一定程度上講，政府對CDM的重視程度和企業對CDM的了解、參與程度決定了項目的數量。單從DNA的人員配置來講，埃及CDM理事會和管理局人數常年保持在3人，其他十余人均屬于兼職性質，導致審批時間較長和一次審核項目過多等問題的出現；而中國則成立了專門編制的應對氣候變化司來負責此項目工作的日常管理，在人員的配置和宣傳力度上都有較大投入；同時，地方企業對CDM項目的深入了解和近200家買家和咨詢機構的積極參與，也是中國CDM項目獲批數量眾多的原因之一。相比較而言，埃及企業在申請CDM項目時經常遇到兩個問題：只有為數不多的咨詢機構提供專業CDM服務，其本土的咨詢機構還不到5家；許多企業對CDM的了解不夠，造成信息不對稱，錯失機會。

4 完善我國CDM項目運行管理政策的建議

通過分析和比較中埃兩國在氣候變化領域的對策和管理執行辦法，特別是在清潔發展機制(CDM)領域的現狀，可以看到，中埃兩國的CDM項目都處在欣欣向榮的發展階段。兩國的經驗值得相互借鑒，共同提高CDM項目運行管理水平，促進應對氣候變化的政府政策完善。

4.1關于中國CDM的管理和實施機構

埃及盡管有CDM理事會、CDM管理局，但對CDM項目審核有絕對發言權的實際上還是國家環境部，因為這兩個單位的領導都是由埃及環境部的部長和高層擔任，這也體現了埃及政府對CDM發展和定位的思路，即氣候變化歸根到底還是環境問題的態度，所以必須由對環境最有發言權的單位和個人來執行。中國作為發展中的大國，在未來CDM的管理和實施中需要一個強有力的政府機構來主導，究竟應該將CDM的管理權在發改委、科技部和環境部等部委中如何分配，特別是如何協調這些部門之間的不同意見，可能是正在進行的大部制改革應該認真考慮的一個問題。但出發點只有一個，即有助于使中國CDM的運行和管理、真正服務于氣候變化應對這個核心主題。

4.2關于中國CDM項目的申報管理

從中埃兩國DNA的CDM申報流程中不難看出，中埃兩國的申報和審批流程基本相同。項目的審核都需要有理事會專家和主管機構兩層的意見作為審核要求。由于自然資源的匱乏和人口增長的壓力，埃及DNA對項目是否有利于可持續發展的關注程度相當高，其中對CDM項目審核的三個基本要素，即項目的環境因素、社會因素和經濟因素的考慮等要求嚴格。從長遠角度來看，項目東道國對CDM項目三個基本要素的理解，將越來越受到聯合國EB審核機構的重視。為了避免對中國水電、余熱發電類CDM項目額外性的質疑，保證后期核查監測的順利進行，除繼續嚴格審查項目的合法性、業主的合法性和由此產生的減排量的管理等措施之外，DNA審核過程中強化環境保護、可持續發展標準的把關，加強對非水電類CDM項目的鼓勵，保持CDM項目類型的多樣性，將是一個重要的努力方向。

4.3關于中國CDM咨詢機構的資質問題

在埃及DNA接受申請的全部41個項目中，只有不到一半是由本土咨詢機構協助申請的，其他項目由業主在國際咨詢機構的幫助下完成。本土咨詢機構發展較慢的原因之一，是CDM申報本身對咨詢機構的專業性和能力建設要求很高，導致了從業門檻較高，一般機構和個人很難進入，在一定程度上遏制了投機心理的產生。原因之二是埃及DNA對咨詢機構所提供的服務和資質要求高，其中對CDM項目審核的三個基本要素的考慮對咨詢機構專業性和權威性上都是挑戰。在中國，本土從事CDM咨詢的大小機構中有很大一部分是在2006至2007年成立的。由于從公司建立到完成一個CDM項目的全部過程至少也需要一年半到兩年的時間，因此，絕大多數的中國CDM咨詢機構還沒有經歷一個完整的CDM流程，這其中不乏一些機構和個人受到CDM項目低風險、高回報的誘惑，匆匆上馬。不去認真分析方法學的要求，領悟EB出臺的最新規定，學習中國DNA的管理政策，結果PDD的撰寫與申報質量低劣，相互抄襲，甚至不去認真做PDD校核的基礎工作。從埃及CDM的現狀不難看出，在CDM項目運行中的任何投機取巧都是行不通的。因此中國國家CDM主管機構應當從維護氣候變化的嚴肅性和科學性出發，適當規范從事CDM咨詢機構的資質，適時出臺行業準入政策，以保證中國CDM項目在EB的通過率，保障氣候變化應對事業的健康發展。

4.4關于CDM相關知識的研究和培訓

在與埃及DNA官員交流的過程中發現，埃及在氣候變化基本知識的研究和培訓方面下了相當大的功夫。中國也有不少CDM能力建設項目，大大小小的培訓班和專門會議也不少。但目前中國的CDM業界在商業利潤的引誘下，許多企業、咨詢機構甚至某些管理人員，對CDM的專業知識還是一知半解。因此，加強對CDM的研究以及相關知識的培訓，使企業了解CDM開發流程、熟悉CDM管理規則，顯得尤為重要。事實上，企業越早考慮到CDM，越有利于項目的額外性論證；企業越熟悉CDM，越有利于項目的開發進度和后期的核查監測。

5 結語

國際氣候變化管理政策的借鑒與比較，是促進氣候變化應對與管理的一個重要方面。作為亞洲和非洲有代表意義的國家，中國和埃及CDM領域的氣候變化管理現狀說明，在DNA組成機構、項目審核內容、審批流程和批準項目數量方面存在差別，盡管埃及無論是在項目注冊數量、DNA工作效率，還是民間企業對CDM的關注度上都不及中國，但是兩國應相互借鑒，在CDM項目管理和實施、項目審核的國情特色、咨詢機構的規范、相關專業知識的研究和培訓等方面，中國在修訂《CDM項目運行管理辦法》的過程應認真思考和研究。

致謝：感謝朱楠先生對本文有關埃及DNA資料搜集、結構討論方向所做出的貢獻。

(編輯：劉照勝)